Pierwsze zdanie wprowadzenia jest parafrazą cytatu Stanisława Ossowskiego, wybitnego socjologa, który narzekał na to, jak politycy korzystają z nauk społecznych. Przypuszczam, że zmarłemu w 1963 r. Ossowskiemu podobałby się dzisiejszy wymóg opracowania oceny wpływu na rzeczywistość projektowanych zmian prawnych przed ich wprowadzeniem. "Ideą tej zasady jest zapewnienie, aby w procesie decyzyjnym zostały zebrane i przeanalizowane wszystkie potencjalnie dostępne informacje" - czytamy w przyjętym przez rząd w 2013 r. programie rozwoju pod nazwą "Lepsze Regulacje 2015". Chodzi o to, by przekonanie, że dana zmiana jest potrzebna i pozwoli osiągnąć założone cele, wynikało nie z osobistych przeświadczeń, lecz miało racjonalne uzasadnienie.

Pytanie, czy podobałby mu się też sposób urzeczywistniania tej idei? Można mieć duże wątpliwości.

Białe plamy

Czy słyszeli państwo o wykluczeniu komunikacyjnym? Chodzi o powiększające się obszary, których mieszkańcy nie mają dostępu do publicznego transportu. Problem dostrzegła UE i w 2007 r. przyjęła rozporządzenie dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego. W skrócie - państwo powinno zapewnić mieszkańcom każdej miejscowości dostęp do publicznego transportu. Choć rozporządzenie weszło w życie 3 grudnia 2009 r., to wymóg jego stosowania Unia odroczyła o dekadę. Termin mija więc w grudniu przyszłego roku.

Tymczasem Polska wciąż nie jest na to gotowa. Owszem, już w 2011 r. przyjęto ustawę o publicznym transporcie zbiorowym (PTZ). Ale gdy jej kluczowe zapisy miały zacząć obowiązywać (1 stycznia 2017 r.), tuż przed tą datą trzeba było je odraczać. Okazało się, że jedynie 261 z prawie 2,5 tys. gmin podpisało umowy z przewoźnikami na świadczenie publicznego transportu, a tylko takie firmy miały mieć refundowane ulgi za bilety. Ustawę przyjął rząd PO, a odraczał ją PiS, który zapowiadał szybkie opracowanie nowelizacji. Ale rok, na który "zamrożono" ustawę, minął i trzeba było ponownie ją zawieszać, bo te nowe-lepsze przepisy nie były gotowe.

Wreszcie Ministerstwo Infrastruktury przygotowało projekt, który zakłada, że najlepszym remedium na walkę z "białymi plamami komunikacyjnymi" jest ograniczenie wolnego rynku. O ile w przewozach kolejowych rynek usług pasażerskich był zamknięty i dopiero następuje jego otwarcie, to w przewozach autobusowych było odwrotnie - od początku lat 90. panował wolny rynek, który teraz władza chce zastąpić rynkiem regulowanym. A to właśnie transport drogowy będzie miał zasadnicze znaczenia dla likwidowania białych plam, bo uruchomienie linii autobusowej jest o wiele tańsze niż przywrócenie kursów na zamkniętych połączeniach kolejowych.

Diagnoza projektodawcy jest taka: wolny rynek się nie sprawdził, bo w wyniku konkurencji padały (i padają) kolejne PKS-y, więc coraz więcej ludzi jest wykluczonych komunikacyjnie. Dlatego nieograniczona rywalizacja będzie możliwa tylko na liniach międzywojewódzkich. W przewozach gminnych, powiatowych i wojewódzkich firmy będą konkurowały raz na pięć lat - stając do przetargów. Tylko ich zwycięzcy będą mieli prawo do wykonywania usług. Przegrany będzie mógł się przekwalifikować (na przewozy międzywojewódzkie, turystyczne lub szkolne) albo zwinąć interes. W efekcie tych zmian tysiące firm wypadną z rynku. Ile? Naiwnością byłoby sądzić, że twórcy prawa w Ocenie Skutków Regulacji (OSR, jej sporządzenie jest obowiązkowe dla rządowych projektów ustaw) podali takie szacunki.

Z OSR do projektu noweli o PTZ dowiadujemy się tylko, że firm wykonujących regularne przewozy autobusowe jest ok. 2 tys. Jak tłumaczy Szymon Huptyś, rzecznik resortu infrastruktury, informacje o liczbie firm podano za starostwami oraz urzędami miast na prawach powiatu. Branża i eksperci twierdzą natomiast, że takich firm może być nawet 10 tys. Różnica dość spora.

W OSR nie ma też informacji o tym, z jakiej wielkości „plamą” mamy do czynienia. Dlaczego to istotne? Ponieważ wykluczenie komunikacyjne wynika z jednego powodu: przewoźnikom przestały się opłacać kursy, bo pasażerów jest mało. A jeśli chcemy mieć transport publiczny również tam, gdzie dziś jest on niezyskowny, to w jakiś sposób trzeba sfinansować stratę. Jednak projekt ustawy o PTZ nie przewiduje dopłat dla przewoźników. Zakłada, że transport publiczny będzie mechanizmem samofinansującym się. Samorządy mają organizować przetargi na obsługę pakietów linii komunikacyjnych. W skład pakietu ma wchodzić co najmniej jedna linia o dużym potoku pasażerskim i jedna o małym.

Założenie jest takie: zyski z linii dochodowych pokryją straty na tych połączeniach, gdzie wozi się głównie powietrze. Ale nie wiadomo, na jakiej podstawie założono, że to się będzie „spinać”. A co, jeśli zyski z linii dochodowych będą zbyt małe? I jak spełnić warunki ustawy, jeśli na obszarze gminy czy powiatu będą przeważały nierentowne linie? Takich kalkulacji nie ma. Zgoda, to wymagałoby czasochłonnych i drogich analiz. Jednak zastanówmy się, jaka jest alternatywa. Jeśli okaże się, że zyski z linii rentownych nie równoważą strat, przewoźnicy nie będą jeździć. Chyba że ktoś - rząd albo samorządy - sypnie groszem. Tylko że w budżecie państwa ani w kasach gmin nie rezerwuje się na to środków. W OSR napisano, że jedynym skutkiem finansowym nowego prawa będzie konieczność refundacji ulg ustawowych za bilety.

W ten sposób pozostaje nam przyjąć na wiarę, że transport publiczny sam się sfinansuje. Jednak wiara w tę iluzję może być bardzo kosztowna.

Akcja manipulacja

Samo przeprowadzenie rzetelnych badań i analiz wcale nie gwarantuje ustanowienia dobrego prawa. Za przykład niech posłuży ogłoszony przez resort sprawiedliwości pod koniec 2017 r. projekt bardzo dużej nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego.

Wśród wielu zmian w procedurach, które mają zaowocować usprawnieniem postępowań cywilnych, znalazł się pomysł podwyższenia opłat sądowych. MS wychodzi ze słusznego założenia, że nie tylko można nimi zapobiegać przeciąganiu procesów, ale wręcz ograniczyć napływ takich spraw, które do sądu w ogóle nie powinny trafiać (tzw. sądowe pieniactwo). Chodzi o to, by opłata wstępna była na tyle wysoka, by odstraszała pieniaczy, lecz na tyle niska, by nie zamykała drogi do sądu dla mniej zamożnych. Ministerstwo zaproponowało podniesienie opłaty wstępnej z 30 do 100 zł. Propozycji tej towarzyszyła przekonująca argumentacja (opłata jest na niezmienionym poziomie od 12 lat), poparta danymi i wykresami na temat wzrostu średnich i minimalnych pensji, zmiany siły nabywczej etc.

Zdziwienie budzi natomiast propozycja podwyższenia opłaty za rozwód z 600 zł do 2 tys. zł. Natychmiast pojawiła się fala krytyki, że w ten sposób prawicowy rząd chce ograniczyć liczbę rozwodów. Poniekąd to prawda, bo w uzasadnieniu wskazano dwa cele: "wzmocnienie instytucji małżeństwa” oraz "zbliżenie opłaty sądowej do rzeczywistych kosztów postępowania w takiej sprawie". A - jak podano - "badanie przeprowadzone przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości wykazało, że przeciętny koszt kompleksowego postępowania rozwodowego wynosi około 2320 zł". Czyżby? To prawda, podległy MS Instytut Wymiaru Sprawiedliwości przeprowadził rzetelne badania aktowe, z których wnioski zawarł w raporcie "Koszty postępowań sądowych w sprawach rozwodowych". Tylko że z analizy wynika, iż średnio sprawa rozwodowa kosztuje budżet państwa 527,31 zł. Jak widać, ta kwota bliższa jest obecnej opłacie w wysokości 600 zł niż astronomicznej kwocie ponad 2 tys.

Skąd więc wzięła się kwota 2320 zł, skoro z danych IWS wynika, że rzeczywiste koszty wahają się od 338,32 zł (scenariusz minimalny) do 1311,04 zł (scenariusz maksymalny)? Z innego raportu IWS pt. "Oszacowanie kosztu kompleksowego postępowania rozwodowego małżonków posiadających małoletnie dzieci"”. Ale analiza ta nie dotyczy kosztów realnych postępowań, lecz modelowych. Czyli nie tego, jaka jest sądowa rzeczywistość, lecz tego, jaką MS chciałoby ją widzieć.

Według modelowego postępowania w przypadku pary nieposiadającej dzieci za każdym razem odbywają się trzy rozprawy, przesłuchuje się czterech świadków, przeprowadza postępowanie mediacyjne i wysyła się 12 pism. Obliczono, że w tym wariancie państwo wydawałoby 859,94 zł. Rozwody małżonków posiadających dzieci są bardziej skomplikowane, więc wymagają więcej czasu i pieniędzy. Według symulacji IWS w każdej takiej sprawie koszty powinny wynieść 2447,33 zł. Prawie połowę sumy stanowi ekspertyza Opiniodawczego Zespołu Sądowych Specjalistów (1124 zł). Tylko że jej wykonanie nie jest obligatoryjne i sąd zleca ją w najtrudniejszych przypadkach. W niektórych sprawach, w których potrzebna jest opinia biegłego w zakresie medycyny, dodatkowa rozprawa, przesłuchanie lekarza prowadzącego, pracownika socjalnego i konieczne zapoznanie się z aktami w sprawach opiekuńczych i nieletnich, całkowity koszt dla Skarbu Państwa oszacowano na 3519,26 zł. I znów największy udział ma koszt opinii biegłego z zakresu medycyny (691 zł), choć opłata ta nie powinna być uwzględniana w kalkulacji, bo uiszcza się ją oddzielnie.

Biorąc pod uwagę różne standardy, wyliczono średnią na poziomie owych 2322,57 zł, na które powołało się MS. Posługiwanie się uśrednioną kwotą jest o tyle zgubne, że jak wyciągamy średnią ze swoich zarobków i prezesa Orlenu, to nie mamy z tej jakże ładnie wyglądającej kwoty większego pożytku. Tak samo i tu, by być uczciwym, trzeba jeszcze wziąć pod uwagę, jak wiele spraw wśród wszystkich postępowań rozwodowych stanowią te rozstania par bez dzieci, z dziećmi i te najbardziej skomplikowane (najdroższe). Przyjrzyjmy się zatem kalkulacjom IWS. Okazuje się, że przy wyliczaniu średniego kosztu modelowego postępowania wzięto co prawda pod uwagę, że 55 proc. rozwodów dotyczy par z dziećmi. Jednak o ile za podstawę obliczeń do wyciągnięcia średniej przyjęto koszt rozwodu bez dzieci (859,94 zł), to koszt rozwodu z dziećmi wzięto w wariancie droższym (3519,26 zł.). A przecież autorzy badania sami zaznaczali, że dotyczy to tylko niektórych spraw. I tak piętrowa manipulacja – najpierw IWS przy ustalaniu średniego kosztu modelowego rozwodu, a następnie MS przy podaniu tej kwoty jako kosztów rzeczywistych – poskutkowała propozycją ponad trzykrotnego zwiększenia opłaty. Na szczęście o projekcie zrobiło się głośno i resort sprawiedliwości po kilku dniach z planów się wycofał.

Przykładów takich „raportowych” manipulacji jest o wiele więcej. Niektóre dużo bardziej bezczelne - jak analiza Instytutu Transportu Samochodowego, która miała zbadać, jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego miało odebranie Strażom Miejskim prawa do używania fotoradarów. Skutki, według autorów, były opłakane: w 43 miejscowościach, w których zlikwidowano stacjonarne fotoradary, liczba zabitych wzrosła o 46 proc., rannych o 23 proc., a wypadków o 24 proc.

Ale okazało się, że ITS porównał liczbę wypadków, rannych i zabitych w całych miejscowościach, w których na skutek zmian w prawie przestały działać fotoradary, a nie w konkretnych punktach, gdzie te urządzenia stały. Z analizy stanu bezpieczeństwa przed i po zmianach w miejscach, gdzie wyłączono fotoradary, wnioski są zgoła odmienne. Zarówno w okresie działania urządzeń, jak i po ich wyłączeniu, zabitych nie było wcale. Liczba wypadków i rannych wzrosła z 1 do 5, a kolizji z 38 do 50. W statystykach oznacza to wzrost odpowiednio o 500 proc. i o 31 proc. Robi wrażenie? Tylko do momentu, gdy dodamy, że są to dane z zaledwie 7 na 400 lokalizacji, w których pracowały stacjonarne fotoradary straży miejskich. W dodatku dane zbiorcze.

Bo jak się zacznie analizować dogłębniej, to się okaże, że w jednym z miejsc wypadków i rannych nie było ani przed zmianą prawa, ani po niej, a liczba kolizji była taka sama. W innym punkcie przy działającym fotoradarze doszło do jednego wypadku, a gdy go wyłączyli - nie wydarzył się żaden, za to kolizji było więcej. W jeszcze innym nie dość, że w porównywanych okresach ani nie było wypadków, ani rannych, to jeszcze po wyłączeniu fotoradarów liczba kolizji spadła.

Posługując się tak małą próbą, dojdziemy do absurdów. Tymczasem taki raport - państwowego instytutu badawczego - mógłby z powodzeniem służyć jako merytoryczne uzasadnienie dla propozycji legislacyjnego przywrócenia strażnikom miejskim prawa do używania fotoradarów. Nie twierdzę, że to musiałby być zły pomysł. Jednak na podstawie tego badania nie ma jak tego ocenić. O tym, czy dane narzędzie, jakie chce się zastosować, zmieniając prawo, wpłynie pozytywnie czy negatywnie na rzeczywistość (w tym przypadku: czy przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu drogowego), powinny decydować empiryczne dane. Zwłaszcza kiedy jest to do zbadania.

Fabryka prawa

Przepisy można zmieniać w kółko. Uwalniać rynek usług komorniczych, dając wierzycielom prawo wyboru komornika z dowolnej części Polski, a następnie go ograniczać, gdy okazało się, że pierwotna zmiana zrodziła patologię w postaci tzw. hurtowni komorniczych. Karać więzieniem pijanych rowerzystów, a potem się z takich przepisów wycofywać. A jak wynika z analiz przeprowadzanych w ramach programu Barometr Prawa, w 2017 r. uchwalono 27 118 stron maszynopisu nowych aktów prawnych (ustaw i rozporządzeń). Jest to o 15 proc. mniej niż w poprzednim rekordowym roku, ale jak porównamy to z danymi z przeszłości, to nie ma się z czego cieszyć. W PRL w życie wchodziło średnio 668 stron nowych aktów prawnych rocznie (3 proc. tego co obecnie).

Nawet w 20-leciu międzywojennym, kiedy Polska musiała stworzyć zupełnie nowy system prawny, gospodarczy i instytucjonalny, oraz jednoczyła tereny trzech zaborów, państwo przyjmowało mniej nowego prawa niż obecnie. Średnio w całym 20-leciu powstawało 1681 stron aktów prawnych rocznie, czyli 7 proc. tego, ile teraz – mówi Grzegorz Maślanko, partner w firmie Grant Thornton, która opracowuje Barometr. Wynika z niego, że mamy najbardziej zmienne prawo ze wszystkich państw Unii Europejskiej. Jak wynika z obliczeń Grant Thornton, w latach 2012–2014 Polska produkowała średnio w roku prawie 56-krotnie więcej przepisów niż Szwecja, 11-krotnie więcej niż Litwa i 2-krotnie więcej niż Węgry. W pewnym momencie, np. w okresie wejścia do Unii, duża liczba nowych przepisów była uzasadniona potrzebą dostosowania regulacji do prawa wspólnotowego. Ale na razie bardziej już w tę Unię nie wejdziemy, a ciągle uchwalamy tysiące stron przepisów. W żadnym innym kraju unijnym rzeczywistość prawna nie jest tak chwiejna i nieprzewidywalna jak u nas. Przedsiębiorca czy obywatel, który chciałby czytać wszystkie nowo przyjmowane akty prawne, musiałby w 2017 r. poświęcić na to 3 godziny i 37 minut każdego dnia roboczego.

Ogromna liczba uchwalanych aktów powoduje, że systemowo jesteśmy narażeni na naruszenie prawa. Bo skoro nie jesteśmy w stanie ogarnąć ogromu materii, to prawdopodobnie nie stosujemy się przynajmniej do części z tych regulacji. Oczywiście, coś, co jest dobre, zawsze można uczynić lepszym. Tylko najpierw trzeba się zastanowić, czy zmiana nie wywoła skutków ubocznych i per saldo nie doprowadzi do pogorszenia sytuacji - tłumaczy mec. Maślanko. Dlatego publikując nasz raport, staramy się pokazać, że stabilność prawa jest wartością samą w sobie. A waga tego nie jest doceniana – dodaje.

Jak podkreśla mec. Maślanko, nie da się jednoznacznie ocenić, co jest większą bolączką - ilość czy zła jakość stanowionego prawa. Z jednej strony im szybciej i mniej rzetelnie przygotowywane są projekty aktów prawnych, tym częściej okazuje się, że trzeba wprowadzać nowelizację. Jak np. słynne już Lex Szyszko, które trzeba było szybko zmieniać, by Polska nie stała się krainą pieńków. – Z drugiej mamy przykłady regulacji, delikatnie mówiąc, niedoskonałych, a czasem ewidentnie wadliwych. A pomimo to nie są zmieniane. Zamiast tego próbuje się za to sztukować orzecznictwem sądowym, interpretacjami, praktyką i w ten sposób wady korygować – zaznacza.

I tu wracamy do systemu oceny wpływu, testów regulacyjnych, ocen skutków tych narzędzi, które mają chronić przed przyjęciem nieprzemyślanego prawa. Dlaczego Ocena Skutków Regulacji nie działa? Choćby z tego powodu, że jej tworzenie dotyczy tylko projektów rządowych, ale już nie poselskich. W pierwszym roku rządów PiS aż 40 proc. ustaw uchwalonych przez Sejm trafiało do niego właśnie tą ścieżką. W drugim odsetek ten spadł co prawda do 12,5 proc., ale od czego są tryby szczególne. Regulamin prac rządu pozwala zrezygnować np. z konsultacji, uzgodnień czy przedstawienia OSR, gdy „waga lub pilność sprawy wymaga niezwłocznego jej rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów”.

To przepis na awaryjne sytuacje, np. gdy trzeba szybko uruchomić pomoc w związku z katastrofą żywiołową. Tymczasem, jak podkreśla Grażyna Kopińska z Fundacji Batorego, która to organizacja monitoruje stan polskiej legislacji, ten tryb jest permanentnie nadużywany. Bardzo często „pilność” przyjęcia projektu wynika ze złego planowania pracy poszczególnych resortów. Poza tym, by OSR mogła stanowić podstawę podejmowania decyzji, musi być solidnie przygotowana. Nie wszystkie resorty z tym sobie radzą. Ponadto trzeba pamiętać, że o wiele łatwiej prognozuje się spodziewane skutki finansowe, a znacznie trudniej skutki społeczne. Te wymagają wiedzy o zależnościach z różnych dziedzin - wylicza mec. Maślanko.

Tymczasem, jak wskazują naukowcy z Akademii Koźmińskiego w pracy "Ocena wpływu oparta na dowodach: model dla Polski", w administracji brakuje osób o kompetencjach analitycznych, których głównym zadaniem jest przetwarzanie wiedzy pochodzącej z różnych źródeł. Wynika to z dwóch kwestii: niższego niż w sektorze biznesowym wynagrodzenia i błędnej polityki kadrowej. Zatrudnia się głównie prawników lub legislatorów, a nie ekonomistów, socjologów czy inżynierów. Nawet jeśli mamy ekspertów, którzy na tym zjedli zęby, to ich wynagrodzenie jest na poziomie pensji w sklepie. Jeśli ci ludzie odchodzą, to ściągnięcie z rynku osób z porównywalnym doświadczeniem jest niemożliwe. Musielibyśmy im zaproponować tyle, ile zarabia minister - słyszę od urzędnika w jednym z resortów.

W publikacji zmieszczono także wnioski z badań na temat tworzenia ocen wpływu. Wśród wad wskazano m.in. brak akceptowanych politycznie i społecznie długoterminowych strategii rozwoju, co utrudnia diagnozę obszarów, które wymagają interwencji w postaci zmiany prawa, i zwiększa prawdopodobieństwo podejmowania interwencji w trybie zarządzania kryzysowego. Ale jest też inny ważny czynnik – w 80 proc. ustaw rządowych, a więc wymagających wykonania OSR, dokonuje się zmian na etapie prac parlamentarnych. Jak pokazują wywiady z analitykami i urzędnikami, sytuacja ta działa demotywująco i obniża wiarę w sensowność ich pracy. Jest jeszcze inna sprawa - co do zasady OSR jest dokumentem poprzedzającym działanie legislacyjne. A jak wskazują autorzy publikacji, często zdarza się, że decyzja o kształcie ustawy lub rozporządzenia jest podejmowana jeszcze przed procesem analitycznym. "Test Regulacyjny lub OSR ma w takiej sytuacji znaczenie fasadowe i jest przygotowywane tylko po to, by móc formalnie procedować dane rozwiązanie - czytamy w raporcie.

Najbardziej niepokoi to, że wśród polityków i urzędników pokutuje pogląd, że zmiana prawa świadczy o tym, iż do problemu przywiązuje się dużą wagę. "W jednej ze szczegółowo analizowanych ocen wpływu osoby odpowiedzialne za przygotowanie regulacji podkreślały, że najbardziej pożądanym rozwiązaniem byłoby uchylenie danego aktu prawnego i pozostawienie regulowanego obszaru w gestii prawa ogólnego (kodeks postępowania cywilnego, prawo zamówień publicznych). Uznano jednak, iż mogłoby to być odczytane jako dowód przypisywania danemu obszarowi mniejszego znaczenia, i wprowadzono ustawę, która ma charakter zupełnie nieregulacyjny" - czytamy w raporcie naukowców z Akademii Koźmińskiego.

Tymczasem zgodnie z podstawowymi kanonami tworzenia prawa zmieniamy je wtedy, gdy nie ma możliwości osiągnięcia celu w inny sposób. To powinien być ostatni element brany pod uwagę, a u nas jest pierwszy - bo łatwiej w obliczu ujawnienia się jakiegoś problemu przedstawić na szybko sklecony projekt ustawy punktowej zmiany. Co potem owocuje narastającą niespójnością prawa. Czyżby politycy nie potrafili rządzić już inaczej niż za pomocą wiecznej zmiany?

W jaki sposób politycy mieliby dokonywać zmiany i odróżniać się od poprzedników niż poprzez zmianę systemu prawnego? Odwróćmy pytanie. Czy dążenie do ciągłej zmiany nie wynika z oczekiwań społecznych? Potrzeby szybkiej reakcji, choćby miała to być ogłoszona na konferencji prasowej zapowiedź zmiany prawa - odpowiada pytaniem na pytanie dr Marcin Zarzecki, socjolog i antropolog z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego. Poza tym, zaznacza, nie tylko władza totalitarna, lecz także demokratyczna potrzebuje naukowców czy ich osiągnięć do większej legitymizacji z góry realizowanych działań. Czyli nie zachowuje logicznej sekwencji działań, że najpierw robi się diagnozę i dopiero na tej podstawie podejmuje decyzję związaną z mniejszym ryzykiem. Oczywiście ten poziom racjonalności powinien w sferze administracji publicznej funkcjonować. Ale polityka - a prawo tworzą partie - jest też walką na wartości, konfliktem wizji świata i ideologii. Tutaj zimne i racjonalne podejście charakterystyczne dla nauk przyrodniczych czy biznesu nie do końca może się sprawdzać - zaznacza socjolog.

Jak podkreśla dr Zarzecki, o ile można się starać stosować politykę opartą na dowodach na poziomie tworzenia konkretnych rozwiązań prawnych, to te z reguły mają być zbieżne z przyjętymi wcześniej ogólnymi założeniami wynikającymi z polityki. A tych założeń nie tworzy się w oparciu o racjonalne diagnozy. Można się starać tworzyć jak najlepsze przewidywania co do skutków, ale trzeba pamiętać, że o ostatecznym kształcie regulacji decyduje akt głosowania. Może więc większy nacisk należałoby położyć na ewaluację. Analizę ex post danych przepisów po jakimś czasie ich obowiązywania - podkreśla.