Jedynym uzasadnieniem była „dramatyczna zapaść” w dochodach VAT, z oszacowaniem luki we wpływach z tego tytułu rzędu 15 mld zł. Dysponowaliśmy jednak w tym czasie danymi mówiącymi, że po październiku dochody ogółem budżetu znajdowały się co prawda 5,8 mld zł poniżej harmonogramu, ale równocześnie oszczędności w wydatkach sięgały 11,3 mld, a wykonanie deficytu było poniżej 5,3 mld zł prognozowanego poziomu.

W tej sytuacji, nawet bez wliczania do dochodów niepodatkowych nieplanowanych kilku miliardów z tytułu aukcji LTE, których w tym roku raczej nie będzie, jedynym merytorycznym uzasadnieniem dla noweli podnoszącej deficyt mogłaby być zapaść w dochodach w dwóch ostatnich miesiącach roku (niewyobrażalne, biorąc pod uwagę tempo wzrostu i jego dekompozycję) lub nadanie wydatkom w tym czasie szaleńczego tempa, konsumującego oszczędności z poprzednich 10 miesięcy. Tego żaden odpowiedzialny minister finansów nie mógłby autoryzować.

Zachodziliśmy więc w głowę, o co chodzi. A chaos narastał. Na oficjalnej konferencji prasowej, w obecności premier, minister w KPRM zaskoczył nas informacją, że nowela może zwiększyć deficyt o „5 mld – 10 mld zł”. Pani premier odsyłała po szczegóły do konferencji ministra finansów. A ta została następnie odwołana.

Gdyby nie to, że inwestorzy wiedzieli, iż tegoroczne potrzeby pożyczkowe są już zaspokojone i że w najbliższym czasie – biorąc pod uwagę wielkość rezerw pozostających w dyspozycji ministra finansów – rząd może się obejść bez nowych emisji długu, mielibyśmy niezłe tąpnięcie na rynku obligacji, czyli znaczący wzrost kosztów finansowania. W sytuacji braku impulsu dla zmiany podaży długu w krótkim okresie inwestorzy zachowali się racjonalnie: postanowili poczekać na wyjaśnienie sytuacji. A klarowniej zrobi się z ich punktu widzenia dopiero wtedy, kiedy poznają wielkość potrzeb pożyczkowych i planowany sposób ich zaspokojenia w 2016 r.

Inaczej mówiąc, reakcja rynku na zamieszanie wokół nowelizacji budżetu była neutralna, bo proponowane zmiany deficytu, wszystko jedno, czy sięgałyby 3–4 mld, czy 5–10 mld zł, i tak nie miałyby wpływu na podaż SPW. Koniec, kropka. Tak działa rynek. Tu nie ma wiele miejsca na wysublimowane analizy. Asekurując tylko ten jeden punkt zmian w budżecie, rząd zapewnia sobie tymczasowy spokój na rynku. Nie należy tego jednak interpretować jako akceptacji, bo rynek akceptuje to, co nie zmienia relacji popyt/podaż na emisje w krótkim czasie. Rynek dość specyficznie, ze swoich pozycji, ocenia jakość polityki gospodarczej.

Ekonomiści muszą to robić inaczej. Muszą starać się dociec sedna rzeczy. O co więc chodzi ministrowi z tą nowelizacją? Odpowiedź znajduje się w projekcie i w ustawach okołobudżetowych. Na dobry trop naprowadza nas też najnowszy poselski projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych (zawisł na stronie Sejmu 3 grudnia; do prac w komisji ma zostać skierowany 8 grudnia), w tej części, która dotyczy zmian w stabilizującej regule wydatkowej (SRW), ustanawiającej limit rocznego wzrostu wydatków dla sektora finansów publicznych.

Po pierwsze, w interesie ministra jest przesunięcie możliwie dużych dochodów na przyszły rok, kiedy zajdzie potrzeba sfinansowania dodatkowych kosztów związanych głównie z realizacją programu PiS „500 zł na dziecko”. Na to potrzeba będzie ok. 15–16 mld zł. Tu wpływy z tegorocznej aukcji LTE, materializujące się w 2016 r., są wprost nieocenioną pomocą. Część analityków będzie przy tym ze zrozumieniem kiwać głowami nad przebiegłym planem „wygładzania ścieżki fiskalnej” z lat 2015–2016.

Po drugie, skąd w uzasadnieniu nowelizacji tak ostry spadek oszczędności w tegorocznych wydatkach? W sytuacji zagrożenia prognozy dochodów klasyczne postępowanie MF doprowadziłoby do zaoszczędzenia nie 11,3 mld, jak po październiku, lecz nawet 15 mld zł na koniec roku, co wyrównałoby ubytek w prognozie dochodów z VAT i pozwoliło uniknąć nowelizacji. Oszczędności w wydatkach z definicji zmniejszają planowany deficyt. Nie można ich wydać na inne cele, niż dopuszcza ustawa budżetowa. Dlaczego więc w uzasadnieniu noweli oszczędności topnieją o połowę wobec stanu z końca października?

Zaglądamy do ustawy okołobudżetowej. A tam stoi jak byk, że tegoroczne oszczędności w wydatkach zasilą fundusz Agencji Rezerw Materiałowych. Jest to ustawowa zmiana przeznaczenia środków budżetowych. Formalnie dopuszczalna. Tyle że tym razem zasilenie rezerwy celowej ARM pociąga za sobą konieczność wzrostu deficytu o kwotę odpowiadającą środkom przekazanym agencji. Na co agencji te pieniądze? To już wiemy z barbórkowego wystąpienia pani premier. ARM będzie kupować węgiel z kopalnianych składowisk. Ponieważ dziś jej roczny budżet nie przekracza 400 mln zł, konieczne było jej dofinansowanie.

Węgla na przykopalnianych zwałach jest dziś ok. 4–5 mln ton (dwa razy tyle zalega na zwałach przy elektrowniach). I na dodatek w wielu wypadkach nie należy już do kopalń, bo jest objęty zastawem za długi albo został sprzedany jeszcze przed wydobyciem. W tym wypadku priorytet ma jednak zasilenie spółek węglowych w płynność, co pozwoli wypłacić pensje i nagrody górnikom. Musimy przy tym przyjąć ryzykowne założenie, że takie zakupy w ogóle mieszczą się w ustawowych uprawnieniach agencji. Powinniśmy też brać pod uwagę, że ARM, nie posiadając własnych składowisk, będzie płacić kopalniom za magazynowanie kupionego przez siebie węgla w tych miejscach, gdzie on dziś zalega. To dość karkołomna konstrukcja finansowa.

Najistotniejsze, że rząd kupi węgiel, finansując to ze wzrostu deficytu. A wszystko to ze spokojem obserwuje rynek, bo obywa się przecież bez wzrostu potrzeb pożyczkowych. Genialne? No, nie za bardzo. Jest jeden szkopuł.

Bo – po trzecie – nawet nowelizacja tegorocznego budżetu, wsparta dodatkowymi dochodami w roku przyszłym, których oszacowanie poznamy z projektem budżetu na 2016 r., nie pozwoli przeskoczyć przeszkody we wzroście wydatków, jaką stanowi SRW. Skutki realizacji ledwie części obietnic PiS przekraczają dopuszczalny regułą wzrost limitu wydatków na 2016 r. W lwiej części został on zresztą skonsumowany w wyniku realizacji obietnic złożonych przez poprzedni rząd, których nowy rząd nie cofnął. Stąd pilny projekt rozmiękczenia reguły. Sprowadza się on do podniesienia limitu wydatków w wyniku trzech zabiegów: ustalenia nowego punktu startowego, jakim jest limit na 2015 r.; wprowadzenia w miejsce mechanizmu korekty wydatków nominalnych o rzeczywisty, a nie prognozowany, wskaźnik inflacji, stałego parametru, jakim jest cel inflacyjny NBP; wreszcie trwałego podniesienia limitu o dochody jednorazowe i tymczasowe, bez wpływu na kwotę wydatków obliczaną na kolejny rok.

Za sprawą dewastacji reguły wydatkowej wydatki w 2016 r. będą mogły wzrosnąć – według moich szacunków – o dodatkowe 16 mld zł, a w 2017 r. o kolejne 12 mld. Jest to program wielkiej ekspansji fiskalnej, finansującej obietnice wyborcze. Niesie on ze sobą ryzyko pogłębienia niezbilansowania finansów publicznych. Ryzyko makroekonomiczne polega na niepotrzebnym wsparciu popytu krajowego w części konsumpcyjnej. Dotąd konsumpcja rosła w tempie zbliżonym do dynamiki PKB. Ścieżka konwergencji fiskalnej przedłożona Komisji Europejskiej w 2015 r., stanowiąca podstawę dla zdjęcia z Polski procedury nadmiernego deficytu, zostaje zdezaktualizowana.

Manipulacje przy hamulcu dla wzrostu wydatków zostaną ocenione przez agencje ratingowe jako credit negative, co wpłynie w pierwszej kolejności na zmianę nastawienia, a w dalszej – zależnie od stanowiska KE przy wiosennym przeglądowym trymestrze polityki gospodarczej – również na zmianę ratingu Polski. Wygląda na to, że nowelizacja tegorocznego budżetu jest mniej istotna niż jej bliższe i dalsze okolice.