Referendum prezydenckie stanowi precedens przede wszystkim ze względu na konsultacyjny i jednocześnie konstytucyjny charakter.

Zgodnie z art. 235 pkt. 6 Konstytucji RP wiążące referendum konstytucyjne przeprowadzane może być dopiero po uchwaleniu konkretnego projektu przez 2/3 głosów w Sejmie oraz bezwzględną większość w Senacie. Z żądaniem referendum może wówczas wystąpić 92 posłów, Prezydent bądź Senat. I to też wyłącznie w sytuacji, gdy zmieniana jest treść rozdziałów I, II bądź XII, a więc tych, które teoretycznie najbardziej przekładają się na życie obywateli: Rzeczpospolita, wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, a także tryb zmiany Konstytucji. W ten sposób możliwość organizacji referendum konstytucyjnego została znacznie ograniczona.

Chodzi o to, aby władza wykonawcza, czyli w tym przypadku Prezydent, nie wykorzystywała woli narodu do stosowania jej przeciw parlamentowi, w celu ograniczenia jego kompetencji, tak jak dzieje się to na Białorusi, Kazachstanie, Azerbejdżanie czy Turkmenistanie – wskazuje prof. Jacek Zaleśny, prawnik i politolog z Uniwersytetu Warszawskiego.

Co ważne, takie referendum nie wymaga frekwencji na poziomie 50 proc. Nowa Konstytucja zostaje przyjęta, jeśli poparła ją po prostu większość głosujących.

Prezydent Andrzej Duda zdając sobie sprawę z faktu, że przy obecnym składzie parlamentu nie ma żadnych szans na zatwierdzenie projektu nowej Konstytucji, zdecydował się na inne rozwiązanie. Wykorzystał do tego art. 125 Konstytucji w myśl którego głowa państwa może zarządzić referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa, jeśli tylko uzyska zgodę Senatu. Zgodnie z tym artykułem jednak wynik referendum może być wiążący, jeśli wzięła w nim udział co najmniej połowa uprawnionych.

Tu pojawia się problem – jak może być wiążące referendum konstytucyjne, które nie odbywa się w specjalnym trybie zmiany Konstytucji? Tym bardziej w sytuacji w której pytania dotyczą dość luźnych postulatów, a nie konkretnych artykułów. Różnice między luźno zgłoszonym w pytaniu referendalnym postulatem a precyzyjnym przepisem konstytucyjnym są zbyt duże, żeby uznać je za tożsame. A już zupełnie absurdalną sytuacją byłaby ta w której większość obywateli wypowiedziałaby się odmiennie na dwa sprzeczne pytania.

Teoretycznie można sobie przecież wyobrazić (choć to trudne), że frekwencja wyniesie powyżej 50 proc., a jednocześnie większość opowiedziałaby się zarówno przeciw zmianom w Konstytucji (pyt. nr 1 w propozycji prezydenta), jak i np. za uwzględnieniem w Konstytucji bezpieczeństwa żywnościowego (pyt. 7). Nikt przecież obywatelom nie może zabronić głosować niekonsekwentnie czy bezmyślnie. Co wtedy? Które z pytań byłoby „bardziej wiążące”?

Zdaje się, że obóz Prezydenta zdaje sobie sprawę z takiej ewentualności. Stąd też w żadnych wypowiedziach pomysłodawców nie znajdziemy stwierdzenia, że planowane referendum może być jakkolwiek wiążące. Nawet jeśli weźmie w nim udział ponad połowa obywateli. Sam prezydent Andrzej Duda wielokrotnie powtarzał, że referendum ma wyłącznie konsultacyjny charakter, a więc parlament nie będzie musiał brać go w żaden sposób pod uwagę. Ma na celu jednak zaczerpnięcie opinii o obecnym porządku ustrojowym u źródła, czyli zwykłych obywateli. Dopiero po ogłoszeniu wyników przyjdzie czas na formułowanie przepisów zgodnie z zaleceniami Polaków.

Spór w doktrynie

Istnieje ryzyko, że jeśli frekwencja będzie odpowiednio wysoka, to wyniki tego konsultacyjnego referendum mogą wywołać istotne następstwa ustrojowe. - Obóz rządzący może wówczas argumentować, że vox populi vox dei. To byłaby niedopuszczalna próba zmiany Konstytucji poza porządkiem ustrojowym. W podobny sposób zmieniono konstytucję na Białorusi w 1996 r. – twierdzi prof. Jacek Zaleśny.

Podobnie Konstytucję proponował zmienić prezydent Bronisław Komorowski w referendum z 2015 roku. Pytanie dotyczące jednomandatowych okręgów wyborczych do Sejmu to sprawa regulowana przez ustawę zasadniczą. Ta obecna zakłada jednak proporcjonalność wyborów do tej izby parlamentu.

Część ekspertów (np. prof. Marek Chmaj) przytoczonych w ekspertyzie Biura Analiz i Dokumentacji Kancelarii Senatu twierdziło wówczas, że takie referendum może się odbyć, choć w najlepszym razie obligowałoby jedynie Prezydenta do złożenia projektu zakładanych zmian. W żaden sposób nie nakazywałoby więc zmiany Konstytucji w głosowaniu parlamentarnym. Zwłaszcza, że pytanie nie dotyczyło rozdziałów wymienionych w art. 235 Konstytucji.

Można więc stwierdzić, że referendum organizowane przez prezydenta Dudę również mogłoby mieć potencjalnie taki sam skutek – w przypadku ponad 50-procentowej frekwencji to nie Sejm byłby zobowiązany do uchwalenia nowej Konstytucji, lecz jedynie Prezydent do złożenia projektu uwzględniającego rezultat głosowania w normalnym już trybie przewidzianym dla powstania nowej ustawy zasadniczej. Gorzej, jeśli jego wyniki zmusiłyby Prezydenta do zgłoszenia projektu niedorzecznego, sprzecznego wewnętrznie, co nie jest wykluczone patrząc przez pryzmat poruszanych zagadnień. Niemniej, same odpowiedzi Polaków na ważne pytania ustrojowe mogłyby okazać się interesujące. Pod warunkiem zadowalającej frekwencji.

Precedens w skali światowej

Propozycja prezydenckiego referendum jest pewnym novum w skali międzynarodowej. Rzadko zdarza się bowiem, aby głosowanie w trybie konsultacyjnym dotyczyło materii konstytucyjnej jeszcze przed sporządzeniem konkretnego projektu. Wyjątkowa jest również stosunkowo duża liczba dziesięciu pytań – zazwyczaj nie pojawia się ich bowiem więcej niż pięć. - Dzięki temu wyborcy są w stanie podejmować bardziej racjonalne i przemyślane decyzje – zauważa prof. Zaleśny.

Przy zmianie ustawy zasadniczej często mamy do czynienia z odwołaniem się do głosu suwerena. W Szwajcarii corocznie odbywa się kilka referendów na szczeblu ogólnokrajowym. - Przeprowadza się je najczęściej, gdy obywatele chcą określonych zmian, na które jednak nie wyraża zgody parlament. Wówczas spór między obywatelami, którzy zainicjowali proces prawotwórczy a parlamentem, który nie chce danej zmiany, rozstrzygają Szwajcarzy w referendum – mówi prof. Zaleśny.

Takim przykładem może być głosowanie z inicjatywy obywatelskiej w 2009 roku dotyczące budowy minaretów. Wówczas obywatele zdecydowali o zakazie ich wznoszenia w szwajcarskich meczetach. Z kolei w 2011 r. Szwajcarzy sprzeciwili się ograniczeniu konstytucyjnego prawa do posiadania broni.

Podobne, do jednego z pytań zaproponowanych przez prezydenta Dudę, było natomiast referendum w 2016 r. dotyczące wprowadzenia do Konstytucji przepisu obligującego państwo do zapewnienia każdemu Szwajcarowi dochodu gwarantowanego w wysokości 2,5 tysiąca franków i przekazywania na każdego nieletniego 625 franków. Co ciekawe, 76,93 proc. Szwajcarów było przeciwko tej propozycji, uznając ją za nieracjonalną i populistyczną – dodaje prof. Zaleśny. Parlament zobowiązany był do realizacji woli głosujących.

Zdaniem profesora UW klasycznym przykładem referendum konsultacyjnym było rosyjskie głosowanie z 1993 roku, gdy Prezydent Borys Jelcyn pytał o poparcie dla dotychczasowej polityki gospodarczo-społecznej i organizację przedwczesnych wyborów prezydenckich i parlamentarnych.

Rzadko dochodzi jednak do referendum w sprawie Konstytucji bez przedstawienia gotowych propozycji. - Głosowania konstytucyjne przed zatwierdzeniem projektu zdarzały się przede wszystkim na Ukrainie w 2000 roku czy Białorusi w 1996 roku. Miało to na celu wywołanie skutków prawnych wbrew przewidzianej procedury zmiany Konstytucji – twierdzi ekspert. Jak dodaje, w obu przypadkach sąd konstytucyjny orzekał, że naruszało to regulacje konstytucyjne i wynik referendum nie jest wiążący.

Stwierdzono, że prezydent Leonid Kuczma nie miał prawa pytać o kwestie leżące w kompetencji parlamentu jako organu upoważnionego do zmiany konstytucji. Pominięcie tej instytucji w procesie konstytucyjnym uznano za niedopuszczalne. Pytania dotyczyły bowiem zmieniania konstytucji w trybie referendum, uchwalania w drodze referendum wotum nieufności względem parlamentu (jego rozwiązania), jak również wprowadzenia dwuizbowego parlamentu, zmniejszenia liczby deputowanych czy ograniczenia ich immunitetu.

Prezydent Kuczma zaakceptował orzeczenie sądu konstytucyjnego. Nie zrobił tego jednak Aleksander Łukaszenka, który w 1996 r. unieważnił ten wyrok i stwierdził ważność głosowania. - To typowe zachowanie dla głów państw poradzieckich. W podobny sposób wykorzystują referendum prezydenci Turkmenistanu, Tadżykistanu, czy Uzbekistanu – zauważył ekspert.

Ciekawym z punktu widzenia polskiego referendum był również słowacki pomysł głosowania w 1997 roku, w którym propozycje pytań zgłosili zarówno rządzący, jak i opozycja. Rząd pytał m.in. o wstąpienie do NATO, a jego oponenci o wprowadzenie bezpośrednich wyborów prezydenckich. Frekwencja jednak nie dopisała i wyniosła jedynie 9,5 proc. - Słowacy widząc, że głosowanie jest jedynie wyrazem walki politycznej zdecydowali się nie iść do urn. To wymowna lekcja także dla polskich polityków – spuentował profesor Jacek Zaleśny.