Gdy w 1993 r. prof. Janusz Borkowski zrezygnował z funkcji sędziego Sądu Najwyższego, by móc orzekać w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (w dopiero co utworzonym ośrodku zamiejscowym w Łodzi), ktoś zadał pytanie o powód tej decyzji. Na to ówczesny prezes NSA prof. Adam Zieliński odpowiedział: „Dajże spokój, panie sędzio. Myślę, że sędzia SN też ma prawo awansować”.

Sędzia NSA Jan Paweł Tarno opowiada tę historię nie tylko z sympatii dla nieżyjącego już prof. Borkowskiego (któremu dużo bliższe było prawo administracyjne niż prawo pracy), ale także, by podkreślić wagę sądownictwa administracyjnego w Polsce. Choć nie funkcjonowało ono przez ponad 40 powojennych lat (od września 1939 r. do 1980 r.), to gdyby chcieć odtworzyć jego dorobek po odzyskaniu przez Polskę niepodległości do dziś, trzeba byłoby kilku książek, a nie jednego artykułu.

Na obraz sądownictwa administracyjnego złożyło się wiele zdarzeń szczególnych (i związanych z nimi postaci). Opisujemy zaledwie kilka, ale w naszej ocenie pozwalają one wyrobić sobie choćby ogólny pogląd na ten pion judykatury w niepodległej Polsce.

Miały być dwie, wybrano jedną

Wydaje się dziś oczywiste, że zanim sprawa trafi przed Naczelny Sąd Administracyjny, musi rozpatrzyć ją wcześniej jeden z 16 sądów wojewódzkich. Warto jednak pamiętać, że ten model sądownictwa administracyjnego istnieje w Polsce zaledwie od 14 lat! Przed 2004 r. był tylko NSA z jego ośrodkami zamiejscowymi.

Jedna instancja była też przed 1939 r. (z wyjątkiem ziem dawnego zaboru pruskiego), choć mało brakowało, a szczebli orzekania byłoby dwa. Zakładała to konstytucja marcowa z 1921 r. Paradoksalnie jednak Sejm uchwalił w 1922 r. ustawę o Najwyższym Trybunale Administracyjnym, przewidującą model jednostopniowy, wzorowany na austriackim. Autorem koncepcji powołania niezależnego sądownictwa administracyjnego według wzorów austriackich był Jan Sawicki, który przed odzyskaniem niepodległości był prezydentem senatu Trybunału Administracyjnego w Wiedniu. W niepodległej już Polsce został jednym z prezesów Sądu Najwyższego, a po powołaniu NTA pełnił funkcję jego prezesa (na czele NTA stał przed wojną zawsze pierwszy prezes tego trybunału, lecz dla uproszczenia określamy go mianem prezesa).

Co ciekawe, ustawa o NTA była traktowana jako rozwiązanie przejściowe i dlatego przez lata na ziemiach byłego zaboru pruskiego (w województwach: pomorskim, poznańskim i śląskim) wciąż obowiązywał inny model – dwuinstancyjny, z sądami wojewódzkimi (w Toruniu, Poznaniu i Katowicach) oraz NTA jako sądem kasacyjnym. Ten tymczasowy stan utrzymał się aż do wybuchu wojny.

Dlaczego w 1922 r. Sejm wybrał jednoinstancyjność? Uzasadnieniem był nie tylko brak odpowiednio licznej kadry sądowej, ale też… niższe koszty organizacyjne. Przyczyna tej oszczędności była prozaiczna – NTA nie miał własnego budżetu, przez cały okres swojego funkcjonowania był finansowo zależny od Prezydium Rady Ministrów.

To niestety zaważyło potem na postrzeganiu trybunału, mimo że w 1935 r. w konstytucji kwietniowej został on w końcu wpisany do rozdziału o wymiarze sprawiedliwości. Wcześniejsza konstytucja – marcowa – lokowała go w rozdziale o władzy wykonawczej.

Zmiana ta nie uchroniła jednak w latach 30. ówczesnych prezesów NTA przed zarzutem zbyt bliskich związków z władzą wykonawczą. Powód nadarzał się sam – autorem projektu rozporządzenia prezydenta RP z 1932 r. – Prawo o NTA był Jan Kanty Piętak, ówczesny szef Biura Prawnego Prezesa Rady Ministrów. Rozporządzenie nie dość, że zastąpiło ustawę o NTA i dawało nowe prerogatywy władzy wykonawczej, to na dodatek prace nad tym aktem prawnym były prowadzone w tajemnicy, bez informowania opinii społecznej i zainteresowanych środowisk. A sam Jan Kanty Piętak został w listopadzie 1932 r. mianowany przez prezydenta RP prezesem NTA. Stanowisko to piastował krótko, bo w kwietniu 1933 r. zmarł.

Z kolei ostatni prezes trybunału Bronisław Hełczyński przeszedł do NTA bezpośrednio z Kancelarii Cywilnej Prezydenta RP, której wcześniej był szefem. Łatwo więc zyskał łatkę człowieka reżimu, lojalnego wobec sanacyjnego obozu władzy (wedle słów ks. Bronisława Żongołłowicza, ówczesnego wiceministra wyznań religijnych i oświecenia publicznego).

Z tak surową i jednostronną oceną polemizuje Krzysztof Zaorski, członek Rady Bibliotecznej NSA, pasjonat historii sądownictwa administracyjnego. – Bronisław Hełczyński reprezentował majestat trybunału z godnością właściwą sędziemu, a nie urzędnikowi. W mojej ocenie jego aktywność należy postrzegać w kategoriach działalności państwowca, a nie wyłącznie zaufanego człowieka reżimu – mówi Zaorski.

Przypomina słowa Hełczyńskiego wypowiedziane w 1934 r. pod adresem premiera Janusza Jędrzejewicza w dniu swojego zaprzysiężenia na pierwszego prezesa NTA: „Jest Pan, Panie Premjerze, naszą władzą nadzorczą w tym sensie, że wszystko to, co jest organizacją i techniką pracy Trybunału, co dotyczy tempa tej pracy, podlega pańskiemu nadzorowi, nadzorowi, a tem samem i opiece. Będę szczęśliwy, jeśli z tego prawa nadzoru nie będzie Pan, Panie Premjerze, potrzebował czynić użytku innego, jak właśnie w sensie ułatwienia mu spełnienia jego zadań (…)”. Relację z tego wydarzenia zamieszczono w dziale nieurzędowym „Monitora Polskiego” z 6 lutego 1934 r.

Sprawa Korfantego

Na dowód sędziowskiej niezawisłości tamtych czasów Krzysztof Zaorski wskazuje też dwa wyroki z lat 1937–1938. Pierwszy zapadł w sprawie Zygmunta Klemensa Cybichowskiego, znawcy prawa narodów i prawa prywatnego międzynarodowego. W 1933 r. władze Uniwersytetu Warszawskiego odkryły, że prof. Cybichowski żądał od studentów 10 zł za zdawanie u niego kolokwium. W sumie profesor zarobił na tym procederze 7 tys. zł. Ruszyło postępowanie dyscyplinarne, było kilka zwrotów akcji, aż w końcu sprawa skończyła się… likwidacją katedry, którą kierował Cybichowski. Zlikwidował ją minister wyznań religijnych i oświecenia publicznego i – wykorzystując to – przeniósł profesora w stan spoczynku.

NTA uchylił rozstrzygnięcie ministra. Orzekł, że profesor mógł zostać wykorzystany na wydziale w ramach jednej z nowo utworzonych katedr. Miał przecież dwie wybitne specjalności.

Druga sprawa dotyczyła Wojciecha Korfantego. Władze skarbowe uznały, że zalega on na kwotę 400 tys. zł podatku. Korfanty tłumaczył, że to nie jego zaległość, tylko zlikwidowanego Górnośląskiego Związku Przemysłowców Górniczo-Hutniczych w Katowicach. Trybunał przyznał mu rację. Orzekł, że podatek wymierzono bezpodstawnie i bezprawnie. Szczególnie ciekawa była reakcja Korfantego po tym orzeczeniu. „Jeżeli w czasach dzisiejszych Najwyższy Trybunał Administracyjny odważył się wydać taki wyrok, to świadczy to o tym, w jak bezczelny sposób pogwałcono prawo, aby zgnębić i zniszczyć przeciwnika politycznego” – stwierdził.

Jakkolwiek na podstawie tylko dwóch spraw nie sposób wyciągać kategorycznych wniosków natury ogólnej, to jednak mogą one stanowić świadectwo niezależności orzeczniczej NTA oraz stojącego na jego czele pierwszego prezesa – komentuje członek Rady Bibliotecznej NSA.

Trybunał rozstrzygał oczywiście nie tylko spory politycznego kalibru. Wypowiadał się też w sprawach zwykłych obywateli. – Dobrym tego przykładem – relacjonuje Zaorski – jest sprawa opisana w jednym z przedwojennych dzienników, która znalazła swój finał w NTA w 1934 r. Autorem wniesionej do trybunału skargi był sędziwy Michał Lewandowski, ojciec siedmiu synów, spośród których pięciu zginęło na wojnie, a dwóch było inwalidami. Miał ich pod opieką, a utrzymywał się z niewielkiego wsparcia gminnego. Było ono niewystarczające, więc wystąpił o przyznanie mu zaopatrzenia inwalidzkiego rodzicielskiego. Ministerstwo Skarbu odmówiło. Uznało, że otrzymując wsparcie gminne, wnioskodawca jest dostatecznie zaopatrzony.

NTA orzekł, że wsparcie gminne nie jest zaopatrzeniem, ma jedynie na celu zapobieganie żebractwu, a nie zapewnieniu minimum egzystencji.

W dzisiejszym gmachu NSA przy ul. Gabriela Piotra Boduena mieści się biblioteka tego sądu, a w niej przechowywane są z pietyzmem m.in. zbiory orzeczeń NTA z lat 1922–1939. Najciekawsze w nich jest to, że wiele z nich dotyczyło spraw regulowanych prawem trzech zaborów. Były to więc spory m.in. o:

  • dopuszczalność użycia broni palnej w myśl ustawy pruskiej z 31 marca 1837 r.,
  • koncesję na aptekę w byłej dzielnicy austriackiej (ustawa z 18 grudnia 1906 r.),
  • koszty pierwszego wybrukowania ulicy wymagane od „adjacentów” na podstawie ustaw pruskich z 2 lipca 1875 r. i z 14 lipca 1983 r.,
  • zwrot kosztów wsparcia udzielonego pewnej osobie, o który to zwrot Dworski Związek Ubogich w Przeciwnicy starał się od Dworskiego Związku Ubogich w Niemieczkowie na podstawie ustawy niemieckiej z 30 maja 1908 r. o siedzibie uzasadniającej wsparcie.

To pokazuje, jak wielką rolę odegrał NTA w procesie integracji odradzającego się państwa polskiego – mówi Krzysztof Zaorski. Przypomina również o trudnościach administracyjnych w 1922 r., braku wyodrębnionych struktur instytucjonalnych, niedostatku kadr. – Stosunkowo niewielka grupa prawników oprócz tego, że orzekała, zaangażowała się także w sprawy państwa. Pozwoliła ułożyć jego struktury i administrację – podkreśla członek Rady Bibliotecznej dzisiejszego NSA.

Wskazuje także na znakomite przygotowanie merytoryczne sędziów oraz ich wysoki poziom intelektualny i moralny. Znów powraca do przykładu Bronisława Hełczyńskiego, który na kilka lat przed objęciem funkcji prezesa NTA uczestniczył w pracach nad waloryzacją. Gdy w 1924 r. prof. Fryderyk Zoll stanął na czele komisji powołanej przez premiera Władysława Grabskiego do opracowania właściwych projektów aktów prawnych, powiedział, że potrzebuje trzech rzeczy. – Wśród nich wymienił przydzielenie Hełczyńskiego jako współpracownika – opowiada Zaorski.

Podobną opinię o wysokim poziomie merytorycznym sędziów NTA wyraża w swoich publikacjach prof. dr hab. Dorota Malec, która od lat zajmuje się historią administracji. Podkreśla przy tym stabilność tego orzecznictwa. W dużym stopniu przyczyniła się do tego – jej zdaniem – niewielka ilość zmian kadrowych.

Nie zmienia to jednak faktu, że organom administracji nie zawsze było po drodze z tezami orzeczeń NTA. Zdarzało się zwykłe ich ignorowanie. Bywało, że trybunał musiał trzykrotnie rozpoznawać skargę w tej samej sprawie!

Jednak największą jego bolączką były rosnące z roku na rok zaległości w rozpoznawaniu spraw. Już po pierwszym pełnym roku kalendarzowym działania NTA (1923) pozostało niezałatwionych 1891 spraw – czytamy na stronie NSA. W 1932 r. zaległości wynosiły już ponad 16 tys. spraw. Na wyrok czekało się przeciętnie dwa lata (tyle, ile dziś czeka się na wyrok kasacyjny), a niekiedy nawet i cztery lata.

Remedium na to miało być utworzenie na cztery lata przed wybuchem wojny Inwalidzkiego Sądu Administracyjnego (organizacyjnie powiązanego z NTA). W literaturze można spotkać informację, że miał on odciążyć trybunał od spraw rentowych, ale była to tylko część jego zadań.

Inwalidztwo było wtedy pojęciem dużo szerszym. Dziś powiedzielibyśmy, że chodziło o wszelkie sprawy kombatantów, i to zarówno z czasu powstania styczniowego, jak i z okresu wtedy współczesnego, czyli polskiego osadnictwa wojskowego na Wołyniu – mówi sędzia Jan Paweł Tarno.

Co ciekawe, do ISA udało się wprowadzić ławników, których nigdy nie było w trybunale, mimo takowych założeń konstytucji marcowej (konstytucja kwietniowa o ławnikach w NTA już nawet nie wspominała).

Historia zaginionych łańcuchów i akt

Najwyższy Trybunał Administracyjny był pierwszym sądem na ziemiach odrodzonej Polski, w którym sędziowie otrzymali znane nam dziś insygnia władzy sędziowskiej: togę, biret i łańcuch. W sądach powszechnych były wtedy stosowane szarfy sędziowskie i odznaki. W Sądzie Najwyższym toga i biret zostały wprowadzone dopiero w październiku 1929 r.

W trakcie wojennej zawieruchy insygnia sędziów NTA zaginęły, ale już w 1945 r. jeden z jego pracowników sądowych odkupił od postronnych osób dwa łańcuchy odnalezione w zgliszczach Warszawy.

Były to łańcuchy sędziego NTA i sędziego Inwalidzkiego Sądu Administracyjnego – mówi Edmund Łój, sędzia w stanie spoczynku, przewodniczący Rady Bibliotecznej NSA.

Co się z nimi stało? Nie wiadomo. Wedle źródeł pisanych zostały przekazane do Sądu Najwyższego w 1945 r., lecz ślad po nich zaginął.

Zachował się natomiast inny egzemplarz, którego właścicielem pozostaje warszawska pracownia sztuki dekoracyjnej (dawniej Bracia Łopieńscy). To w niej – jak mówi sędzia Edmund Łój – były wykonywane sędziowskie łańcuchy. Wyrabiano jeden, dodatkowy, który zostawał w pracowni na wypadek, gdyby przyszło pilne zamówienie. To właśnie on się zachował.

Wojenną pożogę przetrwała też toga prezesa NTA. Jest ona w zbiorach katowickiego oddziału Zrzeszenia Prawników Polskich.

Obaj właściciele nie chcą pozbyć się pamiątek. Chętnie natomiast wypożyczają je na czas wystaw, w tym Noc Muzeów w gmachu NSA.

Nie przetrwały tomy akt i materiałów NTA. Co się z nimi stało? Wersje są różne. Na stronie NSA można znaleźć informację, że w latach 1940–1942 całość istniejących akt NTA została przewieziona na polecenie władz niemieckich do Archiwum Akt Nowych. Było to ok. 100 tys. teczek, wraz z aktami Inwalidzkiego Sądu Administracyjnego. W latach 1942–1944 trwało ich porządkowanie, chronologicznie, według rocznika wpływu, a w jego obrębie według kolejności sygnatur. Cały ten niemal kompletny materiał dokumentujący 17 lat działania NTA uległ zniszczeniu wraz ze spaleniem przez Niemców Archiwum Akt Nowych w listopadzie 1944 r. Kompletnie zniszczona została także całość zespołu akt ISA licząca 11 370 teczek – podawał J. Stojałowski w opracowaniu „Straty archiwów i i bibliotek warszawskich w zakresie rękopiśmiennych źródeł historycznych” (Archiwum Akt Nowych w Warszawie, t. II, Warszawa 1956, s. 325).

Inną hipotezę rozważa Krzysztof Zaorski. Jego zdaniem jakaś część akt mogła jednak ocaleć. – W 1939 r. były przecież realizowane plany ewakuacyjne najważniejszych urzędów i instytucji. Być może udało się wtedy wywieźć w inny rejon Polski część akt i dokumentów NTA – przypuszcza Zaorski.

Dziś jedynym źródłem wiedzy o wyrokach NTA są drukowane zbiory orzecznictwa i glos. Obrazują one tylko fragment bogatej działalności orzeczniczej trybunału.

A sam gmach? W siedzibie trybunału przy ul. Miodowej 22/24 w Warszawie umieszczono we wrześniu 1939 r. mieszkańców okolicznych domów zniszczonych podczas nalotów. Następnie zajęły go na stałe oddziały wojsk niemieckich. Potem budynek uległ całkowitemu zniszczeniu, m.in. rozbił się na nim samolot aliantów.

Dziś na ścianie odbudowanego budynku wisi tablica pamiątkowa poświęcona właśnie Najwyższemu Trybunałowi Administracyjnemu. Oficjalnie nie została jeszcze odsłonięta. Warto się przy niej zatrzymać.

Po wojnie

Szczególnie znamienny w historii NTA był okres tuż po II wojnie światowej. – Obywatele, a nawet profesjonalni pełnomocnicy, byli przekonani, że trybunał ciągle funkcjonuje. W związku z tym nadal kierowali do niego skargi – opowiada sędzia Edmund Łój, stawiając retoryczne pytanie, czy skarżyliby się instytucji, która nie cieszyłaby się szacunkiem i zaufaniem.

Do wznowienia działalności orzeczniczej nigdy jednak nie doszło. Już w połowie 1947 r. – jak mówi Krzysztof Zaorski – całkowicie pogrzebano ideę reaktywacji sądownictwa administracyjnego. Jawnym tego wyrazem stała się konstytucja z 1952 r. Nie było w niej słowa o tym pionie judykatury.

Początkowo zrodziła się teza, że nie można odtworzyć sądownictwa administracyjnego ze względu na brak odpowiednich kadr. Nie był to rzeczywisty powód – zauważa Zaorski. Wyjaśnia, że na podstawie zachowanych źródeł można przyjąć, że o potencjale powojennego NTA mogło stanowić ponad 30 sędziów (spośród 40 lub – według innych źródeł – ok. 50 sędziów orzekających tuż przed jej wybuchem) i zbliżona liczba urzędników.

Były to dobrze przygotowane kadry, które śmiało mogły stać się fundamentem reaktywowania działalności trybunału. Tym bardziej że sami wykazywali wolę ku temu. Zgodnie z wytycznymi ówczesnych władz zgłaszali się w latach 1945–1946 do sądu w Łodzi. Z warszawskiego gmachu przy ul. Miodowej zostały bowiem tylko zgliszcza.

Co więcej, zachowała się pieczęć NTA. Z orłem pozbawionym już korony, co wskazywało na to, że była to pieczęć powojenna.

Był to taki dziwny stan istnienia/nieistnienia NTA – mówi członek Rady Bibliotecznej NSA.

Na fali Solidarności

Potem, przez ponad 40 lat powojennej Polski, jawnie już wyrażano pogląd, że w warunkach państwa socjalistycznego sądownictwo administracyjne jest nieprzydatne. Powrót do jego idei nastąpił dopiero w 1980 r.

Jednym z rzeczników utworzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego był prof. Sylwester Zawadzki. Cieszył się on dużym autorytetem we władzach centralnych, także w Komitecie Centralnym PZPR. Dlatego udało mu się przekonać o potrzebie utworzenia tego sądu. Został też jego pierwszym prezesem, ale na krótko, bo już w następnym roku został ministrem sprawiedliwości – opowiada sędzia Łój.

Jak czytamy na stronie NSA, był to sąd w kadłubowej formie, bardzo ograniczony co do zakresu zadań i poddany nadzorowi judykacyjnemu Sądu Najwyższego. Rewizję nadzwyczajną do SN od wyroków NSA zniesiono dopiero w połowie lat 90. XX w.

W takim ujęciu NSA nie był kontynuatorem tradycji przedwojennego NTA. „Można jednak stwierdzić, że utworzenie NSA jako jedynego w skali kraju, odrębnego organu sądowego o charakterze sądu szczególnego było wyrazem przywiązania do dawnej, przedwojennej tradycji polskiego sądownictwa administracyjnego i odróżniało wyraźnie system sądowej kontroli administracji w Polsce od innych państw ówczesnego bloku socjalistycznego, w których dominował model kontroli sprawowanej przez sądy powszechne” – pisał prof. Hubert Izdebski w publikacji „Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne”, wyd. 2, Warszawa 1999.

Dzisiejszy Naczelny Sąd Administracyjny pod względem ustrojowym (nie funkcjonalnym) także różni się od NTA. Choćby z tego powodu, że obecne sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne (od 2004 r.), a od połowy sierpnia 2015 r. sądy administracyjne w pewnych sytuacjach mogą orzekać co do istoty sprawy, przejmując kompetencje organu.

Istnieją jednak pewne elementy, które świadczą o ciągłości.

Orzeczniczy dorobek NTA jest wykorzystywany w bieżącej pracy sędziów sądów administracyjnych. Cytowane są tezy, które przyczyniają się do rozważań nie tylko historycznych, ale i na użytek bieżący – mówi sędzia Edmund Łój.

Przede wszystkim jednak przetrwały zasady konsekwentnie stosowane przy rozstrzyganiu spraw sądowoadministracyjnych: podziału władz, kontroli legalności działania administracji publicznej i samorządowej oraz prawa obywatela do sądu. Dziś brzmią one jak oczywistość, ale w latach 20. i 30. poprzedniego wieku dopiero się kształtowały.