"Otwieram Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, doroczne, przewidziane w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. Dla Trybunału Konstytucyjnego, ale podobnie jak Zgromadzenie Ogólne sędziów Sądu Najwyższego, sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, są prawdziwym świętem, prawdziwymi żniwami polskiego sadownictwa.

Jesteśmy w szczególnym momencie i czasie dla historii Trybunału Konstytucyjnego oraz jego działalności. I w tych okolicznościach instytucjonalnych i państwowych otwieram doroczne zgromadzenie zwołane w myśl ustawy i na podstawie jej artykułu jedenastego. Jest ono poświęcone prezentacji oraz omówieniu działalności Trybunału Konstytucyjnego w roku 2015.

W imieniu własnym oraz koleżanek i kolegów sędziów Trybunału Konstytucyjnego witam bardzo serdecznie przybyłych na nasze zgromadzenie: wicemarszałka Senatu Rzeczypospolitej pana Bogdana Borusewicza, witam prezesa Sądu Najwyższego pana profesora Tadeusza Erecińskiego, witam prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego pana profesora Marka Zirka-Sadowskiego, witam przewodniczącego Krajowej Rady Sadownictwa, pana sędziego Sądu Najwyższego Dariusza Zawistowskiego, witam podsekretarza stanu w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej panią Annę Surówkę-Pasek, witam Rzecznika Praw Obywatelskich pana doktora Adama Bodnara, witam Rzecznika Praw Dziecka pana Marka Michalaka, witam prezesa Najwyższej Izby Kontroli pana Krzysztofa Kwiatkowskiego, witam nuncjusza Stolicy Apostolskiej, Ekscelencję Arcybiskupa Celestino Miliore. Gorąco witam reprezentującego na dzisiejszym Zgromadzeniu Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, pana profesora Macieja Szpunara, rzecznika generalnego w tym Trybunale. Równie serdecznie witam dostojnych posłów, senatorów, przewodniczących komisji sejmowych i senackich oraz licznie przybyłych znamienitych przedstawicieli organów oraz urzędów władzy publicznej, instytucji administracji państwowej i administracji rządowej, sędziów i prokuratorów, prawniczych samorządów zawodowych i stowarzyszeń, wyższych uczelni i świata nauki, a także prasy i mediów.

Doceniamy życzliwość płynącą także ze strony środowisk sądów powszechnych i administracyjnych. Przeto, pragnę gorąco powitać prezesa Sądu Apelacyjnego w Białymstoku pana sędziego Bogusława Dobrowolskiego, prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie pana Krzysztofa Sobierajskiego, prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi pana sędziego Michała Kłosa, prezesa Sądu Apelacyjnego w Poznaniu pana sędziego Krzysztofa Józefowicza, prezesa Sądu Apelacyjnego w Szczecinie pana Ryszarda Iwankiewicza, przedstawiciela Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu pana sędziego Bogusława Tocickiego, prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pana Leszka Kiermaszka, wiceprezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie panią Małgorzatę Jarecką, prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pana sędziego Ryszarda Pęka, wiceprezesa Sądu Okręgowego Warszawa-Praga panią sędzię Katarzynę Wilczyńską, wiceprezesa Sądu Okręgowego w Warszawie panią sędziego Beatę Najjar, przedstawiciela Sądu Okręgowego w Toruniu pana sędziego Jerzego Naworskiego. Witam moich poprzedników na urzędzie prezesa Trybunału Konstytucyjnego, panów Zolla, Stępnia oraz Zdziennickiego. Pan prezes Safjan, który dzisiaj orzeka, przysłał list na naszą uroczystość.

Z radością witam każdego z państwa dzisiaj tu obecnego. Z olbrzymią radością i satysfakcją witam każdego, kto zaszczycił swoją obecnością nasze dzisiejsze Zgromadzenie. Także, tradycyjnie już, pozdrawiam z tego miejsca internautów.

Szanowni Państwo, dziś po raz ostatni w swojej kadencji sędziego konstytucyjnego otwieram uroczyste Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Bardzo mnie cieszy liczne, obecne z nami grono sędziów, prezesów Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądów Apelacyjnych, Sądów Okręgowych oraz Sądów Administracyjnych. Jak również sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa. Cieszę się, że jesteśmy razem, że władza sądownicza mówi jednym głosem, że nie udało się jej podzielić.

Jestem sądom polskim wdzięczny za postawę i ich mocne wsparcie, którego udzielały i udzielają Trybunałowi Konstytucyjnego i którego Trybunał potrzebuje obecnie bardziej niż kiedykolwiek wcześniej. Te same słowa wdzięczności, za solidarne, wynikające z wartości konstytucyjnych działań, należą się Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz grupujących tysiące prawników polskich organów samorządów zawodów prawniczych, a także rad naukowych wydziałów prawa czołowych polskich uniwersytetów i Polskiej Akademii Nauk. Cenimy sobie również wsparcie integralności Trybunału Konstytucyjnego ze strony sądów konstytucyjnych państw członkowskich Europejskiej Konferencji Sądów Konstytucyjnych oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. O tej solidarności świadczą liczne listy prezesów sądów konstytucyjnych państw Unii Europejskiej. Chciałbym też powiedzieć o tym, że na rzecz tej integralności opowiadają się również głośno i wyraźnie dwie największe organizacje prawników amerykańskich - konserwatywna The Federal Society oraz liberalna American Bar Association.

Na forum publicznym pojawiają się projekty głębokich zmian ustrojów sądów polskich. Projekty te zawsze mają wiązać się ze zmianami bezpośrednio dotykającymi statusu sędziego. Z tego, co wiadomo - z tych dyskusji wyłączeni są sędziowie. Czyli o nas - ale bez nas. Rodzi to nastrój niepewności wśród polskich sędziów, rodzi to naturalne poczucie zagrożenia. Taki stan rzeczy jest sprzeczny z art. 10 Konstytucji oraz z rozdziałem VIII naszej konstytucji.

W moim zeszłorocznym wystąpieniu na Zgromadzeniu Ogólnym powiedziałem, że wybór nowych sędziów konstytucyjnych pod koniec 2015 roku będzie ważnym sprawdzianem polskiej kultury politycznej i polskiej kultury prawnej. Jak ten sprawdzian wypadł - wiemy wszyscy aż zanadto dobrze, dlatego dziś nie będę tego wątku poruszał.

3 grudnia 2015 roku Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie K34/15. Orzekł w nim między innymi, że artykuł 137 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 25 czerwca 2015 roku był niekonstytucyjny w zakresie, w jakim umożliwił wybór sędziów Trybunału Konstytucyjnego na miejsca, które zostały opróżnione już podczas VIII kadencji Sejmu. Dotyczyło to sędziów, którzy mieli rozpocząć kadencje 3 i 9 grudnia 2015 roku. Niekonstytucyjność podstawy prawnej istotnego etapu procedury wyboru tych dwóch sędziów skutkowała zamknięciem niezamkniętego jeszcze postępowania w sprawie objęcie funkcji sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny uznał art. 137 ustawy za konstytucyjny, w zakresie w jakim umożliwił wybór sędziów Trybunału na miejsca, które zostały opróżnione jeszcze w trakcie trwania VII kadencji Sejmu. To znaczy, że postępowanie w sprawie objęcie funkcji sędziego przez sędziów wybranych na miejsca opróżnione 6 listopada 2015 roku, czyli wybranych sędziów Hausera, Jakubeckiego oraz sędziego Ślebzaka - wszyscy profesorowie, wybitni w swoich specjalnościach, bardzo brak nam ich za stołem sędziowskim, że to postępowanie powinno zakończyć się niezwłocznym odebraniem od nich ślubowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej.

Nie miejsce jednak na żale. Polecam Państwu lekturę rozdziału ósmego części pierwszej naszej informacji rocznej, którą dzisiaj Państwo otrzymali. Chcę się skupić na jednak na tym, z czego Trybunał Konstytucyjny jest dumny, to jest na naszym dorobku orzeczniczym obejmującym od początku pierwszego wyroku 28 maja 1986 roku 2744 judykaty. Z okazji 30-lecia działania Trybunału Konstytucyjnego pozwolę odnieść się nie tylko do wyroków ubiegłorocznych, ale także tych wcześniejszych, z których my wszyscy jesteśmy dumni i z których będą nasi następcy. Skoncentrują się na dwóch kluczowych zagadnieniach w zakresie swobody ustawodawcy z jednej oraz jej konstytucyjnych granic w określonych sferach z drugiej strony.

Podsumowanie naszej zeszłorocznej działalności rozpocznę jednak od liczb podsumowujących naszą pracę w 2015 roku. Był to rok rekordowy. Do Trybunału wpłynęło 623 sprawy - wnioski, pytania prawne i skargi konstytucyjne. To najwyższy dotychczas roczny wpływ spraw w historii Trybunału Konstytucyjnego. Było to 17,5 proc. więcej niż rok wcześniej. Liczba spraw podlegających wstępnemu rozpoznaniu wynosiła 442 i była o 6 proc. wyższa niż w roku poprzednim, a liczba spraw niepodlegających rozpoznaniu wstępnemu wyniosła 181 i była aż o 60 proc. wyższa niż rok wcześniej. Najważniejszym źródłem dopływu skarg do Trybunału pozostały skargi konstytucyjne, które prawodawca wprowadził do naszego systemu w 1997 roku, które otworzyły możliwości dla każdego z naszych obywateli przyczynienie się do kontroli konstytucyjności naszego prawa.

Ubiegły rok był dla Trybunału Konstytucyjnego rekordowy również pod względem liczby rozstrzygniętych spraw i wydanych orzeczeń. Trybunał rozstrzygnął 303 sprawy, o 93 proc. więcej niż rok wcześniej. Niektóre sprawy rozpoznał łącznie i wydał w sumie 183 orzeczenia merytoryczne, 63 wyroki i 110 postanowień. Liczba wydanych orzeczeń merytorycznych była wyższa od tej samej w 2014 roku o 45 proc. Wśród 63 wyroków w 35 sprawach Trybunał orzekł o niekonstytucyjności co najmniej jednego z kwestionowanych przepisów, co stanowiło 56 proc. wszystkich wyroków w statystyce którą Państwo znajdą w wydrukowanej informacji, znajdą Państwo informację, że na przestrzeni wszystkich lat funkcjonowania Trybunału w 51 proc. spraw Trybunał orzekał o niekonstytucyjności co najmniej jednego przepisu, w pozostałych 49 proc. o konstytucyjności. W 10 sprawach Trybunał w zeszłym roku odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów. Czas merytorycznego rozpoznania sprawy był dłuższy niż w roku 2014 i wynosił 21 miesięcy, w porównaniu do 19.

Na etapie wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych i wniosków podmiotów o ograniczonej legitymacji, Trybunał wydał w zeszłym roku łącznie 918 postanowień i zarządzeń, czyli o 11 proc. więcej niż rok wcześniej. Do merytorycznego rozpoznania sędziowie Trybunału przekazali 10 proc. skarg konstytucyjnych i 52 proc. wniosków podmiotów o ograniczonej legitymacji. Poza tym wydaliśmy 5 postanowień sygnalizacyjnych, w celu zapewnienia spójności systemu prawa przez organy stanowiące prawo.

Trybunał pełni ważne i znane powszechnie funkcje. Przede wszystkim strażnika hierarchicznej zgodności norm prawnych i spójności systemu prawa polskiego, oraz gwaranta wolności i praw człowieka i obywatela. Każda z funkcji sądu konstytucyjnego jest ważna. Najważniejsze jest jednak to, że łącznie składają się one na jedno - na obronę podmiotowości człowieka. Trybunał Konstytucyjny istnieje po to, by człowiek był dla państwa i stanowionego przez nie prawa, by był podmiotem a nie przedmiotem. Przede wszystkim żaden obywatel nie może bać się swojego państwa. W wolnej Polsce Trybunał Konstytucyjny istnieje po to, aby każdemu obywatelowi zapewnić wolność od strachu przed państwem, przed własnym państwem.

Podstawy tej misji Trybunału są szczególnie widoczne w postanowieniach Konstytucji, które wyznaczają ustawodawcy oraz poszczególnym organom władzy publicznej wyraźne i nieprzekraczalne nakazy i zakazy, precyzyjnie wskazujące treść prawa o randze podkonstytucyjnej. A więc nie przyznają ustawodawcy swobody regulacyjnej. Takie normy Konstytucji mają znaczenie fundamentalne. Bez nich demokracja konstytucyjna nie byłaby godna swojego miana. Z drugiej strony Konstytucja w wielu sferach przyznaje ustawodawcy znaczną swobodę regulacyjną, co oczywiście Trybunał w pełni akceptuje. Obejmuje to w szczególności kompetencję do kształtowania polityki gospodarczej i społecznej. Konstytucja reguluje w tym zakresie wyłącznie kwestie o znaczeniu podstawowym i nie przyznaje Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji do oceniania, czy dane działania ustawodawcy były optymalne. To jest już bowiem kwestia polityki, nie kwestia prawa. W sferach swobody regulacyjnej ustawodawcy sąd konstytucyjny kontroluje wyłącznie to, czy ustawodawca (bo oczywiście swoboda ustawodawcy nie jest nieograniczona), sąd konstytucyjny kontroluje wyłącznie to, czy ustawodawca nie naruszył norm konstytucyjnych wiążących go zawsze, niezależnie od dziedziny regulacji, takich jak zasada równości, zasada proporcjonalności, zasada poprawnej legislacji lub istoty treści danej wolności lub prawa podmiotowego. W pozostałym zakresie wyłączną odpowiedzialność za skutki podejmowanych decyzji ponosi ustawodawca, odpowiedzialność egzekwowaną przez nas - obywateli w wolnych wyborach.

Normy konstytucyjne niepozostawiające ustawodawcy swobody regulacyjnej ściśle i jednoznacznie wyznaczają konstytucyjnie wymaganą treść prawa. W tym zakresie ustawa zasadnicza nie pozostawia ustawodawcy wyboru - wiąże go bezwzględnie. Wśród tego typu norm znajdują się zarówno takie, które odnoszą się do statusu człowieka i obywatela, jak i takie które określają fundamenty ustrojowe Rzeczypospolitej. Ze względu na ograniczone ramy mojego przemówienia wspomnę tylko o niektórych normach z tej grupy i powstałym na ich tle utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Zacznę od przyrodzonej, niezbywalnej godności człowieka. Godność człowieka to uznanie podmiotowości każdego z nas, niezależnie od jego stanu fizycznego, psychicznego czy sytuacji życiowej. Każdy człowiek powinien być traktowany jako wolny, jako autonomiczny podmiot, jako zdolny do rozwijania swojej osobowości i kształtowania swojego postępowania. Godności człowieka nikt, nawet ustrojodawca, nawet 460 posłów i 100 senatorów uchylić nie może. Nawet gdyby dopuścił się uchylenia lub zawieszenia stosowania artykułu 30 Konstytucji, odnoszącego się do godności człowieka, niczego by to nie zmieniło. Jak bowiem wskazywał Trybunał Konstytucyjny, godność człowieka jest w stosunku do państwa pierwotna. Zarówno ustawodawca jak i organy stosujące prawo muszą szanować treści zawarte w pojęciu godności człowieka. Godność człowieka jest fundamentem i zwornik aksjologicznym Konstytucji. Tym samym i ustroju państwa określonego w zasadach konstytucyjnych. Demokratyczne państwo prawne to państwo oparte o poszanowaniu człowieka, a zwłaszcza na poszanowaniu jego godności i życia. Zakaz naruszania godności człowieka ma charakter bezwzględny i obejmuje każdą jednostkę ludzką, przy czym Konstytucja dodatkowo nakłada na władze publiczne obowiązek poszanowania i ochrony godności człowieka. Bezwzględny charakter tej ochrony skutkuje m.in. tym, że nie ma dla niej zastosowania konstytucyjny test proporcjonalności - jest bezwzględna. Art. 30 Konstytucji, zawierający klauzulę godności człowieka wyklucza takie zniesienie lub ograniczenie poszczególnych wolności lub praw, które prowadziłoby do naruszenia godności człowieka. W każdej konstytucyjnej wolności i w każdym prawie konstytucyjnym jest zawarty rdzeń treściowy, którego naruszenie jest niedopuszczalne właśnie dlatego, że skutkowałoby naruszeniem godności człowieka. Do takiego naruszenia może dojść także poprzez stanowienie regulacji prawnych, których celem jest poniżenie człowieka.

Wśród ważniejszych wyroków, w których Trybunał uznał regulacje za niezgodne z godnością człowieka można niewątpliwie wymienić sprawę ustawowego uprawnienia ministra obrony narodowej, na sali widzę panią sędzię Lisz - sprawozdawcę, panią sędzię Łętowską - przewodniczącą składu, ja też orzekałem w tej sprawie, jedna z pierwszych spraw w których orzekałem, sprawę ustawowego uprawnienia ministra obrony narodowej do podjęcia decyzji o zniszczeniu cywilnego statku lotniczego, także z pasażerami na pokładzie, jeśli wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa, a statek powietrzny został użyty do działań sprzecznych z prawem, w szczególności jeśli jako środek ataku terrorystycznego z powietrza. W tym wypadku Trybunał Konstytucyjny orzekł o naruszeniu godności człowieka. Przesłanką do tego rozumowania była wynikająca z zaskarżonych przepisów depersonalizacja pasażerów, każdego pasażera samolotu i każdego członka załogi samolotu przejętego przez terrorystów i traktujących ten samolot jako lecącą bombę, która ma uderzyć w jakiś wrażliwy dla społeczeństwa gmach.

Z podobnej racji Trybunał orzekł o naruszeniu godności człowieka przez przepis, który skierowanemu na przymusowe leczenie odwykowe nie przyznał prawa złożenia do sądu wniosku o zmianę zakładu leczenia odwykowego. Przepis ten redukował uzależnionego pacjenta do roli przedmiotu leczenia. Ustawodawca pozbawił go przyjętym przepisom podmiotowości. Problem uprzedmiotowienia człowieka stał także u podstaw stwierdzenia niekonstytucyjności regulacji, która pozbawiała osobę ubezwłasnowolnioną prawa do wniosku o wszczęcie postępowania o uchylenie lub zmianę ubezwłasnowolnienia. W tej sprawie Trybunał zwieńczył wiele lat uporczywej walki obrońców praw człowieka o ucywilizowanie postępowania w sprawach, w których końcowe orzeczenie było ubezwłasnowolnieniem. Ten długoletni proces rozpatrzyła kontrola podjęta przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Z konstytucyjną normą nierozerwalnie związaną z godnością człowieka jest obowiązek zapewnienia każdemu prawnej ochrony życia. Również ta norma nie pozostawia ustawodawcy swobody regulacyjnej. Nie można mówić o ochronie godności człowieka, jeżeli nie gwarantuje mu się ochrony życia. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że życie ludzkie stanowi wartość o randze najwyższej w naszym kręgu cywilizacyjnym i kulturowym, chronioną konstytucyjnie i niepodlegającą różnicowaniu. Jak zaznaczył Trybunał, prawo do ochrony prawnej życia jest podstawowym prawem człowieka, ponieważ warunkuje jego podmiotowość, a tym samym czy może on korzystać z innych wolności i praw. Ochrona życia człowieka to również elementem aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Każdy człowiek ma prawo do ochrony życia przez to państwo. Ten obowiązek obserwujemy od wielu, wielu miesięcy na wodach basenu Morza Śródziemnego, basenu Morza Egejskiego. Prawo do ochrony każdego życia przez państwa europejskiej. Nadanie sobie przez państwo prawa do zabicia człowieka, choćby w obronie życia innej osoby jest zaprzeczeniem konstytucyjnego prawa do prawnej ochrony życia. Z tego względu w wyroku w sprawie dopuszczenia zestrzelenia cywilnego statku powietrznego ze względów bezpieczeństwa państwa, zwłaszcza w razie ataku terrorystycznego, Trybunał orzekł o naruszeniu konstytucyjnego prawa pasażerów. A więc Trybunał orzekł w skrajnie trudnej sytuacji dla tych, którzy mieliby podjąć taką decyzję i mieliby jednocześnie pozbawić prawa jeżeli nie do śmierci, to prawa według własnego wyboru, na własnych warunkach, przy podjętej walce z terrorystami, a los ich i tak byłby nieunikniony, ale nie zginęliby bez podjęcia walki. Trybunał zauważył przy tym, że w polskich warunkach prawno-ustrojowych nie jest możliwe konstruowanie szczególnych koncepcji zawieszenia lub modyfikacji praw obywatelskich koniecznych w okresie wojny z terroryzmem, wojny realnej przecież - nikt jej nie kwestionuje.

W sprawie o granicę ingerencji ustawodawcy w wolność sumienia lekarzy Trybunał orzekł, że wolność sumienia, w tym ten jej element jakim jest sprzeciw sumienia, musi być respektowana niezależnie od tego, czy istnieją przepisy ustawowe ją potwierdzające. Ustawodawca nie może więc konstytucyjnie warunki ustanawiania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela ustanawiać. Zakwestionowane przez Naczelną Radę Lekarską sformułowanie "inne przypadki niecierpiące zwłoki" było zbyt ogólne, nie pozwalało bowiem w praktyce na identyfikację wartości czy praw konstytucyjnych, wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, których realizacja może uzasadniać ograniczenia wolności sumienia.

Wśród konstytucyjnych norm pozostawiających ustawodawcy swobodę regulacji znajdują się normy odnoszące się do odpowiedzialności prawnej człowieka, zwłaszcza w kwestii dotyczącej odpowiedzialności karnej, w tym zasada "nullum crimen sine lege", nakaz domniemania niewinności, nakaz humanitarnego traktowania osób pozbawionych wolności oraz zakaz tortur oraz okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania i karania. Krótko odniosę się do tego, jak orzecznictwo Trybunału rozwijało te standardy konstytucyjne.

W zapadłym w ubiegłym roku rozstrzygnięciu w sprawie korzystania przez tymczasowo aresztowanych i skazanych mężczyzn z łaźni więziennej Trybunał orzekł, że konstytucyjny zakaz tortur oraz okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania i karania wyłącza legalność wymienionych w tym zakazie zachowań w jakichkolwiek okolicznościach, ponieważ są to zachowania wymierzone w naturę człowieka, w jego godność. W innym zeszłorocznym wyroku, wyroku w sprawie sankcji za uchylenie się od właściciela lub posiadacza pojazdu od obowiązku wskazania komu powierzył on pojazd od kierowania lub używania w czasie, w którym urządzenie rejestrujące ujawniło wykroczenie popełnione przez kierującego tym pojazdem. Trybunał wskazał, że Konstytucja absolutnie wyklucza takie ograniczanie, także z wykorzystaniem testu proporcjonalności między innymi zakazu tortur oraz okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania i karania oraz, co tu szczególnie istotne, zakazu domniemania niewinności. Nie jest bowiem wykonalne, aby te normy konstytucyjne realizować częściowo, przykładowo domniemanie niewinności albo jest, albo go nie ma. Nie jest możliwe to pojęciowo, aby komuś przysługiwała ograniczona ochrona wynikająca z klauzuli domniemania niewinności.

Do norm konstytucyjnych nie pozostawiających ustawodawcy swobody regulacyjnej zaliczają się także niektóre reguł ustrojowe. Wspomnę krótko o tych, które dla Trybunału jako dla sądu konstytucyjnego są najistotniejsze. O zasadzie nadrzędności konstytucji, o zasadzie odrębności i niezależności władzy sądowniczej od pozostałych władz oraz konstytucyjnej regulacji właściwości ustroju Trybunału.

Zasadę nadrzędności konstytucji wyraża wprost art. 8 ust. 1 Konstytucji, który mówi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej. W dotychczasowym orzecznictwie nasz sąd konstytucyjny eksponował tę rangę konstytucji szczególnie w sprawach odnoszących się do prawa Unii Europejskiej. Członkostwo w Unii nie pozbawia Konstytucji statusu najwyższego prawa Rzeczypospolitej, a norma konstytucyjna zezwalająca na przekazanie organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach oraz norma konstytucyjna przewidująca bezpośrednie stosowanie i pierwszeństwo prawa stanowionego przez organizację międzynarodową przed ustawami nie upoważniają do stosowania aktów normatywnych lub podejmowania decyzji sprzecznych z naszą ustawą zasadniczą.

W ubiegłorocznym orzecznictwie zasada nadrzędności konstytucji pojawiła się w kontekście ściśle krajowym. W wyroku z 3 grudnia 2015 roku w sprawie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd konstytucyjny stanowczo przypomniał, że ustawa zasadnicza nie jest deklaracją polityczną ani manifestem programowym, lecz najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, w ramach i na podstawie którego mają działać wszystkie organy władzy publicznej i którego muszą przestrzegać wszystkie osoby znajdujące się pod jurysdykcją Rzeczypospolitej. Zarówno w tym wyroku, jak i w dwóch kolejnych sprawach zmiany ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nasz sąd wyraźnie przypomniał, że warunkiem zachowania zasady nadrzędności Konstytucji jest istnienie efektywnego, niezależnego i odrębnego od władzy ustawodawczej i wykonawczej Trybunału Konstytucyjnego, gwarantującego, by prawo miało pierwszeństwo przed siłą oraz chroniącego ludzi przed dyktaturą większości. Konstytucja kompleksowo reguluje właściwość i ustrój Trybunału Konstytucyjnego i w tym zakresie nie pozostawia ustawodawcy żadnej swobody. Jakiekolwiek jego działanie zmieniające jego kompetencje Trybunału lub jego miejsce w systemie organów państwa jest konstytucyjnie niedopuszczalne.

Do postanowień Konstytucji niepozostawiających ustawodawcy swobody regulacyjnej zaliczają się również liczbę, szczegółowe normy, odnoszące się do Trybunału Konstytucyjnego. Tytułem przykładu wyroku z 9 grudnia 2015 roku w sprawie listopadowej nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał podkreślił, że Konstytucja szczegółowo reguluje skład Trybunału Konstytucyjnego i wybór sędziów konstytucyjnych i tym samym nie pozostawia ustawodawcy szerokiego zakresu swobody do określania sposobu ich wybierania. Konstytucja przesądza, że sędziów konstytucyjnych jest 15, że są oni wybierani indywidualnie na 9 lat, a ponowny ich wybór do Trybunału jest niedopuszczalny. Konstytucja wskazuje również jednoznacznie, że tylko Sejm ma kompetencję sędziów konstytucyjnych, a więc decydowania, kto wchodzi w skład na wakujące miejsce. Wybór przez Sejm sędziego zamyka procedurę uzupełniania wakatu po dotychczasowym sędzi.

Równie stanowczo, i to już w czasach z przed uchwalenia Konstytucji z 1997 roku Trybunał chroni normę konstytucyjną, fundamentalną dla władzy sądowniczej, to jest zasadę jej odrębności i niezależności, zasadę jej separacji od pozostałych władz. Również ta norma nie pozostawia ustawodawcy swobody regulacyjnej. W ubiegłorocznym wyroku w sprawie prawa o ustroju sądów powszechnych Trybunał o tej zasadzie przypomniał nie pierwszy raz i na pewno jeszcze nie ostatni. Po raz kolejny orzekł, że do istoty władzy sądowniczej, a tym samym do jej wyłącznej kompetencji należy sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, czyli orzekanie. Zasada niezawisłości odnosi się do wszystkich działań sędziego, związanych z zarządzaniem procesem orzekania oraz działań związanych z procesem orzekania. Sędzia powinien mieć zagwarantowaną swobodę podejmowania decyzji, niezależnie od etapu postępowania, na jakim jest ona podejmowana. Wystąpienie przez ministra sprawiedliwości z żądaniem udostępnienia akt sprawy w toku, sprawy będącej w toku, zaburza tok rozpatrywania danej sprawy. A ponadto, może wywoływać presję na sędziego, a tym samym oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Konstytucja Rzeczypospolitej zapewnia sądom pełną samodzielność w rozpoznawaniu spraw i orzekaniu. Oznacza to między innymi, że wykonywanie funkcji orzeczniczych przez sądy musi odbywać się bez żadnej ingerencji organów innych władz, dlatego Trybunał stwierdził w tym wyroku, który zapadł na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, że przyznanie ministrowie sprawiedliwości w ramach nadzoru zewnętrznego nad działalnością administracyjną sądów kompetencji do żądania przesłania akt spraw sądowych jest nieuprawnionym wkroczeniem w sferę zastrzeżoną jedynie dla sądów i narusza zasadę niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zewnętrzny dostęp do akt spraw sądowych odzwierciedlających przebieg i wynik orzekania zagrażać może bowiem sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Żądanie przesłania akt sprawy zaburza tok jej rozpoznawania, może wywierać presję i tym samym prowadzić do prób pozasądowego rozstrzygnięcia sprawy.

Przeciwieństwem norm konstytucyjnych niepozostawiających ustawodawcy swobody regulacyjnej są te, które pozostawiają mu znaczny, co nie znaczy nieograniczony zakres tej swobody. Od zarania przemiany ustrojowej Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nie kwestionuje kompetencji ustawodawcy do stanowienia prawa odpowiadającego określonym założeniom politycznym, gospodarczym czy społecznym, ani jego swobody stanowienia prawa, która ma służyć realizacji tych celów. W konsekwencji, jak już wspomniałem, odpowiedzialność za treść stanowionego prawa oraz zasadność i celowość przyjmowanych rozwiązań ponosi sam ustawodawca. Trybunał kontroluje jedynie to, na co Konstytucja mu zezwala. Zadanie i kompetencja sądu konstytucyjnego polegają w tym względzie na ochronie konstytucyjnego standardu minimalnego.

Tę sytuację dobrze ilustruje ubiegłoroczny wyrok w sprawie amortyzacji podatkowej prawa użytkowania udziału w nieruchomości. Trybunał podkreślił w nim, że Konstytucja przyznaje ustawodawcy szczególną swobodę kształtowania systemu podatkowego. W ramach tej swobody ustawodawca może określać katalog praw majątkowych podlegających odpisom amortyzacyjnym w podatku od dochodów osób prawnych oraz dokonywać w tym zakresie zmian. Niemniej treść prawa podatkowego powinien on kształtować z poszanowaniem metazasady demokratycznego państwa prawnego, i wynikającej z niej zasady ochrony praw nabytych. W sprawie rozstrzygniętej tym wyrokiem ustawodawca tę zasadę naruszył.

Podobne stanowisko Trybunał zajmował w swoich wcześniejszych orzeczeniach w sprawach konstytucyjności prawa podatkowego. Stwierdzał w nich m.in., że ustawodawca ma znaczną swobodę w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa, w wyborze którejś z różnych konstrukcji zobowiązań podatkowych, w różny sposób realizujących politykę gospodarczą państwa, w kształtowaniu ulg i zwolnień podatkowych, w tym w wykorzystaniu ulgi podatkowej jako środka realizacji polityki państwa w danej dziedzinie życia społecznego. Co więcej, ustawodawca ma w razie koniecznej potrzeby swobodę podniesienia podatku tak długo, jak długo zakres tych obciążeń nie zamieni podatku w instrument konfiskaty mienia obywatela. Trybunał zaznaczał dodatkowo, że ocena trafności decyzji podjętej przez ustawodawcę znajduje się poza zakresem jego kompetencji. Za granicę tak szerokiej swobody ustawodawcy w dziedzinie prawa podatkowego Trybunał przyjął obowiązek dochowania określonych wymagań proceduralnych wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, w tym zwłaszcza zasad poprawnej legislacji.

Do sfer znacznej swobody regulacyjnej ustawodawcy zalicza się również sfera konstytucyjnych wolności i praw ekonomicznych i społecznych, w której swoboda regulacyjna jest dużo większa niż w wypadku wolności i praw osobistych i politycznych. Klasycznym przykładem jest tu konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego. Trybunał wielokrotnie powtarzał tezę, że Konstytucja powierza ustawodawcy zwykłemu do uregulowania zakres i formy zabezpieczenia społecznego. To ustawodawca, w ramach przysługującej mu szerokiej swobody regulacyjnej w tej sferze, ma wybrać rozwiązania, które uważa za optymalne z punktu widzenia uznanych przez ustawodawcę potrzeb obecnych i przyszłych świadczeniobiorców oraz wymogów rozwoju gospodarczego Polski. Konstytucja zezwala mu na racjonalizację systemu świadczeń polegającą także na ograniczaniu kręgu osób uprawnionych do świadczeń, zaostrzaniu warunków ich otrzymywania lub zmniejszaniu ich wysokości. Ocena trafności tych rozwiązań to ocena polityczna, a nie prawna, dlatego w tym zakresie podmiotem kontrolującym ustawodawcę są przede wszystkim wyborcy. Trybunał weryfikuje wyłącznie granice, które swobodzie regulacyjnej ustawodawcy w dziedzinie konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego wyznacza Konstytucja. Chodzi w szczególności o obowiązek zachowania istoty tego prawa oraz przestrzeganie zasady sprawiedliwości społecznej, zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady równości i zasad poprawnej legislacji.

Poszanowanie przez Trybunał Konstytucyjny dużej swobody regulacyjnej ustawodawcy w dziedzinie realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego dobrze ilustrują dwa głośne wyroki Trybunału z ostatnich lat zapadłe wskutek zaskarżenia reform systemu emerytalnego – podwyższenia i zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn oraz zmian w otwartych funduszach emerytalnych.

W pierwszej z tych spraw Trybunał podkreślił, że ze względu na to, że decyzje w sprawie reform systemu emerytalnego wymagają rozległej wiedzy pozaprawnej, Trybunał – kontrolując ustawy wprowadzające te reformy – musi zachować powściągliwość, ponieważ inaczej zacząłby odgrywać rolę trzeciej izby parlamentu. Trybunał zwrócił uwagę, że nie ma instrumentów ani merytorycznych kompetencji, by kontrolować celowość i skuteczność decyzji ustawodawcy w tym zakresie ani to, czy w zespole okoliczności, w których działa ustawodawca, są one optymalne. Wziąwszy to pod uwagę, wobec dostrzeżonych przez Trybunał zaniedbań i w obliczu zbliżającego się kryzysu systemu ubezpieczeń społecznych, podwyższenie i zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn mieściło się w ramach standardów konstytucyjnych.

Ocena Trybunału była powściągliwa również w wyroku w sprawie zmian w otwartych funduszach emerytalnych – zasad przynależności do nich, właścicielskiego charakteru składki emerytalnej, lokowania aktywów i przekazania środków pieniężnych z OFE do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Trybunał – zgodnie ze swoim dotychczasowym orzecznictwem – ograniczył się do rozstrzygnięcia, czy standardy konstytucyjne dotyczące prawa do zabezpieczenia społecznego zostały dochowane. Trybunał stwierdził w tej sprawie, że środki pochodzące ze składek ubezpieczeniowych, również zgromadzone w otwartych funduszach emerytalnych, są – w sensie konstytucyjnym – środkami publicznymi, a nie prywatnymi oszczędnościami ubezpieczonych. Pochodzą one bowiem z przymusowej i powszechnej składki emerytalnej, która ma charakter daniny publicznej. Ustawodawca dysponuje stosunkowo szeroką swobodą rozporządzania takimi środkami w celu zapewnienia ubezpieczonym realizacji prawa do emerytury. To bowiem państwo odpowiada wobec obywateli za organizację systemu emerytalnego i wypłatę świadczeń. Nie można jednocześnie zakładać niezmienności unormowań określających warunki nabywania tego prawa, zwłaszcza jeśli zmieniają się warunki społeczno-ekonomiczne.

W życiowej, nie dla milionów - jak w sprawie OFE, ale dla setek tysięcy na-szych obywateli, w sprawie o konstytucyjność nadzoru KNF nad działalnością kas i Kasy Krajowej SKOK, Trybunał orzekł, że władza publiczna nie może zrzec się odpowiedzialności za naruszanie praw podmiotów prawa prywatnego (członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-pożyczkowych, którzy są zarazem ich klientami) przez niezgodne z prawem bądź niegospodarne działania kas, zwłaszcza, gdy skala prowadzonej przez nie działalności kredytowo-depozytowej osiągnęła rozmiary, które mogą generować nie tylko incydentalne nadużycia, ale tworzyć realne problemy społeczne w związku z utratą oszczędności przez liczną grupę ludzi. Zagrożenie bezpieczeństwa gospodarki, którego postacią jest destabilizacja rynku finansowego, w tym również wywołana nieodpowiednimi zarządzaniem, uzasadniała ograniczenie wolności działalności gospodarczej podmiotów tworzących system SKOK ze względu na konieczność ochrony porządku publicznego.

Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dowodzi, że w sferze zabezpieczenia społecznego do stwierdzenia niekonstytucyjności dochodzi tylko w sytuacji drastycznego i oczywistego naruszenia standardów konstytucyjnych. Tak było w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego - Trybunał orzekł wówczas, że ustawowe wygaszenie prawa opiekunów osób niepełnosprawnych do świadczenia pielęgnacyjnego nabytego na podstawie ostatecznej i bezterminowej decyzji administracyjnej, połączone z vacatio legis zbyt krótką, by zdążyli się oni do tej zmiany dostosować, naruszyło zasadę ochrony praw słusznie nabytych i zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W tym miejscu Trybunał stoi na straży konstytucyjnej wolności każdego obywatela od strachu przed dojmującą potrzebą życiową, której nie sposób samemu zaradzić przez odwołanie się tylko do odpowiedzialności każdego za swój los.

Sferą, w której ustawodawca ma znaczną swobodę regulacyjną, jest również organizacja poszczególnych zawodów tym zawodów zaufania publicznego. W ubiegłorocznym wyroku w sprawie samorządu zawodowego urbanistów Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że z Konstytucji nie można wyprowadzić prawa do samorządu zawodowego, a tym samym nie można skutecznie żądać utworzenia lub utrzymania istnienia takiego samorządu. Ustawodawca ma możliwość, ale nie obowiązek tworzenia samorządów zawodowych, a raz utworzony samorząd niekoniecznie jest niezmienialny.

Duża swoboda regulacyjna przysługuje ustawodawcy w zakresie ustalania wymagań niezbędnych do wykonywania danego zawodu. To zagadnienie wielokrotnie powracało w orzecznictwie Trybunału w sprawach regulacji dostępu do zawodów prawniczych. Trybunał regularnie powtarzał, że nie było i nie jest jego funkcją kształtowanie lub wybieranie modelu przygotowania do wykonywania zawodów prawniczych, że wybór modelu naboru do zawodów prawniczych należy do ustawodawcy, ponieważ Konstytucja nie przesądza trybu kształcenia teoretycznego ani przygotowania praktycznego do wykonywania reglamentowanych zawodów prawniczych. Trybunał przypominał, że nie decyduje o rodzajach, zasięgu i zasadach wykonywania zawodów prawniczych. Decyzje podejmuje – ustanawiając poszczególne ustawy o prawniczych zawodach zaufania publicznego – ustawodawca. To z woli ustawodawcy kształcenie do zawodów prawniczych odbywa w trybie różnych aplikacji i zostało powierzone poszczególnym samorządom.

Trybunał podkreślał w tym kontekście, że z uwagi na swobodę regulacyjną ustawodawcy w kształtującego modele zawodów prawniczych, kontrola konstytucyjności nie może polegać na ocenie celowości bądź słuszności wyboru danego modelu przez ustawodawcę, jeżeli tylko ten model mieści się w ramach konstytucyjnych. Trybunał nie może bowiem zastępować swoimi preferencji ustawodawcy ani wkraczać w sferę kompetencji zarezerwowanych konstytucyjnie dla ustawodawcy. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawowych określających kryteria dostępu do zawodu zaufania publicznego Trybunał uznał za możliwe tylko w razie dopuszczenia do takiego zawodu tych, którzy bezspornie nie mają nieprzygotowania zawodowego.

Wspomnę o jeszcze jednej sferze swobody regulacyjnej ustawodawcy. W drugim z zeszłorocznych pełnoskładowych wyroków w sprawie ustawy o grach hazardowych Trybunał przypomniał, że ustawodawcy przysługuje swoboda polityczna określania sankcji za naruszenie prawa, w tym sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku prawnego. Ustawodawca musi jednakże respektować standard wynikający z konstytucyjnej zasady proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Powyższy – skrótowy – przegląd orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z perspektywy konstytucyjnego zakresu swobody regulacyjnej ustawodawcy pozwala na wyciągnięcie dwóch podstawowych wniosków.

Po pierwsze, Konstytucja stawia ustawodawcy precyzyjne i niepodlegające jego swobodnemu uznaniu wymagania respektowania podmiotowości człowieka i podstaw ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. W tych sferach ustawodawcy swoboda regulacyjna nie przysługuje, a Trybunał Konstytucyjny jest upoważniony do weryfikacji, czy ustawodawca nie przekroczył granic jasno wskazanych przez samą Konstytucję.

Po drugie, w sferze polityki społecznej i gospodarczej Konstytucja co do zasady nie wyznacza ustawodawcy precyzyjnych wzorów postępowania i przyznaje mu znaczną swobodę regulacyjną. Dlatego też w tej sferze kontrola Trybunału jest ograniczona do podstawowych norm konstytucyjnych takich jak standardy poprawnej legislacji, zasada równości bądź zasada proporcjonalności. Trybunał musi w tej sferze zachowywać powściągliwość i dbać o to, by ocena prawna poszczególnych rozstrzygnięć ustawodawcy nie stała się oceną polityczną jego koncepcji społecznych lub gospodarczych.

Podane przeze mnie przykłady świadczą o tym, że Trybunał tę powściągliwość z powodzeniem zachowuje i nie wdaje się w ocenę inną niż prawna. Rezultat procesu trybunalskiej kontroli konstytucyjności prawa nie podlega jednocześnie żadnym negocjacjom z jakimkolwiek podmiotem władzy publicznej, czy to ustawodawczym, czy to wykonawczym. W Trybunale Konstytucyjnym zasiadają sędziowie, a nie politycy, a sam Trybunał Konstytucyjny jest sądem, a nie trzecią izbą parlamentu.

Szanowni Państwo!

Za nieco ponad miesiąc, 28 maja, wypada trzydziesta rocznica działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. 28 maja 1986 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł w sprawie U 1/86 o niezgodności rozporządzenia Rady Ministrów z Konstytucją Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Stwierdzenie w państwie komunistycznym niezgodności aktu władzy wykonawczej z Konstytucją, która przez dziesiątki lat była ozdobnikiem, wymagało determinacji sędziów na drodze do rządów prawa. Trybunał Konstytucyjny poczynił wówczas pierwszy krok, jakże jednak istotny. Tej determinacji nie zbywało sędziom konstytucyjnym w kolejnych latach. W krytycznym dla tworzenia podstaw ustrojowych wolnej Polski okresie lat 1989-1997, Trybunał Konstytucyjny w dużej mierze, sięgając do wprowadzonej nowelą z 29 grudnia 1989 r. zasady demokratycznego państwa prawnego oraz do Europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności wypracował katalog takich praw i wolności. To z kolei umacniało i umacnia, z natury rzeczy, odrębność i niezależność Trybunału Konstytucyjnego. To stanowi o pozycji naszego Trybunału jako bardzo ważnego partnera zagranicznych sądów konstytucyjnych we współkształtowaniu porządku konstytucyjnego Europy. Będziemy kroczyć tą drogą. Powiedziałem na początku, że podstawową funkcją Trybunału Konstytucyjnego jest obrona podmiotowości człowieka i zapewnienie mu wolności od strachu przed państwem oraz wolności od strachu przed dojmującą potrzebą życiową. Dlatego z całym naciskiem podkreślam, że niezależnie od tego, jak bardzo złożone będą okoliczności instytucjonalne, prawne i polityczne i niezależnie od tego, jak bardzo mogą się one jeszcze skomplikować, Trybunał Konstytucyjny będzie tę funkcję pełnić i nie przestanie orzekać.

Fiat iustitia, pereat mundus - będzie sprawiedliwość i osłoni przed pychą możnych tego świata.

Dziękuję bardzo".