SYLWIA CZUBKOWSKA: Po co nam w ogóle ustawa o dokumentach?
TOMASZ ZDZIKOT*: Pomimo, iż konieczność uregulowania spraw związanych ze stworzeniem katalogu dokumentów publicznych oraz ujednoliceniem stosowanych zabezpieczeń jest od lat przedmiotem dyskusji wielu środowisk, nie mamy nadal kompleksowej regulacji tego obszaru Ostatnia próba zewidencjonowania dokumentów państwowych funkcjonujących w obrocie cywilno – prawnym pochodzi z 2005 roku. Z przeprowadzonej wówczas analizy wynika, że mamy aż 379 aktów prawnych, które stanowią o różnego rodzaju dokumentach.
Sporo. Aż tyle mamy państwowych dokumentów?
Definicja dokumentu jest uregulowana w artykule 115 paragraf 14 w kodeksie karnym. Istotą dokumentu zdefiniowanego w kodeksie karnym jest treść w nim zawarta, która stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub jakiejś okoliczności mającej znaczenie prawne. Zgodnie z tą definicją w obrocie funkcjonuje szereg dokumentów, ale nie wszystkie mają równie dużą wagę. Możemy więc wyróżnić dokumenty mające szczególne znaczenie dla Państwa i obrotu gospodarczego. To dokumenty publiczne takie jak: dowody osobiste, paszporty, legitymacje służbowe np. policjantów czy innych służb państwowych, które legitymizują w imieniu Państwa działania służb. Równie istotne są dokumenty, które pośrednio potwierdzają tożsamość naszych obywateli, czy też wskazują na przysługujące im prawa - to np. odpisy aktów stanu cywilnego, akty notarialne czy świadectwa ukończenia szkół. Szczególne znaczenie mają odpisy aktów stanu cywilnego, które pomimo, iż same w sobie nie potwierdzają tożsamości, to są dokumentami źródłowymi w stosunku do dowodów osobistych czy paszportów. Sfałszowanie takiego dokumentu to prosta droga do stworzenia nowej tożsamości. Dlatego też pracujemy obecnie nad stworzeniem katalogu dokumentów szczególnie istotnych dla Państwa i obrotu gospodarczego oraz wypracowaniem norm dla ich zabezpieczeń. Ze statystyk wynika, iż około 18 proc. przestępstw w Polsce stanowią przestępstwa gospodarcze, w tym ponad 40 proc. to właśnie przestępstwa przeciwko dokumentom. Związek Banków Polskich szacuje, że w latach 2008-2015 udaremniono wyłudzenia kredytów na przeszło 3 mld zł. Powstaje pytanie -ilu nie udaremniono? Sprawcy tych wyłudzeń, do popełnienia przestępstw najczęściej używali podrobionych, czy przerobionych dowodów osobistych. Bardzo powszechne jest też podrabianie dokumentów w celu wyłudzania usług telekomunikacyjnych. Dowodzą tego liczne akcje policji rozpracowującej nielegalne wytwórnie dokumentów, pseudo drukarnie, w których oprócz dowodów osobistych i paszportów, ujawniane są fałszywe świadectwa kwalifikacji, świadectwa szkolne, uczelniane czy maturalne. Tak wytwarzane dokumenty mogą służyć do uwiarygodniania się, potwierdzania kwalifikacji, a przecież różnorodność tych dokumentów sprawia iż, trudno rozpoznać, że mogą nie być autentyczne.
Ale przecież samą nową ustawą nie wstrzymamy tego procederu.
Musimy jednak zacząć od zmiany prawa. Kluczowe jest ujednolicenie i zabezpieczenie całego cyklu życia dokumentu: od podjęcia decyzji, że jest potrzebny, przez poziomy zabezpieczeń, informację kto go dostarczy i wyprodukuje, sposób odbioru i utraty daty ważność i sposobu wycofania z obrotu prawnego. Ustawa ma być narzędziem, które pomoże służbom, administracji, podmiotom zaufania publicznego oraz prywatnym przedsiębiorcom. Uregulowanie kwestii poziomów zabezpieczeń najważniejszych dokumentów państwowych oraz wskazanie instytucji bezpośrednio odpowiedzialnych za ich produkcję i personalizację ma zahamować funkcjonowanie nielegalnego rynku fałszerstw dokumentów.
Jak praktycznie prawo to ma funkcjonować?
Obecnie to analizujemy, zbieramy doświadczenia z innych Państw UE, które już wprowadziły podobne regulacje. Podkreślam, że ostatnie dane w tym zakresie pochodzą sprzed ponad 10 lat. Rozesłaliśmy pytania do instytucji, w tym do wszystkich ministerstw, środowisk naukowych, które są zainteresowane tym zagadnieniem. Planujemy podział dokumentów publicznych na kilka kategorii. W zależności od ich wagi, dokumentom zostaną przypisane określone poziomy zabezpieczeń. Pierwszy poziom zabezpieczeń będzie przeznaczony dla dokumentów najważniejszych z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa np. dowodów osobistych, paszportów, dokumentów dla cudzoziemców. Drugi poziom obejmie dokumenty również ważne, ale wymagające nieco innych zabezpieczeń np. prawa jazdy, dowody rejestracyjne. Planujemy wprowadzić także kolejne poziomy zabezpieczeń w zależności od wagi dokumentów. Żaden dokument nawet dobrze zabezpieczony nie będzie naprawdę bezpieczny, jeżeli zabezpieczenia nie będą weryfikowalne. Dlatego też chcielibyśmy wprowadzić trzy poziomy weryfikacji zabezpieczeń dokumentów publicznych. Poziom pierwszy obejmie zabezpieczenia widzialne dla każdego np. znaki wodne, hologramy. Drugi wymaga prostych technik odczytu: testery UV, lupa etc. Trzecia grupa - najbardziej zaawansowana dotyczy dokumentów wrażliwych, do odczytu których potrzebna jest wiedza specjalistyczna.
Czy po tej wstępnej analizie widać, że są u nas dokumenty źle zabezpieczone?
W obrocie jest grupa dobrze zabezpieczonych dokumentów takich jak paszporty i dokumenty tożsamości. Nie zmienia to faktu, że próby ich fałszowania są podejmowane na co wskazują najnowsze dane straży granicznej. Zwracam uwagę, że rośnie też zjawisko tzw. druków kolekcjonerskich. To kopie dokumentów często bardzo wyraźnie oznaczonych jako nieautentyczne. Nie zmienia to faktu, że odnotowujemy próby działań przestępczych z użyciem takich dokumentów. Jak ważną kwestią jest uregulowanie tych spraw dowodzi przykład odpisów aktów stanu cywilnego. Wytwarzanie tych blankietów przez lata było rozproszone, w każdym urzędzie stanu cywilnego funkcjonowały inne druki, nie było nad tym żadnej kontroli, a więc mogło dochodzić do różnych nadużyć. Ale odkąd wprowadzono jednolity system produkcji tych blankietów poziom bezpieczeństwa znacznie wzrósł. Dlatego też wraz z Polską Wytwórnią Papierów Wartościowych stale pracujemy nad zwiększeniem poziomu bezpieczeństwa dokumentów z wykorzystaniem innowacyjnych technologii. Przygotowujemy się obecnie m.in. do wprowadzenia nowej generacji polskich paszportów.
Ucieka mi pan od odpowiedzi: których dokumentów nie mamy dobrze zabezpieczonych? Bo to uzasadnia wprowadzenie takiej ustawy.
Nie tylko to. Ale rzeczywiście nowa ustawa to jest dobra okazja by poprawić zasady druku i wydawania np. świadectw ukończenia szkół wyższych. Świadectwa potwierdzające różnego rodzaju kwalifikacje, z reguły nie mają wspólnego wzoru, więc są potencjalnie bardziej narażone na nadużycia. Kilka lat temu powstał pomysł, by w trybie konkurencyjnym na wolnym rynku zamówić blankiety legitymacji policyjnych. Rozpisano przetarg, wygrała komercyjna firma i zaczęły się kłopoty. Podczas rekonesansu miejsca produkcji legitymacji policyjnych stwierdzono, że miejsce to nie spełnia żadnych wymogów bezpieczeństwa. Przetarg unieważniono i w ekspresowym tempie drukowano nowe legitymacje w jednostce podległej resortowi spraw wewnętrznych. Ten przykład wskazuje, że produkcja najważniejszych dokumentów musi odbywać się pod ścisłą kontrolą państwa. Nie wyobrażam sobie, by proces produkcji tak ważnych dokumentów był outsorsowany i podlegał normalnym regułom rynkowym.
Czyli koniec przetargów na produkcje dokumentów?
Uważam, że producentem dokumentów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa Państwa i obrotu gospodarczego może być wyłącznie podmiot, który spełnia wysokie standardy bezpieczeństwa i w tym samym zakresie podlega nadzorowi Państwa.
W wielu krajach, na przykład w Austrii, Niemczech, na Litwie czy w Hiszpanii funkcjonuje takie ustawodawstwo, w którym m. in. jest uregulowana kwestia producentów kluczowych dokumentów.
Jak rozumiem takie kluczowe dokumenty to te tożsamości? Jakiej inne też, np. akty notarialne?
W tym wypadku trudno wyobrazić sobie taki blankiet. Istotą naszych planów są oczywiście dokumenty tożsamości, ale także prawa jazdy, dowody rejestracyjne, legitymacje służbowe dla funkcjonariuszy państwowych.
Jak się te rozwiązania mają do pomysłu na nowy e-dowód osobisty nad którym obecnie trwają prace?
Przede wszystkim należy odróżnić kwestie dotyczące warstwy elektronicznej od kwestii dotyczących zabezpieczeń w blankiecie takiego dokumentu. Od 2006 roku produkujemy przecież paszporty biometryczne i mamy w tym duże doświadczenie . Dla nas w MSWiA najbardziej istotne jest to, by nowe dokumenty były tworzone w jak najbardziej bezpieczny sposób. Państwo - skoro decyduje się na takie rozwiązania - musi też zadbać o to, by w tym obszarze funkcjonowały jasne zasady.