W większości systemów demokratycznych partie – poprzez tworzone prawo – zdobywają władzę decydowania o życiu obywateli. Oczywiście to obywatele są w demokracji źródłem władzy, ale partie powinny być dla niej instrumentem wykonawczym. A żeby nim były, wyborcy powinni mieć wpływ na ich działanie. Może to się dziać przez masowy udział w życiu partii politycznej, płacenie składek, finansowe wspieranie darowiznami. Albo przez sprawowanie kontroli społecznej przez obywateli, którzy interesują się działaniami partii w ogóle lub przez własne działania partii na rzecz zwiększenia swojej jawności.
Prawo dotyczące partii politycznych jest skonstruowane w sposób sprzyjający ich jawności. W art. 11 ust. 2 Konstytucji RP zapisana została jawność ich finansowania. W połączeniu z art. 61 ust. 1 można mówić o jawności całej działalności partii politycznych („Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności (…) innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej”). Ten kierunek znajduje odzwierciedlenie w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która w art. 4 ust. 2 stanowi, iż „obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są (…) partie polityczne”. A skoro są one podmiotowo zobowiązane do udzielania informacji publicznej, to dotyczy ich także art. 6 ustawy, w którym wymieniany jest przykładowy katalog, obejmujący między innymi kwestie finansowe, a także sprawy związane z codziennym procedowaniem i podejmowaniem decyzji.
O co Watchdog pytał partie polityczne?
W połowie 2013 r. skierowaliśmy wnioski o skany faktur opłaconych przez partie w styczniu i lutym oraz o umowy na prowadzenie sondaży i wyniki sondaży prowadzonych przez partie. Te pytania zostały zadane partiom obecnym w parlamencie kadencji 2011–2015, czyli Platformie Obywatelskiej (PO), Polskiemu Stronnictwu Ludowemu (PSL), Prawu i Sprawiedliwości (PiS), Sojuszowi Lewicy Demokratycznej (SLD) i Twojemu Ruchowi (TR). Z wszystkimi pytaniami i w przypadku każdej z partii musieliśmy pójść do sądu. Po wygranych sprawach dotyczących wydatków wszystkie ostatecznie udzieliły nam informacji. PO i PiS opierały się najdłużej i udostępniły informację dopiero po wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Kolejne wnioski miały poszerzyć i utrwalić rozumienie jawności przez partie polityczne. Pytaliśmy o wyciągi z kont bankowych partii, wydatki, uchwały zarządów. W tych ostatnich obywatele mogą znaleźć np. informacje o regulacjach dotyczących tzw. podatku partyjnego. W analizie wydanej przez Fundację im. Stefana Batorego mówi się o tym w następujący sposób: „(…) wśród wielu polskich ugrupowań politycznych rozpowszechnił się proceder polegający na tym, że posłowie, senatorzy, samorządowcy, a nawet przedstawiciele w spółkach Skarbu Państwa wpłacali część (najczęściej stałą) swojej pensji na konto «macierzystej» partii politycznej. Formalnie były to darowizny od osób fizycznych. (…) Obowiązek przekazywania konkretnych kwot wynikał z uchwał partii politycznych” („Finanse polskich partii”, Fundacja im. Stefana Batorego, 2017, str. 50 i 51).
Reklama
Sprawy, o które pytaliśmy, były dla nas interesujące również ze względu na funkcjonowanie przepisów o partiach politycznych. Chodziło np. o zamawiane przez nie ekspertyzy. W art. 30 tej ustawy przewidziano, że:
1) Partia polityczna tworzy Fundusz Ekspercki. (…);
3) Partia polityczna, która otrzymuje subwencję, przekazuje od 5 proc. do 15 proc. subwencji na Fundusz Ekspercki;
4) Środki finansowe zgromadzone w ramach Funduszu Eksperckiego mogą być wykorzystane na finansowanie ekspertyz prawnych, politycznych, socjologicznych i społeczno-ekonomicznych oraz finansowanie działalności wydawniczo-edukacyjnej, związanych z działalnością statutową partii politycznej.
Gdy było to adekwatne, pytaliśmy o umowy koalicyjne – w art. 28 ustawy o partiach politycznych mowa o umowach koalicyjnych i o tym, co powinny zawierać: „2) Subwencja przysługująca koalicji wyborczej partii politycznych dzielona jest na rzecz partii wchodzących w jej skład w proporcjach określonych w umowie zawiązującej koalicję wyborczą. Proporcje określone w tej umowie nie mogą być zmienione”.
Te wszystkie informacje pozwalają obywatelkom i obywatelom wyrobić sobie zdanie o praktykach stosowanych w partiach, wewnętrznym rozkładzie sił, dbałości o posiadaną wiedzę i kompetencje.
Jak partie odpowiadają na wnioski?
Po pierwszej turze spraw z lat 2013–2015 część partii zaczęła wywiązywać się z obowiązków. SLD realizuje nasze wnioski regularnie, PSL także odpowiada – choć czasem z oporami. Natomiast PiS i PO są partiami, z którymi najczęściej chodzimy do sądów.
Mimo wypracowanego orzecznictwa i braku wątpliwości co do zasad, które powinny sprzyjać jawności, kolejne (niepytane w pierwszej turze) partie nie zawsze jednak przyjmują pozytywne strategie. Bez większych trudności udaje się uzyskiwać informacje od Partii Zieloni, z pewnymi perturbacjami na początku, ale bez problemów później od Partii Razem i Nowoczesnej. Całkowicie nie stosuje się do zasad jawności Partia Janusza Korwina-Mikke. Po pierwsze nie przekazała naszej skargi do sądu, za co została ukarana grzywną (sygn. akt II SO/Wa 7/18), po drugie – nie odpowiadając na nasz wniosek – jak twierdziła – „oparła się o najbardziej aktualną czasowo linię orzeczniczą”. Przyczyniło się to do uznania przez sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (sygn. akt II SAB/Wa 355/18). Polska Partia Socjalistyczna i Unia Pracy również zignorowały nasze wnioski. Z kolej Wiosna Roberta Biedronia zareagowała dopiero na naszą skargę.
Wśród powodów nieudzielania nam pełnej odpowiedzi pojawiają się: zaprzeczanie istocie informacji, o którą wnioskujemy („żądana informacja nie stanowi informacji publicznej”); twierdzenie, że nie wiadomo, o co wnioskujemy; anonimizowanie danych, które zgodnie z utartą linią orzeczniczą powinny być jawne, czyli np. nazw lub nazwisk kontrahentów – osób fizycznych i prawnych; twierdzenie, że wnioskujemy o informację przetworzoną; czasem też nakładanie opłaty za dostarczenie informacji. Wiele z tych tłumaczeń jest absurdalnych. Wyciągi bankowe, które każdy obywatel korzystający z elektronicznego konta bankowego umie sam sobie wygenerować, okazują się informacją wymagającą wielkich nakładów pracy, zbyt wymagającą intelektualnie dla partii politycznej i „jakościowo nową”. Tak twierdzą zgodnie PO i Wiosna. Z kolei PiS, w odpowiedzi na pytanie o wyciągi z rachunków bankowych partii z okresu od 1 września 2017 r. do 12 lutego 2018 r. odpowiedział (zanim skorygował go sąd), że wniosek „nie określa przedmiotu i zakresu żądanej informacji publicznej”. I to wszystko w świetle przytoczonych wcześniej przepisów konstytucji, z których wynika jawność działalności partii politycznych.
Pozytywna rola sądów
Jak pisaliśmy, już pierwsze – dosyć oczywiste – wnioski o informację pozostały bez odpowiedzi i nasze skargi trafiły do sądów, które w wielu sprawach orzekły, iż partie muszą zrealizować wnioski dotyczące faktur, jakie zostały przez nie opłacone – patrz np. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 687/14) wobec Platformy Obywatelskiej; wyrok NSA z 2 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 564/14) wobec Prawa i Sprawiedliwości; wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 757/13) wobec Polskiego Stronnictwa Ludowego; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 420/13) wobec Sojuszu Lewicy Demokratycznej; wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 901/14) wobec Twojego Ruchu.
Jedną z ciekawszych spraw, obrazującą, jak daleko sięga jawność działania partii politycznych, było udostepnienie informacji o przeprowadzeniu na zlecenie Platformy Obywatelskiej badań opinii społecznej oraz wyników tych badań za okres od stycznia do końca maja 2013 r. Sprawa zakończyła się pozytywnym dla jawności wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 611/14). Sąd odniósł się w nim do kwestii poddania jawności całej sfery publicznego działania partii politycznych: „W przypadku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.d.i.p., w tym partii politycznych, ustawodawca nie przewidział wprost żadnego ograniczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec takiego brzmienia regulacji należy więc przyjąć, że obowiązki wynikające z ustawy aktualizują się w odniesieniu do każdej posiadanej przez partię informacji o znaczeniu publicznym”.
Równie ważne wydaje nam się określenie, że partie są zobowiązane do udostępniania informacji o sposobie ustalenia wysokości składki członkowskiej oraz dokumentów, na podstawie których była ona ustalana. Wyrok dotyczył Prawa i Sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OSK 513/13) wskazał m.in., że.: „Nie budzi wątpliwości, że partia (...) spełnia funkcje publiczne. Z tego względu, żądana przez skarżące kasacyjnie stowarzyszenie, informacja spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania partii politycznej wykonującej funkcje publiczne. Zgodnie z art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2011 r. nr 155, poz. 924) – źródła finansowania partii politycznych są jawne. Majątek partii politycznej powstaje między innymi ze składek członkowskich co wynika z art. 24 ust. 1 tej ustawy. Statut partii politycznej (...) w art. 19 pkt 14 stanowi, że ustalanie wysokości składki członkowskiej oraz innych świadczeń członkowskich oraz tryb ich zbierania należy do kompetencji Komitetu Politycznego. Komitet Polityczny jest organem kolegialnym i jego decyzje, zgodnie z art. 11 pkt 4 statutu partii zapadają w formie uchwał. Komitet Polityczny jako statutowy organ partii jest jednocześnie podmiotem publicznym, który w ramach przyznanych kompetencji podejmuje uchwały zawierające informacje, które podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uchwała Komitetu Politycznego, na podstawie której ustala się wysokość składki jest informacją publiczną i jako taka podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej”.
Inne wyroki też pokazują, że sądy stoją po stronie jawności w partiach politycznych. W kwestii jawności umów podpisanych przez partię Prawo i Sprawiedliwość NSA wypowiedział się w wyroku z 23 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 2497/16): „Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie w swym orzecznictwie wykazywał już, że wydatki partii politycznej są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega – co do zasady – udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p (...). Fakt bowiem, że majątek partii politycznych może pochodzić z różnych źródeł – zarówno publicznych, jak i prywatnych – nie oznacza, że sposób dysponowania tym majątkiem nie stanowi sprawy publicznej”. O jawności informacji związanych z funduszem eksperckim NSA wypowiedział się w wyroku z 25 września 2018 r. (sygn. akt I OSK 682/18): „Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie u.d.i.p., zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby wyraźnej, niebudzącej wątpliwości regulacji ustawy, a regulacji takiej nie zawierają przepisy ustawy o partiach politycznych. Obowiązek przygotowania, a następnie przedstawienia Państwowej Komisji Wyborczej informacji, o którym mowa w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych, wiążący się z obowiązkiem Komisji ogłoszenia tej informacji w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski» (art. 34 ust. 5 ustawy) nie wyłącza trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, jedynie przewiduje dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania części informacji na temat wydatków z subwencji, ponoszonych przez partie polityczne (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 687/14)”. Sprawę jawności udostępnienia protokołów z posiedzenia zarządu partii NSA wyłożył zaś w wyroku z 3 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 1190/15): „Jednak wskazanie, że o takie właśnie informacje chodzi, obciąża podmiot żądający dostępu do nich, nie zaś partię polityczną. Dopiero sprecyzowanie żądania, które byłoby nakierowane na uzyskanie konkretnej informacji, mającej znamiona informacji publicznej, rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego obowiązek jej udostępnienia. Nawet wówczas nie sposób będzie jednak przyjąć, że informacja taka miałaby zawsze obejmować pełną treść protokołu lub uchwały, a jedynie tę ich część, która spełnia przesłanki z u.d.i.p. (co skutkowałoby udostępnieniem np. wyciągu z protokołu lub uchwały)”.
Są też niestety wyroki niekorzystne dla jawności. Dotyczą one protokołów z posiedzeń zarządów partii. WSA w Warszawie w wyroku z 5 lutego 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 661/14) orzekł, że protokoły z posiedzeń organów partii nie stanowią informacji publicznej: „Protokoły posiedzeń Komitetu Politycznego Prawa i Sprawiedliwości (funkcje «zarządu partii» pełni Komitet Polityczny – art. 11 ust. 1 pkt 4, 18 i 19 Statutu Prawa i Sprawiedliwości), za wskazany we wniosku okres, nie zawierają danych publicznych. Mają one postać zestandaryzowaną co do formy i treści. Zawierają bardzo ogólne informacje dotyczące przebiegu poszczególnych posiedzeń Komitetu Politycznego partii, tj. o otwarciu posiedzenia, zaakceptowaniu protokołu z poprzedniego posiedzenia Komitetu Politycznego, zaproponowaniu porządku obrad, odbyciu dyskusji nad punktami przyjętego porządku obrad oraz o zakończeniu posiedzenia. Nie można uznać, że treść tych dokumentów posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Żądane protokoły posiedzeń Komitetu Politycznego dotyczą w istocie wewnętrznej organizacji i przebiegu bieżącej pracy partii, a nie «sprawy publicznej». Ani treść protokołów posiedzeń, ani treść porządków obrad stanowiących załączniki do protokołów, zredagowanych również w sposób ogólny, nie zawierają informacji publicznej. To samo dotyczy protokołów z posiedzeń Krajowej Komisji Rewizyjnej (art. 11 ust. 1 pkt 5, art. 44 Statutu). Ich treść, w ocenie Sądu, nie zawiera informacji o sprawach publicznych, lecz dotyczy wewnętrznej organizacji pracy i bieżących działań tego organu. Nie stanowi też informacji publicznej - w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – załączona uchwała Krajowej Komisji Rewizyjnej Prawa i Sprawiedliwości. Nie jest to informacja o źródłach finansowania partii (art. 23a i art. 24 ustawy o partiach politycznych), ani informacja o wydatkowaniu majątku partii politycznej, mającego publiczny charakter (art. 34 i nast. ww. ustawy), ani też informacja o środkach finansowych gromadzonych z określonych źródeł w ramach Funduszu Wyborczego (art. 35 i art. 36 ww. ustawy), a tylko takie informacje, dotyczące majątku partii politycznych, podlegają udostępnieniu przez nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 633/14”.
NSA w wyroku z 23 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 2721/16) odwołał się do wywiedzionej w orzecznictwie koncepcji sfery wewnętrznej, tym razem wskazując, że występuje ona również w działalności partii politycznej: „Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że prawidłowo sąd pierwszej instancji stwierdził, że organizowanie spotkań przedstawicieli ciał statutowych partii (w tym także na poziomie międzynarodowym) służy bieżącej pracy partii politycznej, a dotycząca tych spotkań korespondencja oraz dokumentacja ze spotkań (notatki, protokoły) stanowi dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej”.
Konstytucja i prawa
Jak wynika z prowadzonych przez nas spraw, jawność działania partii politycznych jest tematem, który zasługuje na ciągłe sprawdzanie i pogłębianie. Obywatele mają zbyt mały wpływ na działania partii, niech zatem łatwo mogą przynajmniej sprawdzać, co się w nich dzieje. Na razie jesteśmy zapewne w połowie drogi do sytuacji, w której dosyć oczywiste przepisy konstytucji będą stosowane w praktyce. Ale temat jest dla obywateli dosyć ważny. Widzimy to po każdym naszym artykule na temat partii, obserwując zainteresowanie zwolenników, przeciwników i komentatorów ich działań. Idealną sytuacją byłoby wypracowanie przez partie polityczne jawnościowego standardu polegającego na publikowaniu wydatków, uchwał zarządu czy informowaniu o ekspertyzach. Pewne pomysły w tej sprawie przedstawiała swego czasu Nowoczesna, proponując prowadzenie przez partie rejestru wpłat i wydatków na stronach internetowych oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Pomysł jednak nie znalazł zwolenników. Być może tylko aktywne społeczeństwo obywatelskie – wspierane przez sądy odwołujące się do konstytucji – jest w stanie taką zmianę wymusić.