Wojna polsko-unijna pod flagą biało-czerwoną. Reforma Sądu Najwyższego zaczyna kolejną wojnę z Brukselą

Chiński strateg Sun Tzu doradzał na łamach swojego dzieła, że nie da rady wygrać wszystkich bitew, w związku z czym trzeba je rozsądnie wybierać. Ta zasada stosuje się również do dyplomacji i współpracy międzynarodowej. Jeśli ty ustąpisz w sprawie, która jest ważna dla mnie, ja poprę korzystne z twojego punktu widzenia rozwiązania w kwestii ważnej dla ciebie.

Tak się składa, że kwestii ważnych dla Polski obecnie na arenie unijnej jest kilka, a będzie ich jeszcze więcej. Wciąż trwają negocjacje nad ostatecznym kształtem reformy europejskiego systemu handlu emisjami. Nie zakończyły się jeszcze prace nad dyrektywą o pracownikach delegowanych. Nieprzesądzona jest jeszcze budowa gazociągu Nord Stream 2. To są sprawy do załatwienia w niedalekiej przyszłości. W dłuższej perspektywie czekają nas negocjacje nad kształtem unijnego budżetu, od którego zależy m.in. to, czy urzeczywistni się Europa dwóch prędkości, której tak bardzo się obawiamy.

W każdej z tych kwestii Warszawa będzie musiała iść na kompromisy, tj. zgoda na większy wkład własny samorządów w inwestycjach współfinansowanych przez Brukselę w zamian za utrzymanie poziomu dopłat dla rolnictwa. O te będzie jednak trudniej, bo w półtora roku otworzyliśmy w relacjach z Brukselą mnóstwo pól konfliktu. Spór o Trybunał Konstytucyjny. Sprzeciw wobec wyboru Donalda Tuska na przewodniczącego Rady Europejskiej. Opór przed zmniejszeniem udziału węgla w miksie energetycznym. Kategoryczna postawa względem przyjmowania migrantów. Budzące wątpliwości działania w służbie cywilnej i mediach publicznych. Teraz zmiany w sądownictwie.

Nie chodzi tutaj o rozstrzyganie, w której z tych spraw mamy rację, a w której nie i w jakim stopniu. Chodzi o to, że kompromisy w jednej sprawie buduje się łatwiej, jeśli partnerzy nie mają zastrzeżeń do innych. Przykładem pierwszym z brzegu jest chociażby reforma strefy euro. Francja od dawna opowiada się za powołaniem ministra finansów eurozony i wyposażeniem go w osobny względem unijnego budżet. Teoretycznie nic nie stoi na przeszkodzie, żeby taką reformę wprowadzić już dziś. Na drodze stoi jednak Berlin, który wszelkie rozmowy na ten temat uzależnia od porządku we francuskich finansach publicznych, notorycznie łamiących unijne reguły dotyczące deficytu.

Batalia o kasę

Warto przy tym zwrócić uwagę, że Polska nie jest jedynym krajem, który wykłóca się o coś w Brukseli. Francja od wielu lat znajduje się na celowniku Komisji ze względu na budżetową dezynwolturę. Hiszpania i Portugalia również wielokrotnie musiały przywdziewać pokutny wór puchnącego deficytu. Włochy niedawno spierały się z Brukselą o kształt rozwiązań, które pozwoliłyby im polepszyć kondycję sektora bankowego. Dania uporczywie sprzeciwia się zacieśnieniu współpracy w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego.

Spory te przyjmują często emocjonalny obrót, co nie zmienia faktu, że są elementem normalnego funkcjonowania Unii na co dzień. Rzadko jednak zdarza się, żeby dotyczyły spraw ustrojowych. Wtedy sprawy przybierają niepokojący obrót, o czym przekonali się Węgrzy, a wcześniej Austriacy.

Przykładem spór o Trybunał Konstytucyjny, który otworzył na forum unijnym dyskusję na temat powiązania wypłaty funduszy unijnych z zachowaniem przez dane państwo członkowskie wartości wymienionych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, zwanego lizbońskim. Znajdziemy tam takie wartości jak praworządność, równość czy wolność. Zapewniałoby to Komisji Europejskiej realny sposób nacisku na państwa członkowskie, w których sprawy ustrojowe przybrały niepokojący obrót.

Owszem, uruchomiona wobec Polski procedura praworządności przewiduje sankcje wykorzystujące art. 7 traktatu lizbońskiego - z pozbawieniem prawa głosu na Radzie Europejskiej włącznie - ale są one obwarowane takimi warunkami (Rada musi wcześniej jednogłośnie stwierdzić, że na terenie danego państwa w notoryczny i poważny sposób dochodzi do naruszenia praworządności), że w praktyce są bardzo trudne do wprowadzenia. Zresztą portal Politico w kontekście sporu Komisji z Polską na tle Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie pisał o poczuciu bezsilności w KE związanym z brakiem narzędzi nacisku na Warszawę.

Pomimo tego przewodniczący Komisji Jean-Claude Juncker na początku czerwca opowiedział się przeciwko takiemu rozwiązaniu. Nie dlatego, że sam czasami nie chciałbym tego zrobić. Dlatego, że moim zdaniem wprowadzanie podziałów w Unii Europejskiej w niczym nie pomoże. To byłaby trucizna dla kontynentu - powiedział szef KE na konferencji prasowej w niemieckim resorcie spraw zagranicznych.

Wobec forsowanych przez Prawo i Sprawiedliwość zmian w sądownictwie pomysł może jednak zdobyć szersze poparcie. Znalazł się on już na liście możliwych do wprowadzenia w przyszłej perspektywie budżetowej rozwiązań zaproponowanych przez federalne ministerstwo finansów (do tego dokumentu odnosił się Juncker). Zupełnie niespodziewanie wspomniała o nim także we wtorek Věra Jourová, unijna komisarz sprawiedliwości, podczas rozmowy z dziennikarzami „Neue Osnabruecker Zeitung”.

Musimy zacząć rozmawiać o szacunku dla fundamentalnych wartości i zasad jako warunku otrzymania funduszy pochodzących od europejskich podatników. Nie wyobrażam sobie, żeby niemieccy albo szwedzcy podatnicy chcieli łożyć na powstanie czegoś w rodzaju dyktatury w innym państwie członkowskim. Musimy zacząć myśleć o twardych krokach - powiedziała komisarz.

Jej słowa świadczą o zmianie narracji wokół powiązania wypłat z praworządnością - zamiast powoływać się na zachowanie jakichś abstrakcyjnych wartości, komisarz sięgnęła po język "na co idą państwa pieniądze". Jak skuteczny on jest, niech świadczy to, że był wykorzystywany do wytłumaczenia niechęci krajów strefy euro do redukcji greckiego długu (chodzi o środki wypłacane w ramach pakietów ratunkowych, tzw. bailoutów). Oficjalne stanowisko kredytodawców było takie, że Ateny muszą oddać to, co otrzymały od europejskich podatników - nawet jeśli okres spłaty jest tak długi, że większość obecnie żyjących podatników nie doczeka spłaty ostatniego euro greckiego długu.

Batalia o jeszcze większą kasę

Debaty na temat przyszłej, unijnej perspektywy finansowej nie wyczerpuje jedynie kwestia wprowadzenia mechanizmów mogących czasowo blokować wypłatę środków. Znacznie ważniejszy z punktu widzenia Polski jest kształt budżetu i jego zasobność: czy przypadkiem budżet się nie skurczy (w końcu z UE odejdzie poważny płatnik netto) oraz na jakie cele będą przeznaczane środki unijne - bo co do tego, że obecna struktura wydatków się nie utrzyma, nikt nie ma wątpliwości.

Stanie się tak chociażby ze względu na nowe wydatki. W budżecie UE mogą się pojawić takie pozycje jak wojskowość. Wśród pomysłów na zacieśnienie współpracy w tej materii jest chociażby powołanie wspólnych sił transportu lotniczego, co zwiększyłoby mobilność armii każdego państwa członkowskiego. Takim dodatkowym wydatkiem może być również składka na specjalny fundusz kryzysowy, z którego środki byłyby wypłacane państwu członkowskiemu w trudnej sytuacji (np. katastrofa naturalna). W przyszłej perspektywie finansowej do UE mogą również przystąpić państwa takie jak Serbia czy Macedonia, trzeba będzie więc wykroić z unijnego tortu środki strukturalne dla nich. Oczywiście skala i przedmiot nowych wydatków zależą od tego, co uradzą unijni liderzy.

Warto jednak czytać sygnały, jakie płyną z ich ust. Angela Merkel od dłuższego czasu powtarza, że „Europa musi wziąć swój los we własne ręce”. Swój los to znaczy również politykę bezpieczeństwa. Mantra ta pojawiła się pod wpływem deklaracji ze strony nowej administracji w Waszyngtonie i przekonania, że USA nie są już tak stabilnym i pewnym partnerem, jak jeszcze do niedawna. Dodatkowe wydatki w zakresie wspólnej polityki bezpieczeństwa są więc pewnikiem – co więcej, propozycje w tym zakresie – w tym pula pieniędzy na badania – zostały już przedstawione przez Komisję.

To oznacza mniej środków na fundusze spójności i wspólną politykę rolną, których beneficjentami jest Polska. Fakt, że środki będą skromniejsze, jest znany od dawna; pytanie brzmi, jak głębokie będą cięcia. Warszawa ma w negocjacjach w tym zakresie naturalnych sojuszników, czyli innych beneficjentów zarówno funduszy strukturalnych, jak i pieniędzy na rolnictwo. Dotychczas za pewnik mogliśmy traktować parasol ochronny, jaki nad wspólną polityką rolną roztaczał Paryż; trudno powiedzieć, czy będzie on tak skuteczny po wprowadzeniu się do Pałacu Elizejskiego Emmanuela Macrona.

Co więcej, w trakcie negocjacji budżetowych - zwłaszcza w sytuacji, kiedy nie będzie zgody, aby pokryć brexitową dziurę z innych źródeł - mogą pojawić się naciski, aby bardziej racjonalnie wydawać wspólne fundusze. W tym kierunku idzie opublikowany niedawno przez Komisję dokument dotyczący przyszłości unijnych finansów. Stwierdza on wprost, że każdy eurocent z Brukseli powinien być wydawany w taki sposób, żeby przynosić jak najwięcej korzyści wszystkim państwom członkowskim. Może to wskazywać na logikę, w której transgraniczna współpraca naukowa zyska kosztem dopłat do rolnictwa. Prawdopodobnie (o czym mówi dokument) regiony bardziej rozwinięte stracą na rzecz radzących sobie słabiej - co jest generalnie dobrą wiadomością z naszego punktu widzenia.

Pieniędzy unijnych może być nie tylko mniej, ale mogą też być wydawane na innych zasadach. Dla przykładu wspomniany już dokument proponuje, aby zwiększyć odsetek wkładu własnego, jaki beneficjenci muszą wnieść do projektów finansowych za unijny grosz. Znów wszystkie opcje leżą na stole i będą przedmiotem negocjacji. Byłoby fatalnie, gdyby głos Warszawy w tych sprawach był gorzej reprezentowany lub wręcz ignorowany ze względu na złą opinię.

Batalia o gospodarkę

Poważne rozmowy nad kształtem unijnego budżetu zaczną się na dobre w przyszłym roku. Już teraz jednak trwają dyskusje nad reformą systemu handlu emisjami. ETS, bo pod takim skrótem znany jest ten mechanizm, został pomyślany jako zachęta dla budowy gospodarki niskoemisyjnej. Zwiększa on koszt "brudnej" działalności - wymagającej wytworzenia gazów cieplarnianych - wprowadzając wymóg zakupu specjalnego pozwolenia na emisje do atmosfery. Ten dodatkowy koszt miał wymusić na dymiących przedsiębiorstwach modernizację.

ETS jednak nie osiągnął stawianych przed nim celów ze względu na zbyt dużą liczbę darmowych pozwoleń na emisje, co sprawiło, że ich wolnorynkowa cena jest niska i nie zachęca do nakładów na zielone rozwiązania. W związku z tym Komisja zaproponowała reformę, zgodnie z którą pula pozwoleń będzie znacznie mniejsza, a dodatkowo będzie jeszcze maleć wraz z upływem czasu, tak aby impuls modernizacyjny nie osłabł. To oczywiście będzie oznaczało koszty, przede wszystkim dla polskiej energetyki, ale też dla innych branż.

Sprawa jest bardzo wrażliwa politycznie, bo najwięksi truciciele to najczęściej duzi pracodawcy i żaden polityk - nie tylko z Polski - nie zaryzykuje znacznego pogorszenia ich kondycji. Z tego względu Warszawa nie jest samotna w swoich zastrzeżeniach, jednak biorąc pod uwagę wyjątkowość naszego miksu energetycznego, znajdujemy się w nietypowej sytuacji - i będziemy potrzebowali dobrej woli ze strony krajów, które opowiadają się za gruntowną reformą (w wypadku fiaska negocjacji kraje nordyckie zapowiedziały już wprowadzenie własnych rozwiązań). Kolejna runda rozmów zaplanowana jest na połowę września.

Inną, drażliwą kwestią, do której Warszawa będzie musiała przekonać partnerów z UE, jest kwestia dyrektywy o pracownikach delegowanych. Nowa wersja - stara ma już kilkanaście lat - uwzględnia postulaty państw starej Unii, aby zniwelować nieuczciwą, ich zdaniem, przewagę konkurencyjną pracowników z nowej Unii biorącą się z niższych uposażeń. Proponowane przez Komisję zapisy nałożyłyby m.in. na branżę transportową konieczność przestrzegania zapisów lokalnych kodeksów prawa pracy, co samo w sobie oznacza niesamowite obciążenie administracyjne związane z koniecznością nadążania za ich treścią - horrendalnie trudne chociażby w spedycji międzynarodowej. Podobnie jak w przypadku handlu emisjami, Polska natrafia tutaj na ciężki opór, który być może byłby prostszy do pokonania, gdyby nie szczególne cechy naszej polityki wewnętrznej.

Batalia o dobre imię

Na to wszystko nakładają się względy wizerunkowe. Nie jest optymalne, jeśli jedyne informacje o danym kraju w zagranicznych mediach dotyczą forsowania podejrzanych rozwiązań w zakresie sądownictwa. Nie dzieje się tak dlatego, że zagraniczne media nie lubią Polski - wręcz przeciwnie, artykuły z okazji 25-lecia transformacji na łamach "The Economist" były tak bardzo pokryte lukrem, że aż bolały od nich zęby. Po prostu pisze się o nas tak samo jak o Hiszpanii, czyli przy wyjątkowych okazjach - bo mamy jeden z najwyższych wzrostów gospodarczych albo że Sejm głosuje nad ustawami, przeciw którym ludzie wychodzą na ulicę.

Komisja Europejska może czuć się bezradna z powodu braku narzędzi nacisku na Polskę w sprawie praworządności, ale prawda jest taka, że nie jest całkiem pozbawiona pola manewru. Nową taktykę przedstawił podczas środowego wystąpienia Frans Timmermans, który zapowiedział - po analizie prawnej przyjmowanych przez Sejm ustaw – uruchomienie procedury naruszenia unijnego prawa. Komisja już raz sięgnęła po to narzędzie w przypadku Węgier, kiedy nad Balatonem przyjęto rozwiązania zmniejszające wiek emerytalny sędziów z 70 do 62 lat – co oznaczało automatyczne pozbycie się ponad 250 przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości.

Postępowanie w sprawie naruszenia prawa jest o tyle poręczne z punktu widzenia Komisji, że może skończyć się w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jeśli KE znajdzie w forsowanych przez PiS rozwiązaniach niezgodność z prawem unijnym (w przypadku Węgier był to zakaz dyskryminacji ze względu na wiek), a rząd stanie na stanowisku, że takiej niezgodności nie ma - sprawa w ekspresowym tempie trafi przed trybunał, który wyda w tej sprawie wyrok. Wizerunkowo będzie to wyglądało słabo, co więcej - może się wiązać z karami finansowymi.

Fatalne natomiast byłoby, gdyby Komisja zdecydowała się jednak uruchomić procedurę opisaną w art. 7 traktatu lizbońskiego. Nie chodzi nawet o pozbawienie Polski prawa głosu czy wstrzymanie wypłat funduszy, o czym mogą w finalnym etapie zadecydować inne państwa członkowskie. Chodzi o samo przejście pierwszego kroku, w którym większość czterech piątych państw uznaje, że w danym kraju jest wyraźne ryzyko naruszenia wartości wymienionych w art. 2 traktatu (wbrew temu, co się często pisze, odebranie głosu na Radzie Europejskiej jest trzecim krokiem procedury i nie wymaga jednomyślności, ale większości kwalifikowanej; jednomyślności wymaga za to drugi krok, w którym stwierdza się zajście poważnego naruszenia wartości z art. 2). Byłoby to wydarzenie bez precedensu w historii UE, o trudnych do przewidzenia konsekwencjach wizerunkowych.