List RPO. Ustawa o budowie muru na granicy "częściowo niekonstytucyjna"

Sejm uchwalił w ubiegłym tygodniu ustawę o budowie zabezpieczenia granicy państwowej. Regulacja określa zasady przygotowania i realizacji zabezpieczenia - bariery - na polskiej granicy stanowiącej granicę zewnętrzną UE (z Białorusią, Rosją, Ukrainą). Inwestycja będzie celem publicznym. Ustawa zakłada m.in., że nie będą do niej stosowane przepisy odrębne, w tym prawa budowlanego, prawa wodnego czy prawa ochrony środowiska. Do zamówień związanych z budową bariery nie będzie też stosowane Prawo zamówień publicznych, a kontrolę zamówień sprawować będzie Centralne Biuro Antykorupcyjne.

W piśmie z uwagami, które Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do marszałka Senatu Tomasza Grodzkiego wskazano, że cel ustawy, jakim jest zapewnienie ochrony granicy państwowej, "co do zasady nie budzi wątpliwości, natomiast wątpliwości budzi to, przy pomocy jakich środków ów cel ma zostać zrealizowany" i dodano, że "niektóre zawarte w tej ustawie rozwiązania budzą wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnych standardów ochrony praw jednostki".

RPO zwraca uwagę, że do realizacji tej inwestycji nie będą stosowane ustawy chroniące takie wartości konstytucyjne, jak prawo do bezpiecznych warunków pracy, do ochrony życia i zdrowia, ochrona środowiska i prawo do informacji o nim. Rzecznik wskazuje, że "można je ograniczyć w ramach stanu nadzwyczajnego, ale ustawa wykracza poza horyzont czasowy obecnego stanu wyjątkowego".

Zaznaczono też, że niezgodny z Konstytucją jest też przepis pozwalający, aby wojewoda mógł zakazać przebywania na obszarze do 200 m od granicy. "Jedynym kryterium zakazu mają być ogólne 'potrzeby związane z inwestycją', które nie muszą nawet mieć znaczenia z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa" - czytamy na stronie RPO.

RPO zwrócił uwagę na to, że z art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że do inwestycji nie stosuje się przepisów prawa budowlanego, prawa wodnego, prawa ochrony środowiska, o udostępnianiu informacji o środowisku, prawa geodezyjnego i kartograficznego, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz środowiskowych, o transporcie kolejowym, o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Bez pozwolenia i zgłoszenia

Dodano, że nie są wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie; decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; sporządzenie projektu budowlanego; uzyskanie innych decyzji, zezwoleń, opinii i uzgodnień lub dokonanie zgłoszeń.

"Do postępowania w sprawie tych inwestycji stosuje się ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Właściwy wojewoda na wniosek Komendanta Głównego Straży Granicznej wydaje decyzję o realizacji inwestycji. (...) Decyzja powinna zawierać m.in. określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury. Jednak w świetle art. 6 ust. 1 ustawy żadne odrębne przepisy prawa nie mają zastosowania, skoro do inwestycji nie stosuje się przepisów odrębnych" - czytamy.

Zaznaczono, że "w zakresie gospodarki wodami nie znajduje zastosowania zasada zrównoważonego rozwoju oraz ochrona wód. Nie stosuje się też zasad ochrony środowiska oraz warunków korzystania z jego zasobów, odpowiedzialności i sankcji za degradację środowiska. Nie udostępnia się informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocen oddziaływania na środowisko".

"Wznoszone obiekty nie muszą zapewniać nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania. Nie jest konieczne zapewnienie warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy. Nie sporządza się planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia podczas robót. Zrealizowane obiekty nie muszą być utrzymywane i zarządzane zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywane w należytym stanie technicznym" - zwrócił uwagę RPO.

W jego ocenie zawarte w tym artykule wyłączenie stosowania wszelkich przepisów odrębnych "oznacza niestosowanie takich gwarancji konstytucyjnych, jak prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy; pozostające z tym w ścisłym związku prawo do ochrony życia i zdrowia; obowiązek władz publicznych ochrony środowiska; prawo do informacji o stanie środowiska i jego ochronie".

"Konkretne rozwiązania projektowe i techniczne mogą mieć także istotne znaczenie z punktu widzenia zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego i prawa europejskiego w zakresie udzielania ochrony międzynarodowej" - napisano i zwrócono uwagę, że "zgodnie z rekomendacjami Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej, stosowanie do art. 4 kodeksu granicznego Schengen, budowa ogrodzeń przez państwa członkowskie na granicach zewnętrznych Unii powinna mieć miejsce w wyjątkowych okolicznościach oraz w sposób, który nie zagraża bezpieczeństwu jednostki". Chodzi m.in. o to, aby nie używać rozwiązań technicznych, które mogą prowadzić do okaleczenia bądź śmierci.

"Całkowity brak uregulowania tych kwestii w ustawie jest nie do pogodzenia z Konstytucją i prawem europejskim. Całkowite wyłączenie stosowania ustaw chroniących wskazane wartości konstytucyjne powoduje, że art. 6 ust. 1 narusza ich istotę" - napisano.

Wątpliwości dotyczące ochrony praw człowieka

W ocenie RPO - z punktu widzenia standardów ochrony praw człowieka - wątpliwości budzi przepis, na mocy którego wojewoda może wprowadzić zakaz przebywania na określonym obszarze nie szerszym niż 200 m od linii granicy. "Tym samym wojewoda może wyłączyć na tym obszarze powszechne korzystanie z wolności poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu" - napisano.

"Korzystanie z konstytucyjnej wolności poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu zostaje zatem wyłączone z uwagi na potrzebę realizacji czynności objętych Prawem budowlanym. Do kierownika budowy należy bowiem podejmowanie działań uniemożliwiających wstęp osób nieupoważnionych" - dodano i zwrócono uwagę, że zakaz taki może być bezterminowy.

W ocenie RPO zakaz wydany przez wojewodę "przełoży się również na niemożność realizowania na tym obszarze innych konstytucyjnych wolności, jak wolność pozyskiwania informacji, wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich". "Wolności te zostaną unicestwione przez bliżej niesprecyzowane 'potrzeby związane z inwestycją'" - napisano. Wskazano ponadto, że zakaz taki "może negatywnie wpłynąć także na realizację wolności gospodarczej chronionej na podstawie art. 20 Konstytucji".

Projekt zgłoszony przez MSWiA był rozpatrywany w trybie pilnym. 12 października Rada Ministrów przyjęła go w trybie obiegowym i tego samego dnia trafił do Sejmu. Uchwalona 14 października przez Sejm ustawa ma umożliwić pilną budowę zapory w związku z presją migracyjną na granicy z Białorusią. We wtorek ustawą zajmie się Senacka Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji oraz Komisja Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej.

Szacowany koszt budowy planowanej bariery to 1 mld 615 mln zł, z czego 1 mld 500 mln zł to koszt budowy fizycznej bariery, a 115 mln zł urządzeń technicznych.