Protestujący przebrani za żółwie morskie. Gaz łzawiący snujący się po ulicach. Sromotna porażka prób rozpoczęcia nowej rundy globalnych rozmów handlowych. Mija dziesięć lat odkąd spotkanie Światowej Organizacji Handlu (WTO) w Seattle pogrążyło się w chaosie.
Odbywająca się co dwa lata konferencja ministrów handlu, która rozpoczęła się w Genewie, jest znacznie spokojniejszą imprezą. Było trochę zamieszania – a nawet kilka wybitych szyb i podpalonych samochodów – ale nie dziesiątki tysięcy demonstrantów, tak jak w Seattle. Tak zwana Runda Doha negocjacji handlowych jest pogrążona w takim impasie, że nie znalazła się nawet w oficjalnym programie. To tak jakby zwołać w 1919 roku konferencję w Wersalu i nie rozmawiać o wojnie.
Nowe Bretton Woods
Od czasu Seattle pękły dwie globalne bańki spekulacyjne, światowa gospodarka dwukrotnie pogrążała się w recesji, a handel odnotował największy spadek od czasu Wielkiego Kryzysu. A jednak organizacje międzynarodowe, które powinny kierować światową gospodarką, w szczególności WTO i Międzynarodowy Fundusz Walutowy, niemal się nie zmieniły i często nie mają prawie żadnego wpływu na bieg spraw. Dlaczego globalny kryzys finansowy nie wywołał globalnej reakcji?
To w końcu Wielka Depresja i II wojna światowa stworzyły poprzedniczkę WTO i instytucje Bretton Woods: MFW i Bank Światowy. Brytyjski premier Gordon Brown, któremu podoba się większość inicjatyw zmierzających do ustanowienia światowego ładu, wezwał do stworzenia „nowego Bretton Woods”, a globalna retoryka sprzyja z pewnością zwiększonej współpracy. Wcześniej mało znacząca grupa 20 wiodących państw uprzemysłowionych i rozwijających się zyskała na znaczeniu dzięki powtarzającym się postulatom, by wielkie rynki wschodzące, takie jak Chiny i Indie zajęły przy stole miejsce odpowiadające ich potencjałowi.
Jeżeli jednak chodzi o realną politykę, niewiele się zmieniło. Runda Doha, rozpoczęta w 2001 roku, od lat pozostaje w impasie mimo powtarzających się zapowiedzi Browna i innych, że przełom jest w zasięgu ręki. MFW, choć dostał więcej pieniędzy od swoich krajów-akcjonariuszy i w teorii został poproszony o pomoc w skorygowaniu nierównowagi w globalnej gospodarce, wciąż w dużej mierze ogranicza się do swojej podstawowej funkcji, czyli pożyczania pieniędzy rynkom wschodzącym w momencie kryzysu.
Jak mówi Raghuram Rajan, były główny ekonomista MFW: - Fundusz nie ma w istocie żadnego wpływu na jakikolwiek kraj, który nie pożycza od niego pieniędzy. – Kiedy trzeba podjąć ważne decyzje, takie jak skoordynowana obniżka stóp procentowych w październiku ubiegłego roku, to są one przeprowadzone za pośrednictwem improwizowanych rozmów pomiędzy bankami centralnymi lub ministerstwami finansów.
Ignoranci mają kłopot
Co może zniwelować tę różnicę pomiędzy retoryką a rzeczywistością? Jedną z powszechnie forsowanych zmian jest zwiększenie wpływu rodzących się potęg gospodarczych na tę instytucje. Eksperci ostrzegają jednak, że nie oznacza to automatycznie zwiększonej współpracy. Ngaire Woods, dyrektor globalnego programu ekonomicznego Uniwersytetu Oksfordzkiego mówi: - Być może nie jesteśmy świadkami początku nowej ery multilateralizmu, ale ostatniego tchnienia staromodnego koncertu wielkich mocarstw.
Dla przykładu w WTO, która w teorii ma system „jeden kraj, jeden głos” Indie i Brazylia już de facto zyskały na przestrzeni czasu większy wpływ na rozmowy w sprawie Doha, bo dopuszczono je do wąskiego, wewnętrznego kręgu negocjatorów. To jednak nie ułatwia szybkiego postępu. Kluczowym momentem była konferencja ministerialna w Cancun w 2003 roku, kiedy kraje rozwijające się pokazały swoją gotowość do storpedowania rozmów, kiedy poczuły się zignorowane. Później Kamal Nat, ówczesny minister handlu Indii odegrał kluczową rolę w lansowaniu poglądu, że USA powinny zmienić swoje żądania, co doprowadziło do impasu.
Jak mówi Pradeep Mehta z organizacji badawczo-społecznej Consumer Unity & Trust Society z siedzibą w Jaipur: - Po Cancun wiele się zmieniło. Nie sądzę, by Indie przyjęły takie stanowisko 10 lat temu. Indyjskie myślenie zmieniło się na rzecz przekonania, że jesteśmy konstruktywną siłą i nie powinniśmy przyjmować tradycyjnego indyjskiego stanowiska, którego istotą jest sprzeciw.
Jednak inni, w szczególności USA, obwiniają indyjskie nieprzejednanie – z okazjonalnym poparciem Chin – o niepowodzenie Rundy Doha i skierowanie negocjacji handlowych na tory bilateralne i regionalne.
Dylemat więźnia
MFW przechodzi przez męczarnie związane z własną legitymizacją. Od lat Fundusz pogrążony jest w gorącej i skomplikowanej debacie na temat przekazania krajom rynków wschodzących większej liczby głosów w radzie wykonawczej tej instytucji. Decyzji takiej sprzeciwiają się kraje europejskie, których nadreprezentacja odzwierciedla ich wpływy w momencie tworzenia MFW, czyli w roku 1944.
Problemy MFW z wypełnianiem swojego szerszego mandatu do redukcji globalnej nierównowagi ilustruje jeden z głównych problemów wielu światwych instytucji. Jedną z ich funkcji jest wprzęgnięcie państw członkowskich w system współpracy, tak by uniknąć „dylematu więźnia”, gdzie każdy kraj unika podejmowania działań kooperacyjnych, ponieważ nie chce dać się oszukać innym. W przypadku redukcji globalnej nierównowagi oczywistym rozwiązaniem wydawałoby się, żeby Chiny pozwoliły na aprecjację swojej waluty, co doprowadziłoby do spadku redukcji ich nadwyżki handlowej i wzrostu konsumpcji. Z kolei USA mogłyby zwiększyć eksport i stopę oszczędności poprzez ograniczenia fiskalne, konsumenckie i w rezultacie obniżyć deficyt.
MFW stoi zatem w obliczu nie tyle problemu koordynacji co różnic w opiniach pomiędzy dwoma swoimi najpotężniejszymi akcjonariuszami. Oprócz publikowania raportów w sprawie polityki kursowej i nierównowagi ekonomicznej, które same w sobie powodują napięcia pomiędzy Chinami i USA w ramach funduszu, niewiele więcej może on zrobić.
Inną główną funkcją organizacji międzynarodowych jest wpływanie na wewnętrzne debaty w krajach-sygnatariuszach. Łatwiej powiedzieć „nie możemy podnieść ceł, ponieważ jesteśmy członkami WTO” niż „nie możemy podnieś ceł, ponieważ jest to zły pomysł”. W istocie pracownicy MFW są skutecznie wykorzystywani jako odgromniki przez sponiewieranych ministrów finansów w zadłużonych krajach, którzy chcą wdrożyć politycznie niepopularne podwyżki podatków lub cięcia wydatków. Łatwiej jest im wtedy powołać się na siłę wyższą w postaci warunków, którymi Fundusz obwarowuje kredyty.
By jednak to zadziałało, kraje muszą czuć, że mają na tyle duże wsparcie organizacji, by trzymać się jej zasad. Bez mechanizmu wzmacniającego standardy próby wytworzenia takiej wiarygodności nie są łatwe. Dla przykładu, wśród nielicznych konkretnych decyzji podjętych podczas pierwszego wielkiego szczytu G20 w Waszyngtonie, w listopadzie 2008 roku, była obietnica nie podejmowania działań protekcjonistycznych. Przetrwała całe 36 godzin, zanim Rosja – która nie będąc członkiem WTO jest nienawykła do przestrzegania zasad dotyczących handlu i inwestycji – złamała ją wprowadzając cła na samochody. Wkrótce w jej ślady poszła reszta G20.
Klika starych dominantów
To prawda, istniejące zasady trzymają się zupełnie dobrze; większość z tych protekcjonistycznych działań, w tym kontrowersyjna decyzja prezydenta Baracka Obamy o podniesieniu ceł na chińskie opony, wydaje się mieścić w obecnych przepisach WTO, stworzonych 15 lub więcej lat temu. Nikt najwyraźniej jednak nie ma ochoty pisać nowych.
Co więc może uratować multilateralizm? Niektórzy ekpserci sugerują zmianę obszaru odpowiedzialności. Arvid Subramanian z Peterson Institute w Waszyngtonie i Aaditya Mattoo z Banku Światowego wywołali w zeszłym roku duże poruszenie proponując, by oprócz handlu WTO zajmowała się również kwestiami walutowymi i niektórymi aspektami zmian klimatycznych. Sugestia ta niejednego w Genewie wprawiła w zdumienie.
Jednak próba nałożenia dodatkowych zadań na i tak przeciążone i nieruchawe instytucje zyskała niewielu zwolenników. Kilku innych ekspertów wskazuje na mniej spektakularne, bardziej fragmentaryczne rozwiązanie: niech wiodące kraje przepracują to, co uzgodniły, poświęcą trochę czasu i politycznego kapitału na przekonanie do tego rodzimej opinii publicznej, a dopiero potem forsują te rozwiązania na skalę globalną.
Razeen Sally z brukselskiego think-tanku European Centre for International Political Economy mówi: - Multilateralizm w swojej czystej formie, jako współpraca dużej grupy, zawsze był fikcją. Dla przykładu instytucje z Bretton Woods zostały w dużej mierze stworzone przez Wielką Brytanię i USA. Poprzednik WTO, Generalne Porozumienie w Sprawie Handlu i Ceł (GATT), był w efekcie zarządzany przez klikę dominujących gospodarczo krajów. Potrzebne są małe grupy rządów – zapewne mniejsze niż G20 - obejmujące państwa takie jak Indie i Chiny, by globalna współpraca ekonomiczna funkcjonowała. – Potrzebujemy minilateralizmu, a nie multilateralizmu – mówi profesor Sally.
Najpierw własne podwórko
Jednak podstawowym priorytetem dla takich rządów jest podjęcie działań wewnętrznych potrzebnych do osiągnięcia większej harmonii w globalnej gospodarce. Jak mówi profesor Sally Pekin, dla przykładu, uwolni swój kurs walutowy tylko wtedy, gdy przeprowadzi wewnętrzne reformy strukturalne, które pozwolą rodzimemu sektorowi finansowemu i korporacyjnemu wytrzymać ten szok. Wielu członków WTO mówi, że koniecznym warunkiem wstępnym porozumienia z Doha jest to, by Biały Dom przekonał amerykańskich farmerów i przemysłowców żeby utemperowali swoje żądania jeżeli chodzi o zwiększony dostęp do zagranicznych rynków.
Pascal Lamy, dyrektor generalny WTO, powiedział w niedawnym wystąpieniu, że trzy elementy potrzebne do funkcjonowania globalnego ładu – maszyneria instytucjonalna, wola polityczna i jasno zdefiniowany wspólny projekt – nie wystarczą, bez długoterminowego zaangażowania ze strony poszczególnych rządów. – Globalna legitymacja wymaga długoterminowej troski i uwagi – zauważył. – Spójność zaczyna się na rodzimym podwórku.
The Financial Times Limited 2009.
All Rights Reserved
Tłum. TK
*Allan Beattie
