Jako rzecznik praw obywatelskich regularnie spotykam się z wieloma działaczami organizacji pozarządowych. Jeżdżę po Polsce od listopada 2015 r. Co miesiąc inne województwo. Za każdym razem spotkania w czterech, pięciu miastach. Rozmawiamy o tym, jakie mają problemy, z czym zmagają się władze samorządowe i gdzie mogłyby pomóc władze centralne. Bo że nie muszą wszystkiego robić, to jasne. Wynika to z konstytucyjnej zasady pomocniczości państwa, które ma się pojawiać tylko tam, gdzie obywatele i władze samorządowe sobie nie radzą.

Z tego punktu widzenia rządowy projekt ustawy o Narodowym Instytucie Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (druk sejmowy nr 1713) musi budzić poważne zastrzeżenia. Ma oto powstać nowa centralna instytucja państwowa, choć nikt o jej powołanie nie występował. Do tej pory wystarczała praca jednego departamentu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Powołany w 2016 r. pełnomocnik rządu ds. społeczeństwa obywatelskiego podjął z grupą ekspertów prace nad Narodowym Programem Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. To dopiero na podstawie tego programu należało kontynuować debatę o rozwiązaniach instytucjonalnych. Tymczasem prace nad programem zostały de facto zamrożone, a rząd zaprezentował gotowy projekt powołania nowej instytucji.

Przygotowując opinię dla marszałka Sejmu z 13 lipca, przeanalizowałem wraz z moim zespołem wpływające skargi oraz opinie organizacji i stowarzyszeń. Kilka miesięcy temu zorganizowałem seminarium eksperckie, w którym uczestniczyli przedstawiciele kilkudziesięciu różnorodnych organizacji pozarządowych. Dzięki opinii specjalistów oraz ludzi doświadczonych w pracy w tym sektorze mogłem dostrzec w projekcie ustawy kilka zagrożeń.

Wolność zrzeszania się to jedna z najważniejszych wolności politycznych. Każda wolność co do zasady polega na powstrzymaniu się władz publicznych od ingerencji. Ale w praktyce państwu (a także organizacjom) czasem zależy na współpracy, finansowaniu niektórych zadań, wzmacnianiu zagadnień ważnych społecznie. Cała sztuka polega na tym, jak taką współpracę kształtować w ramach państwa demokratycznego, jednocześnie nie doprowadzając do zniszczenia czy zawłaszczenia sektora przez organy władzy publicznej.

Temu zadaniu: wskazaniu standardów wolności zrzeszania się, szczególnie w kontekście relacji z władzą publiczną, są poświęcone wytyczne OBWE przyjęte przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE i Komisję Wenecką Rady Europy. Zalecają, by instytucje państwowe w działaniach dotyczących III sektora były wolne od wpływu politycznego. Projekt ustawy o centrum nie daje wystarczających gwarancji, że ta instytucja będzie na te wpływy odporna. Decydujący głos mają w niej mieć członkowie rządu. Od nich będzie też zależeć, jacy przedstawiciele organizacji pozarządowych będą włączali się w prace centrum.

W wytycznych OBWE podkreśla się konieczność stosowania transparentnych procedur dzielenia środków publicznych (ocena wniosków i podejmowanie decyzji o przekazaniu takich środków w postępowaniu konkursowym powinny być oparte na obiektywnych, jasnych i przejrzystych kryteriach). Projekt tego nie przewiduje, oddając za każdym razem decyzję o kształcie regulaminu konkursu dyrektorowi centrum. Ten problem ma także wymiar indywidualny; organizacje nie powinny być dyskryminowane przy decyzjach o przyznawaniu środków.

Jednym ze sposobów na zapewnienie tego standardu jest to, aby organizacje, które nie otrzymały środków, zostały poinformowane o przyczynach takiej decyzji. W kontekście dystrybucji środków publicznych organizacjom pozarządowych konieczne jest zabezpieczenie ich przed możliwością nadmiernej ingerencji przy wykonywaniu zawartych umów. Kontrole czy presja na rozwiązanie umowy mogą zniechęcić do aktywności. Dlatego procedury powinny być maksymalnie jasne.

Zaniepokojenie budzi też brak mechanizmów konsultacyjnych poprzedzających procedurę przeprowadzania konkursów ofert. A jest to postulat tym bardziej doniosły, że – jak wynika z uzasadnienia projektu – planowane są działania mające na celu wprowadzenie nowej inżynierii w dystrybucji środków: „jednym z problemów społeczeństwa obywatelskiego w Polsce jest duże rozwarstwienie organizacji, nierówność dostępu do środków publicznych (dotykająca zwłaszcza organizacje młode i małe) i to, że wiele organizacji działających w niektórych obszarach miało w ostatnich latach trudności w zdobyciu publicznego finansowania. Narodowy Instytut przez granty instytucjonalne dla małych organizacji czy dobór priorytetów konkursów uwzględniający działania, na które w ostatnich latach trudno było zdobyć dofinansowanie, będzie wyrównywał szanse w sektorze organizacji pozarządowych. Pośrednio (przez regranting czy wsparcie szkoleniowe) planuje się też wspierać mniej formalne grupy społeczeństwa obywatelskiego”.

Powstaje pytanie, które z organizacji pozarządowych będą przez rząd wspierane, jakie będą priorytety konkursowe. Może się wydawać, że to kwestie techniczne i nie warto być nadmiernie krytycznym wobec projektu ustawy. Ale należy się obawiać, że w praktyce stosowanie ustawy – przy braku gwarancji transparentności i obiektywizmu – może doprowadzić do sytuacji, w których niektóre organizacje pozarządowe będą wyłączone z możliwości otrzymywania grantów. Niedawne konkursy Ministerstwa Sprawiedliwości, które wykluczyły dwie organizacje pozarządowe zajmujące się prawami kobiet, pokazują, jak ten proces może wyglądać na dużo większą skalę. Tymczasem dla wielu organizacji współpraca z państwem może być jedynym sposobem na przetrwanie.

Jak zatem będzie wyglądać przyszłość? Czy proces zmian zakończy się na ustawie? Wciąż nierozstrzygnięta jest kwestia funduszy norweskich. Powinny być one dystrybuowane przez niezależnego operatora, o czym ostatnio przypominała nawet premier Norwegii Erna Solberg. Natomiast – jak się wydaje – jest to punkt dużego sporu z naszym rządem, który wolałby mieć kontrolę nad dystrybucją tych środków. Z kolei przykłady Węgier, Azerbejdżanu czy Rosji zmuszają do refleksji, jaki może być kolejny krok polskich władz. Kilka miesięcy temu nikt się nie spodziewał tak fundamentalnego ataku na niezależność Sądu Najwyższego. A może podobna przyszłość czeka także organizacje pozarządowe, słynące ze swojej integralności i niepokorności, które w jakimś zakresie korzystają ze środków zagranicznych? Jeśli tak się stanie, to społeczeństwo obywatelskie w Polsce rozwinie się tylko w tych obszarach, na których będzie zależało rządowi. I tylko w sposób lojalny oraz absolutnie bezkrytyczny. A społeczeństwo po raz kolejny nie dostrzeże, jak cofa się przestrzeń wolności obywatelskich.