To będzie pierwsza pięcioletnia kadencja polskich samorządów. W jej trakcie trzeba dokończyć wydawanie pieniędzy z obecnej unijnej perspektywy i zaprogramować wydatki na kolejną. To oznacza, że wczorajszy wyborczy rywal znowu stanie się sąsiadem i kolegą z rady. Samorządów nie stać na stan permanentnej wojny, bo jej koszty dla mieszkańców mogą być zbyt wysokie. I to mimo tego, że zakończona wczoraj gorąca kampania oznacza też start politycznego maratonu, który zakończą wybory prezydenckie w 2020 r.

Wczorajsze głosowanie odbyło się bez większych zakłóceń, poza jednym poważnym problemem. Wielu Polaków odeszło od urn z kwitkiem, bo nie udało im się skutecznie dopisać do spisu wyborców drogą elektroniczną przez ePUAP.

Cztery lata w samorządzie

Dla lokalnych władz to była kadencja pod znakiem zaciskania pasa i walki z rządem. Dla PiS – czas dialogu i nowego podziału kompetencji między stolicą a regionami.

Choć I tura wyborów za nami, koniec kadencji samorządów wypada dopiero 16 listopada. Wtedy nowi członkowie rad i organów wykonawczych zaczną przejmować stanowiska poprzedników. W większości jednostek sytuacja jest już jasna, pozostałe muszą poczekać na II turę 4 listopada. Mimo to nadszedł dobry moment na podsumowanie mijającej kadencji 2014–2018. Ostatniej, która trwała cztery lata, bo od teraz wybieralni samorządowcy będą sprawować swoje funkcje maksymalnie przez dwie pięcioletnie kadencje. Sprawdziliśmy, jak ostatnie cztery lata upłynęły w samorządach pod kątem finansowym i politycznym, zwłaszcza współpracy z rządem.

Grosz do grosza

Wyraźnie było widać skłonność samorządów do oszczędzania. Świadczą o tym dane Ministerstwa Finansów. W 2014 r., gdy lokalni włodarze obejmowali swoje funkcje, zadłużenie samorządów przekraczało 72 mld zł. W kolejnych latach ta kwota malała aż do 69 mld zł na koniec 2017 r. i prawie 67 mld zł po dwóch kwartałach 2018 r. Konsekwencją polityki zbijania długu było ograniczenie inwestycji. Jeszcze w 2014 r. przekraczały one 41 mld zł, by w 2016 r. spaść do 25 mld zł. Dopiero w zeszłym roku widać odbicie: kwota była o 10 mld zł wyższa niż rok wcześniej.

W tej kadencji zbijaliśmy zadłużenie, by przygotować się na korzystanie z funduszy unijnych i płynnie wejść w perspektywę 2014–2020 – tłumaczy Wadim Tyszkiewicz, prezydent Nowej Soli. – Perspektywa ta zaczęła się w tym samym roku co mijająca kadencja samorządów, ale z reguły jest tak, że strumień eurofunduszy zaczyna wartko płynąć z dwu-, trzyletnim opóźnieniem. Dużą część naszej kadencji mogliśmy wykorzystać na spłacanie kredytów i pożyczek zaciągniętych m.in. na wkład własny pod inwestycje unijne z perspektywy 2007–2013 – mówi Tyszkiewicz. Zaciskanie pasa sprzęgło się z dobrą koniunkturą. – Mamy 2500 samorządów i każdy ma inną specyfikę. Ale mamy też wzrost gospodarczy, a to wpływa na wpływy z CIT, PIT czy podatku od nieruchomości – wskazuje.

A jednak budowali

Dlatego polityka zbijania długu nie oznaczała stagnacji w inwestycjach. – Udało się zrealizować wiele dużych projektów infrastrukturalnych z dofinansowaniem z UE, ale też sporo projektów w dzielnicach – mówi prezydent Gdańska Paweł Adamowicz. – Zakończyliśmy budowę tunelu pod Martwą Wisłą i z centrum miasta wyprowadzono ruch ciężarówek, powstały nowe linie tramwajowe, drogi, żłobki, przedszkola, baseny i szkoła metropolitalna – wylicza.

W Warszawie wydatki majątkowe w 2014 r. wyniosły 2,4 mld zł. Plan na ten rok zakłada niemal 3 mld zł, a w całej kadencji 2014–2018 miasto wyda na inwestycje prawie 10 mld zł (przy spadku zadłużenia z ponad 6 mld w 2014 r. do ok. 4,5 mld zł w tym roku). W Krakowie na inwestycje w 2014 r. wydano ok. 670 mln zł. Kwota spadła do 537 mln zł w 2016 r., ale już plan na 2018 r. to ponad 1 mld zł. Miastu udaje się kontrolować dług na stałym poziomie 2–2,2 mld zł.

Samorządom gorzej niż kiedyś idzie wdrażanie eurofunduszy, za co zbierają cięgi od szefa resortu inwestycji i rozwoju Jerzego Kwiecińskiego. Przy każdej okazji minister wskazuje, że programy krajowe, za które odpowiada rząd, są bardziej zaawansowane od regionalnych. Marszałkowie odgryzają się, że wszystko idzie zgodnie z harmonogramami, a poślizg wynika m.in. z długo rozkręcającej się perspektywy unijnej na lata 2014–2020.

Dyplomacja nie działa

Funkcjonowanie samorządu zależy też od jego relacji z władzą centralną. Samorządowcy z reguły oceniają relacje z obecnym rządem bardzo surowo. – Ta kadencja będzie mi się kojarzyć z psuciem samorządu i recentralizacją władzy. Zniweczyliśmy wiele szans na poprawę funkcjonowania samorządu – narzeka Leszek Świętalski ze Związku Gmin Wiejskich RP, regularnie uczestniczący w posiedzeniach rządowo-samorządowej komisji wspólnej.

Jego zdaniem przykładem psucia samorządów jest uchwalona w tym roku ordynacja wyborcza i ograniczenie liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów. – Do tego można dołożyć regulowanie granic gmin według kryteriów politycznych, a nie merytorycznych. W kwestiach finansowych mieliśmy dalszy proces przekazywania zadań do samorządów, bez zapewnienia odpowiedniego poziomu finansowania. Czyli PiS kontynuował to, w czym wyspecjalizował się rząd PO-PSL, mimo że na pierwszym posiedzeniu komisji wspólnej ówczesna premier Beata Szydło obiecała nam zerwanie z tą tradycją – mówi Świętalski.

Jak dodaje, w relacjach z rządem zapamięta jeszcze „przerażający poziom arogancji” przejawiającej się tym, że niektóre ustawy zostały wniesione do Sejmu bez wcześniejszego zaopiniowania przez stronę samorządową. – Wiele trudnych projektów, co do których trudno byłoby uzyskać pozytywną opinię komisji wspólnej, zgłaszano jako inicjatywy poselskie, bo te nie wymagają konsultacji – wskazuje Leszek Świętalski.

Inny pogląd na współpracę rządu z samorządem ma wiceszef MSWiA Paweł Szefernaker.Nie zawsze zgadzaliśmy się we wszystkim, ale na pewno ten czas, w którym pełnię funkcję pełnomocnika rządu ds. współpracy z samorządem terytorialnym, można podsumować jako przepełniony dialogiem i zrozumieniem dla problemów, z jakimi borykają się samorządowcy – ocenia wiceminister. Wskazuje, że wypracowanie jednolitego stanowiska z lokalnymi włodarzami jest utrudnione, bo różne grupy samorządów (gminy miejskie i wiejskie, powiaty czy województwa) mają różne interesy. – Ale cieszę się, że ponad 95 proc. projektów aktów prawnych podejmowanych przez komisję wspólną jest pozytywnie opiniowanych przez stronę samorządową – dodaje Szefernaker.

W trakcie tej kadencji dwa zdarzenia mogły odcisnąć szczególne piętno na relacjach samorządów z rządem PiS. Pierwsze to wprowadzenie dwukadencyjności szefów miast i gmin, poprzedzone na początku 2017 r. słowami Jarosława Kaczyńskiego o „patologicznych powiązaniach” i „klikach” w samorządach, które trzeba wyplenić. Drugie zdarzenie, które rozwścieczyło lokalnych włodarzy, miało miejsce w maju tego roku, gdy PiS na fali reagowania na zły odbiór publiczny wysokich nagród wypłacanych ministrom postanowił przyciąć o ok. 20 proc. wynagrodzenia zasadnicze także samorządowcom pochodzącym z wyboru oraz ich zastępcom. Ci uznali, że płacą za nie swoje grzechy, więc wykorzystali słabość przyjętych na szybko przepisów, by zachować wysokość swoich uposażeń na dotychczasowym poziomie lub by strata była czysto symboliczna (obniżano wynagrodzenia zasadnicze, podwyższając jednocześnie inne składowe wynagrodzenia).

Szefernaker przekonuje, że cięcia w pensjach nie powinny na dłuższą metę popsuć relacji rządu z władzami lokalnymi. – Przypomnę, że zaczęliśmy od obniżenia wynagrodzeń parlamentarzystom. Wszystko odbywało się w ramach polityki i kompetencji Rady Ministrów. Jestem przekonany, że nie jest to rzecz, która mogłaby zachwiać współpracą na linii rząd – samorząd w sprawach naprawdę ważnych dla mieszkańców. Jesteśmy od rozwiązywania problemów ludzi, nie możemy się na siebie wzajemnie obrażać w związku z polityką i decyzjami rządu. Dopóki jest dialog i zrozumienie, dopóty ta współpraca będzie się dobrze układać – mówi wiceminister.

Kto jest bliżej prawdy? – Te skrajnie różne percepcje najlepiej dowodzą, że nie ma pomysłu na miejsce czy rolę samorządu w ustroju państwa polskiego. Bo samorządy mówią o decentralizacji i autonomii, a obecny rząd dąży do państwa silnego i scentralizowanego – mówi dr Adam Gendźwiłł z Uniwersytetu Warszawskiego. Jego zdaniem na współpracy z samorządem ciąży wizja państwa wyznawana przez PiS. – W tej wizji samorządy są co najwyżej realizatorem polityki rządowej, swoistym okienkiem, do którego przychodzi obywatel – mówi i dodaje, że dobrym przykładem braku zrozumienia samorządów przez PiS jest kompletnie nieudana próba stworzenia metropolii warszawskiej, którą samorządy solidarnie zbojkotowały.

Doktor Gendźwiłł wskazuje też na sytuację w Sejmie. – Komisją zajmującą się samorządami kierował dotąd nie członek PiS, tylko Andrzej Maciejewski z Kukiz’15. I mimo starań pana przewodniczącego jego komisja bywała omijana przy niektórych projektach legislacyjnych – ocenia ekspert. Przypomina też, że patronem samorządności miał być prezydent Andrzej Duda. W tym celu w pałacu powstał zespół ds. przeglądu prawa samorządowego, w którym zasiadali m.in. przedstawiciele głównych korporacji samorządowych. – Nie wyszło. Zabrakło konsekwencji i pomysłu. Nie znam też żadnych znaczących inicjatyw Pałacu Prezydenckiego, które miałyby wpływ na funkcjonowanie samorządów – uważa dr Gendźwiłł.

Antysamorządowa gra?

Niedawno fundacja FOR Leszka Balcerowicza przedstawiła raport o wpływie kolejnych ustaw na samorządy. Z prawie 2800 przeanalizowanych druków sejmowych wybrano 11 ustaw, które zdaniem FOR mają charakter „antysamorządowy”, bo np. ograniczają kompetencje władz lokalnych. Aż dziewięć z tych 11 aktów prawnych to poselskie inicjatywy legislacyjne, najczęściej firmowane przez posłów debiutantów. FOR wskazuje też na szybkie tempo uchwalania nowego prawa. Z 12 analizowanych „antysamorządowych” aktów prawnych (11 ustaw i jedno rozporządzenie wykonawcze) pięć uchwalono w czasie krótszym niż 30 dni.

Jednocześnie FOR wskazuje, że poprzednie rządy też mają sporo na sumieniu. „Napięcia i spory przede wszystkim dotyczyły niedostatecznego poziomu finansowania wykonywanych zadań (na czele ze stale niedoszacowaną subwencją oświatową) czy niewystarczającej rekompensaty albo jej braku w przypadkach zmian podatkowych, mających wpływ na dochody samorządów” – czytamy. Fundacja zwraca uwagę, że problemy te są nadal aktualne.