Leszek Bosek: Remont generalny Prokuratorii Generalnej

TOMASZ JÓŹWIK: Czy po wejściu w życie nowej ustawy o Prokuratorii Generalnej będzie pan kierował największą i najbardziej dochodową kancelarią prawną w Polsce?

LESZEK BOSEK: To nie jest pytanie do mnie, ale do pani premier. Nowa ustawa o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej powierza uprawnienia nadzorcze względem Prokuratorii Generalnej Prezesowi Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów uzyska istotne wsparcie analityczne i prawne od Prokuratorii Generalnej w szczególności przy wykonywaniu uprawnień właścicielskich względem majątku państwowego. Zaletą przyjętych rozwiązań jest to, że wspomniana w pytaniu „dochodowość” będzie dotyczyła jednostki budżetowej, a więc uzyskane dochody będą dochodami wszystkich podatników - Skarbu Państwa.

Po zmianie ustawy Prokuratoria będzie mogła reprezentować w sądzie także osoby prawne, w których Skarb Państwa ma udziały.

Ustawa o Prokuratorii Generalnej RP tworzy ograniczoną kompetencję do wykonywania zastępstwa procesowego osób prawnych. Trzeba pamiętać jednak, po pierwsze, że Prokuratoria Generalna już obecnie prowadzi najtrudniejsze i największe procesy z udziałem Skarbu Państwu, jest więc dobrze przygotowana do podjęcia tego zadania. Po drugie, od 2015 roku Prokuratoria może zastępować w procesie państwowe osoby prawne i czyni to w praktyce. Nie mówimy więc o nowości. Po trzecie, jeśli weźmiemy pod uwagę perspektywę historyczną, to zarówno Prokuratoria Generalna Królestwa Polskiego, galicyjska Prokuratoria Skarbu, jak i międzywojenna Prokuratoria Generalna Rzeczpospolitej Polskiej, zapewniały kompleksową ochronę mienia państwowego, niezależnie od formy prawnej, w jakiej to mienie zorganizowano. W szczególności Prokuratoria wykonywała zawsze zastępstwo procesowe osób prawnych dysponujących mieniem państwowym. W przeszłości zastępowaliśmy w sądzie nie tylko tak szacowne instytucje jak Uniwersytet Jagielloński, ale także państwowe przedsiębiorstwa.

Mówi pan, że już teraz zajmujecie się zastępstwem procesowym państwowych osób prawnych, ale tu chodzi o uniwersytety. Teraz będziecie reprezentowali w sądzie także spółki giełdowe, w których Skarb Państwa jest udziałowcem.

Ustawa dopuszcza wykonywanie zastępstwa procesowego przez Prokuratorię osób prawnych z udziałem Skarbu Państwa i takich, w których udziały mają państwowe osoby prawne. Wybór Prokuratorii jako zastępcy procesowego będzie jednak dobrowolny dla tych osób, co jest zgodne z założeniami prawa spółek – to znaczy zgodę wyrazić będą musiały ciała statutowe tych podmiotów. Takie zastępstwo będzie także możliwe, jeśli wykonywanie zastępstwa procesowego przez Prokuratorię Generalną w konkretnej sprawie poleci Prezes Rady Ministrów.

W projekcie ustawy napisano, że zgoda na sprawowanie zastępstwa procesowego przez Prokuratorię wyrażana przez osoby prawne z udziałem Skarbu Państwa ma charakter generalny. Co to znaczy?

Zgoda jest zawsze wyrazem autonomii woli stron. Zgoda może mieć charakter szczególny (indywidualny) albo generalny, tak jak pełnomocnictwo może być ogólne albo szczególne, z tym, że w świetle ustawy zgoda jest warunkiem wykonywania zastępstwa, ale nie jest ona źródłem umocowania Prokuratorii Generalnej do działania w procesie. Umocowanie Prokuratorii zawsze wynika z ustawy. Ponadto, ustawa podkreśla, że Prokuratoria będzie wykonywać zastępstwo tyko w nielicznych, największych sprawach o wartości przedmiotu sprawy przewyższającej 5 mln zł. Jeśli zatem osoba prawna z udziałem Skarbu Państwa wyrazi wolę, żeby w najtrudniejszych sprawach zastępstwo procesowe w jej imieniu sprawowała Prokuratoria, to taka zgoda będzie dotyczyła tylko tej kategorii postępowań. Nie ma więc mowy o pełnej obsłudze prawnej państwowych firm.

Czyli będzie pan konkurował o obsługę firm z udziałem Skarbu Państwa z prywatnymi kancelariami.

Prokuratoria Generalna działa wyłącznie pro publico bono, trudno więc mówić o konkurencji w ścisłym znaczeniu tego słowa. Wykonywanie zastępstwa przez Prokuratorię Generalną zapewni większą transparentność procesów ochrony majątku państwowego, większą pewność i mam nadzieję, że także większą skuteczność ochrony mienia państwowego.

Czy od tej reguły 5 mln zł są jakieś wyjątki? To znaczy, czy z czasem nie stanie się tak, że Prokuratora przejmie większość spraw sądowych, prowadzonych przez firmy Skarbu Państwa?

Prokuratoria będzie mogła prowadzić także mniejsze sprawy, jeśli poleci to Prezes Rady Ministrów albo sama osoba prawna wystąpi z takim wnioskiem. Jest to pewne uelastycznienie modelu ustawowego, aby także najważniejsze z punktu widzenia majątku państwowego albo z punktu widzenia firmy sprawy były prowadzone przez transparentną i skuteczną instytucję jaką jest Prokuratoria, a nie tylko sprawy największe pod względem wartości, które nie muszą być zawsze sprawami najtrudniejszymi. Podkreślam jednak raz jeszcze: nie chodzi o pełną obsługę prawną osób prawnych, ponieważ Prokuratoria nie zapewnia i nie powinna zapewniać pełnej obsługi prawnej Skarbu Państwa. W sprawach drobnych i rutynowych Prokuratoria Generalna nie jest i nie powinna być właściwa.

Wynagrodzenie Prokuratorii z tytułu zastępstwa procesowego osób prawnych z udziałem Skarbu Państwa ustali rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów.

Precyzyjniej byłoby mówić o wynagrodzeniu Skarbu Państwa, gdyż Prokuratoria Generalna jest jednostką budżetową. Jest to jeden z elementów przejrzystości, o której mówiłem. Stawki będą określone w rozporządzeniu, a zatem będą pozostawać w relacji do realiów rynkowych a o ich wysokości będzie decydował Prezes Rady Ministrów. Ustawa o Prokuratorii Generalnej RP przesądza jedynie o zasadzie odpłatności. Jest to wymóg prawa unijnego.

Według rządu firmy z udziałem Skarbu Państwa często płaciły zbyt dużo za usługi prawne w sektorze prywatnym. Pan się zgadza się z taką diagnozą? Rozumiem, że Prokuratoria będzie tańsza?

W uzasadnieniu ustawy aspekt kosztowy jest wyraźnie zaznaczony. Jednym z celów ustawy jest znaczące obniżenie kosztów ochrony prawnej mienia państwowego, a jednocześnie podniesienie jej jakości. To założenie opiera się na danych empirycznych, znajdujących się w posiadaniu Prezesa Rady Ministrów i ta przesłanka nie powinna być podważana.

Wspomniał pan, że dzięki przejęciu najbardziej skomplikowanych spraw przez Prokuratorię, majątek państwowy ma być chroniony skuteczniej niż dotychczas. Prywatne kancelarie nie potrafią tego zapewnić?

Prokuratoria ma skuteczność na poziomie 85 proc., jeśli występuje po stronie czynnej i 94 proc., jeśli znajduje się po stronie biernej. To wskaźniki wyższe, niż w przypadku innych działających na rynku kancelarii prawnych albo departamentów prawnych ministerstw. Biorąc pod uwagę, że obecnie prowadzimy sprawy o wartości 51 mld zł łatwo policzyć, ile miliardów złotych jest wart każdy procent skuteczności i jak dużo podatnicy zyskują. Dzięki Prokuratorii nie powstają zobowiązania, które uszczuplałyby majątek państwowy, a należności skarbowe są skutecznie dochodzone.

Czy nie obawia się Pan, że po wejściu na nowe pola działania, ta skuteczność spadnie? Żeby skutecznie reprezentować spółki z udziałem Skarbu Państwa trzeba opanować wiele niszowych dziedzin prawa, jak prawo energetyczne, geologiczne, prawo rynku kapitałowego.

Już teraz prowadzimy z powodzeniem sprawy energetyczne, geologiczne i z zakresu rynku kapitałowego, dotyczące choćby skutków działań Komisji Nadzoru Finansowego. Działamy w wielu obszarach i mamy bardzo dobrze przygotowanych radców oraz młodszych prawników. Ponadto, do zespołu Prokuratorii wchodzą adwokaci i radcowie prawni z doświadczeniem zdobytym w sektorze prywatnym. Nie chcę i nie mogę prognozować przyszłej skuteczności, ale nie znam okoliczności wskazujących na nieuchronność spadku skuteczności procesowej Prokuratorii.

Chciałbym też wyraźnie podkreślić, że celem Rady Ministrów jest wzmocnienie Prokuratorii i ten cel znajduje odzwierciedlenie w ustawie, w tej jej części, w której mówi ona o tzw. regule wydatkowej gwarantującej finansowanie nowych zadań Prokuratorii na odpowiednim poziomie. W konsekwencji Prokuratoria będzie wzmocniona kadrowo i to jest warunek konieczny, żeby nie przeciążać pracą obecnie poważnie obciążonych pracą radców Prokuratorii. Ponadto, od wejście w życie ustawy, tj. od 1 stycznia 2017 r. do 1 lipca 2017 r. mam czas na przygotowania organizacyjne do wykonywania zastępstwa procesowego osób prawnych z udziałem Skarbu Państwa i z udziałem państwowych osób prawnych. Założono więc racjonalnie 6-miesięczny okres na dostosowanie Prokuratorii do nowych zadań. Ten czas zostanie dobrze wykorzystany na przeprowadzenie otwartych i konkurencyjnych naborów nowych radców i referendarzy, a także wypracowanie kontaktów roboczych z osobami prawnymi, które będą chciały współpracować z Prokuratorią Generalną.

Żeby znaleźć zatrudnienie w Prokuratorii, trzeba stanąć do konkursu?

W dotychczas obowiązującej ustawie konkurs przewidziano tylko na stanowisko prezesa Prokuratorii Generalnej, w nowej ustawie słusznie rozszerzono ten obowiązek na korpus radcowski. Chciałbym przy tym podkreślić, że także na gruncie starej ustawy, niezależnie od formalnego wymogu, zawsze, w każdym przypadku, rekrutowaliśmy pracowników w trybach konkursowych i wszystkie kontrole prowadzone w Prokuratorii przez niezależne instytucje nie wykazały żadnych uchybień. Konkurencyjne nabory organizowaliśmy nawet na niższe szczeble administracji. Nigdy nie było od tej reguły wyjątków i w przyszłości także nie będzie. W trakcie ostatnich rekrutacji na jedno miejsce radcowskie zgłaszało się nawet po 300 kandydatów. To pokazuje, że jest duża grupa dobrze wykształconych prawników, którzy wykazują propaństwowe podejście i szukają miejsca, w którym będą mogli dalej podnosić swoje kwalifikacje prawnicze.

W sprawozdaniu z działalności za 2015 rok możemy przeczytać, że Prokuratoria ma braki kadrowe, bo nie jest w stanie zaoferować równie atrakcyjnych warunków jak sektor prywatny. To dotyczyło radców prawnych pracujących przy postępowaniach arbitrażowych. Odeszła też z Prokuratorii jedna trzecia zespołu analityków.

Mówimy o fotografii przeszłości. Od 2008 roku wynagrodzenia w Prokuratorii – podobnie jak w wielu obszarach administracji publicznej - były zamrożone. Realnie pensje więc spadły. Drugą przyczyną było przeciążenie pracą w wyniku nowelizacji ustawy o Prokuratorii z 2009 roku. Po 2009 roku liczba spraw prowadzonych przez Prokuratorię zwiększyła się o 300 proc. a zatrudnienie nie uległo istotnemu zwiększeniu. Chciałbym jednak podkreślić, że w lutym 2016 roku senatorowie dostrzegli te problemy i wnieśli poprawkę do budżetu państwa, zaakceptowaną następnie przez rząd i Sejm, zwiększającą budżet Prokuratorii. Pozwoliło to zwaloryzować wynagrodzenia i uzupełnić braki kadrowe, zwiększając potencjał m.in. departamentu prowadzącego sprawy arbitrażowe oraz departamentu kasacyjnego. Spadła też nieznacznie liczba spraw prowadzonych przez Prokuratorię. Przede wszystkim ustabilizowaliśmy sytuację młodych prawników – asystentów, tworząc dla nich perspektywę rozwoju zawodowego – w nowej ustawie o Prokuratorii przywrócono na wzór II RP instytucję referendarza Prokuratorii Generalnej, prawnika, który wprawdzie działa pod pieczą doświadczonych radców, ale jednak ma uprawnienia do samodzielnego wykonywania zastępstwa procesowego w niższych sądach. Od listopada 2015 roku mamy też nową siatkę wynagrodzeń dla młodych prawników czyli asystentów, którzy historycznie byli określani jako tzw. pracownicy konceptowi, która umożliwia podniesienie im pensji. Raport za 2015 rok opisywał sytuację sprzed tej podwyżki.

To jakie są pensje na tym najniższym poziomie?

Około 2,5-3,5 tys. zł brutto. Dla młodych prawników ważniejsze niż pieniądze są jednak perspektywy rozwoju zawodowego związane ze wspomnianą instytucją referendarza i doskonalenia zawodowego. Także w perspektywie historycznej widać, że Prokuratoria zawsze była doskonałą szkołą prawa materialnego i procesowego. To nie przypadek, że z Prokuratorii Generalnej wywodzili się najwybitniejsi w Polsce znawcy prawa cywilnego i późniejsi dziekani i rektorzy Uniwersytetów Jana Kazimierza we Lwowie oraz Adama Mickiewicza w Poznaniu: odpowiednio prof. Roman Longchamps de Berier oraz prof. Alfred Ohanowicz.

Czy teraz wynagrodzenia będą w Prokuratorii automatycznie rosły z roku na rok?

Nowa ustawa ustala minimalne wynagrodzenie radcowskie na poziomie 85 proc. wynagrodzenia sędziego sądu rejonowego. Jeśli płace w gospodarce będą rosły, to będą rosły także nieznacznie wynagrodzenia radców Prokuratorii. Do tej pory tak nie było i z tego wynikały kłopoty z odejściami radców. Pensje stały w miejscu, czyli realnie spadały, a obciążenie pracą rosło.

Obciążenie rosło, bo powołana do prowadzenia najważniejszych spraw z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa Prokuratoria, została zaangażowana w tysiące mniej istotnych postępowań. Jedna czwarta spraw w których bierzecie udział to pozwy więźniów, którzy na przykład skarżą się na złe warunki odsiadki. Czy tę swoistą inflację postępowań uda się zatrzymać?

Już się udało, bo nowelizacja ustawy o Prokuratorii z zeszłego roku daje prezesowi Prokuratorii możliwość przekazywania spraw bagatelnych do prowadzenia jednostkom organizacyjnym Skarbu Państwa, z których działalnością związane są roszczenia. Sprawy bagatelne to inaczej sprawy proste, gdzie niewielka jest wartość sporu i jednocześnie nie mają one znaczenia z punktu widzenia kształtowania systemu prawa w Polsce. I ja z tego uprawnienia korzystam. W konsekwencji np. liczba spraw dotyczących warunków osadzenia istotnie spada, spada także ich udział w ogólnym wolumenie spraw.

Tych spraw bagatelnych wydaje się bardzo dużo – z zeszłorocznego raportu wynika, że tylko w przypadku 17 proc. postępowań prowadzonych w których udział bierze Prokuratoria, kwota sporu przekracza zapisaną w ustawie granicę 1 mln zł.

Proszę wziąć pod uwagę, że każda kancelaria oraz każda inna firma, która prowadzi cudze lub własne procesy ma bardzo mało spraw o wartości przedmiotu sporu powyżej 1 mln zł. Nie można z tego wyprowadzać wniosku, że ta kancelaria czy firma prowadzi sprawy bagatelne, ponieważ sprawy ważne to niekiedy także sprawy o małej wartości przedmiotu sporu. Po prostu spraw bardzo dużych jest mało. Ponadto, niekiedy nasi procesowi przeciwnicy stosują trik, polegający na dzieleniu jednej dużej sprawy na kilka mniejszych, żeby w ten sposób uniknąć starcia z Prokuratorią – przypomnijmy, że Prokuratoria nie prowadzi z pewnymi wyjątkami spraw o małej wartości w sądach rejonowych. Dlatego wartość kwoty sporu nie zawsze jest odpowiednim kryterium, które powinno decydować o zaangażowaniu Prokuratorii w daną sprawę.

Do Prokuratorii trafia coraz więcej spraw reprywatyzacyjnych…

Nie powiedziałbym, że coraz więcej, ale regularnie trafia ich dużo, za dużo jeśli uwzględnić, iż minęło ponad 27 lat od przełomu ustrojowego w Polsce. To wynika z tego, że do tej pory nie wprowadzono żadnego ograniczenia czasowego podnoszenia tych roszczeń, co jest ewenementem w Europie. Ponadto, Prokuratoria nie mogła wykonywać dotychczas zastępstwa ani przed organami administracyjnymi, ani przed sądami administracyjnymi w sprawach reprywatyzacyjnych. W związku z tym jednostki administracyjne wzruszały decyzje np. dekretowe stosując różne miary i kryteria. Ta niejednolitość była następnie utrwalana albo nawet pogłębiana przez niejednolite orzecznictwo sądowo-administracyjne i to jest źródło problemów. Do Prokuratorii sprawy reprywatyzacyjne trafiają dopiero na etapie roszczeń o odszkodowania, gdzie przesądzona jest już kwestia bezprawności wydania decyzji administracyjnej. Prokuratoria może obecnie te procesy wygrać wykazując, że np. nie powstała szkoda i tym samym nie należy się odszkodowanie, ale nie może już kwestionować podstawowej przesłanki odpowiedzialności, czyli bezprawności. O niej przesądzają postępowania administracyjne lub sądowo-administracyjne, często bardzo źle prowadzone z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa. Właśnie dlatego tak wiele postępować prokuratorskich dotyczy teraz postępowań administracyjnych w sprawach dekretowych.

Nowe uprawnienia Prokuratorii obejmą także postępowania administracyjne?

Tak, będziemy mogli wykonywać zastępstwo także przed sądami administracyjnymi. To nie będzie zastępstwo obligatoryjne, ale na wniosek konkretnego organu. Tym samym można oczekiwać, że przyczynimy się do ujednolicenia orzecznictwa. Dokładnie tak samo jak w postępowaniach przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym. Nie ma żadnej innej kancelarii procesowej, która w takim stopniu jak Prokuratoria przyczyniłaby się do wydania tylu uchwał przez Sąd Najwyższych w powiększonych składach. Te uchwały mają dużą wagę, bo prowadzą do ujednolicenia orzecznictwa. Na przykład 13 lipca 2016 r. Sąd Najwyższy zgodził się z naszym stanowiskiem, że prowadzenie postępowań administracyjnych nie przerywa biegu przedawnienia w sprawach o zapłatę odszkodowania za decyzje dekretowe. Uchwała SN ograniczyła potencjalne roszczenia wobec Skarbu Państwa o kilka miliardów złotych.

Rozumiem, że teraz trudniej będzie odzyskać nieruchomości od Skarbu Państwa.

Ta nowa kompetencja stworzy możliwość do działania, której wcześniej nie mieliśmy. Nie mogliśmy występować przed sądami administracyjnymi czy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co prowadziło do tego, że osoby obracające roszczeniami uzyskiwały orzeczenia o odpowiedzialności państwa i bezprawności jego działań, co później przekładało się na wielomilionowe roszczenia. Ograniczenie obrotu roszczeniami reprywatyzacyjnymi i ujednolicenie orzecznictwa także w postępowaniach sądowo-administracyjnych jest jednym z naszych celów.

Nikt na rynku skuteczności Prokuratorii nie neguje, natomiast można usłyszeć, że w największych sprawach toczonych przed sądami polubownymi w ramach postępowań arbitrażowych wynika ona częściowo z tego, że Prokuratoria korzysta w nich z pomocy sektora prywatnego.

Większość postępować arbitrażowych – w tym niemal wszystkie arbitraże handlowe prowadzimy samodzielnie. W ostatnich miesiącach dodatkowo wzmocniliśmy nasze departamenty arbitrażowe o bardzo dobrych prawników. Z pomocy kancelarii zewnętrznych korzystamy jedynie w niektórych międzynarodowych arbitrażach tzw. inwestycyjnych, prowadzonych na podstawie umów międzynarodowych. Również w tym obszarze coraz więcej spraw prowadzimy samodzielnie. Realizujemy tym samym uzasadnione oczekiwania aby w większym stopniu Prokuratoria prowadziła sprawy międzynarodowe samodzielnie. Podkreśla się, że administracja ma do radców Prokuratorii większe zaufanie i chętniej dopuszcza ich do informacji niejawnych niż podmioty zewnętrzne. To zwiększa bezpieczeństwo państwa, jeśli tego typu informacje, które są w dyspozycji organów państwowych, są powierzane Prokuratorii. Cały rozdział nowej ustawy o Prokuratorii Generalnej nieprzypadkowo został więc poświęcony zachowaniu tajemnicy Prokuratorii Generalnej jako tajemnicy zawodowej zastępcy procesowego. To korzystne rozwiązanie, które znacznie ułatwi Prokuratorii prowadzenie postępowań poufnych, a także zagwarantuje równość broni pełnomocników prywatnych i pełnomocnika publicznego. Nie może być tak, że przeciwnicy procesowi Polski w trybie dostępu do informacji publicznej uzyskują wiedzę np. o strategiach procesowych czy kontaktach pełnomocnika państwa z mocodawcą.

Ustawa o Prokuratorii Generalnej RP nie wyklucza oczywiście powierzania niektórych spraw np. wokół-abitrażowych, wymieńmy choćby skargę o uchylenie wyroku sądu polubownego w innym państwie, wymagające uprawnień do wykonywania zastępstwa procesowego w innym państwie i znajomości prawa obcego, podmiotom zewnętrznym. Może się też zdarzyć tak, że w przyszłości postępowań międzynarodowych będzie tak dużo, że nie będzie możliwości samodzielnego ich prowadzenia w całości.

Prokuratoria dostanie dużą władzę nad rynkiem prawniczym. Państwowe podmioty nie będą mogły podpisać umowy na usługi prawne o wartości przekraczającej 500 tys. zł, bez zasięgnięcia Waszej opinii…

Dotyczy to sytuacji, w których wynagrodzenie za usługi dla konkretnej kancelarii ze strony jednego podmiotu publicznego przekroczy w sumie 500 tys. zł w stosunku rocznym. Tutaj chodzi tyko o opinię Prokuratorii, a nie o zgodę na zawarcie tego rodzaju umowy. Będziemy doradzać, czy taka umowa jest właściwie skonstruowana i wykonywana. Od konstrukcji umowy może zależeć to, czy nie pojawią się nadmierne roszczenia ze strony wykonawcy usługi, o których podmioty reprezentujące Skarb Państwa czy kierownicy państwowych osób prawnych nie wiedzieli.

Będzie także opiniować umowy, podpisywane przez państwowe podmioty, których wartość przekraczać będzie 100 mln zł.

Ten przepis ustawy dotyczy tylko umów zawieranych przez Skarb Państwa, nie obejmuje natomiast innych osób prawnych. Ta nowa kompetencja związana jest z doświadczeniem. Nie wystarczy dobrze wykonywać zastępstwo procesowe wtedy kiedy umowa jest nie wykonana lub nienależycie wykonana, ale należy zapobiegać bardzo poważnym ryzykom już na etapie jej podpisywania. Opinia z naszej strony będzie w przypadku tego rodzaju umów obligatoryjna, ale to w dalszym ciągu będzie jedynie opinia. Prokuratoria zachowuje swoją ustrojową rolę doradcy i pełnomocnika, my nie jesteśmy organem władzy.