Nowe oblicze patolegislacji. Rząd wpadki nie naprawił

W sobotę w Dzienniku Ustaw opublikowano w końcu leżakującą od czterech tygodni ustawę covidową, która przyznaje 100-proc. dodatki do podstawy wynagrodzenia wszystkim medykom walczącym z koronawirusem. Tego samego dnia opublikowano też ustawę, która naprawia ten „błąd” i owe dodatki odbiera wszystkim poza wąską grupą pracowników służby zdrowia.

Ustawa była bezprawnie niepublikowana, ponieważ posłowie przez pomyłkę – jak twierdzili przedstawiciele rządu – zaaprobowali poprawki, które do ustawy świadomie wnieśli senatorowie. Co ciekawe, nie zauważyli przy tym, że w czekającej prawie miesiąc na opublikowanie ustawie jest prawdziwy błąd, polegający na dodaniu nowego art. 48a do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845).

Samo nadanie ratownikom medycznym, pracującym w jednostkach podległych ministrowi obrony narodowej, kompetencji do pobierania wymazów w celu wykonania testów na koronawirusa (o czym stanowi nowy art. 48a – patrz ramka) nie jest specjalnie kontrowersyjne. Problem w tym, że – jak zwraca uwagę dr Wojciech Górowski, adiunkt w Katedrze Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego – art. 48a ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych już istniał i mówił o nakładaniu kar pieniężnych przez sanepid za niestosowanie się do rygorów epidemicznych.

Pytanie zatem, czy od niedzieli, kiedy ustawa weszła w życie, nadal istnieje podstawa prawna do nakładania drakońskich kar?

Szkodliwy brak przejrzystości

– Ustawodawca popełnił błąd. Polecenie nowelizacyjne mówi, że po art. 48 dodaje się art. 48a w brzmieniu. Gdyby świadomy i racjonalny ustawodawca chciał usunąć już istniejący art. 48a, wówczas polecenie nowelizacyjne brzmiałoby „art. 48a otrzymuje brzmienie” – wyjaśnia Ewa Polkowska, prezes Polskiego Towarzystwa Legislacji (PTL).

Dodaje, że to wyraźne złamanie wymogu przejrzystości i komunikatywności w tekście prawnym. – Posiłkowo odwołując się do reguł kolizyjnych, które zakazują dorozumianej nowelizacji prawa, rzeczywiście moglibyśmy interpretować to w ten sposób, że przepis późniejszy uchyla wcześniejszy. Ale tutaj, niezależnie od przykrych przymiotników, które należą się ustawodawcy za ten błąd, wyraźną intencją nie było zastąpienie przepisu, ale dodanie nowego. Pomylono się w numeracji – mówi ekspertka, zwracając uwagę, że par. 82 rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. z 2002 r. nr 100, poz. 908) stanowi, że nowelizacja polega na uchyleniu przepisów, ich zastąpieniu lub dodaniu nowych.

W tej sytuacji w ustawie o zwalczaniu zakażeń są dwa przepisy oznaczone art. 48a.

– Pytanie, jak do tego odniosą się organy i sądy, które te przepisy będą teraz stosować, pozostaje otwarte. Bo choć reguły kolizyjne dotyczą podmiotów stosujących prawo, obywatel powinien mieć pewność, czy jego zachowania są nadal penalizowane – zastrzega prezes PTL.

Podobnie uważa dr Mikołaj Małecki z Uniwersytetu Jagiellońskiego, zaznaczając, że zasady techniki legislacyjnej są określone w rozporządzeniu, które jako akt niższego rzędu nie powinno wpływać na to, w jaki sposób interpretowana jest treść ustawy.

– Obywatel, do którego stosuje się art. 48a, nie musi znać – i nie zna – wszystkich meandrów techniki legislacyjnej. Może dojść do wniosku, że skoro ukazał się nowy art. 48a, to zastąpił on stary. W rezultacie może dojść do usprawiedliwionego błędu co do tego, czy dany czyn jest nadal zakazany pod groźbą kary pieniężnej. Tymczasem prawo, zwłaszcza represyjne, musi być przejrzyste i jasne dla wszystkich – tłumaczy.

Zakazy tak, kary pieniężne już nie

Niezależnie od interpretacji co do skutków istnienia dwóch norm oznaczonych jednakowo sama niepewność prawna będzie rodzić określone konsekwencje.

– Jeżeli ustawodawca dodaje w nowelizacji jakiś przepis, którego numeracja dokładnie pokrywa się z numeracją przepisu wcześniej obowiązującego, to nawet jeśli wprost nie napisano, że następuje zmiana brzmienia tego wcześniejszego przepisu, to norma później uchwalona, jeżeli dotyczy tej samej jednostki redakcyjnej, powoduje ustanie obowiązywania wcześniejszego przepisu – mówi dr hab. Kazimierz Bandarzewski, administratywista z UJ.

Wskazuje, że zgodnie z art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, to są one rozstrzygane na korzyść strony.

– Argumentacja wynikająca z tego przepisu oraz z zasady legalności określonej w art. 6 k.p.a. wskazuje, że nie ma takiej możliwości, by istniały dwie takie same jednostki redakcyjne, które – w zależności od tego, który organ je stosuje – będą miały zupełnie inne znaczenie. W ten sposób nastąpiło derogowanie tego przepisu i spodziewam się, że tak będą orzekać organy, a później w razie czego sądy – dodaje prof. Bandarzewski.

Jego zdaniem dopóki ustawodawca na nowo nie wprowadzi przepisu o karach pod innym numerem, to nakazy i zakazy epidemiczne będą obowiązywać, ale bez możliwości nałożenia kar pieniężnych za ich nieprzestrzeganie.

Nie ma winnych, czyli jak z tą poprawką było

W pierwotnym brzmieniu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 tego przepisu nie było. Został on dodany 22 października na posiedzeniu komisji zdrowia. – Chciałbym zaproponować poprawkę, aby po pkt 5 dodać pkt 5a w brzmieniu: „pkt 5a po art. 48 dodaje się art. 48a w brzmieniu: w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia – czyli tak, jak mamy – osobom współpracującym z systemem ratownictwa medycznego oraz współpracującym albo będącym ratownikami w systemie ministra obrony narodowej nadać uprawnienia po określonym przeszkoleniu, aby mogły pobierać wymazy”. Sądzę, że to wymaga przeszkolenia i jest to po prostu zwiększenie puli tych, którzy fachowo pobiorą wymaz. Od fachowego poboru wymazu zależy wiarygodność wyniku – uzasadniał poseł Bolesław Piecha (PiS).

Sejmowi legislatorzy nie wnieśli uwag, ponieważ była to poprawka merytoryczna, a Sławomir Gadomski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Zdrowia, odniósł się do niej pozytywnie. Ani legislatorzy Sejmu, ani później ich koledzy po fachu z Senatu nie zauważyli, że dodawany tak oznaczony przepis już jest w ustawie.

– To ja zaproponowałem tę poprawkę, ale to służby legislacyjne są od tego, by nadać przepisowi odpowiedni numer. W czasie debaty na komisji nikt nie zgłaszał, że zaproponowany przepis koliduje z innym. To są pomyłki, które się zdarzają, ale dziwię się, że żadne służby legislacyjne, czyli niemałe zespoły prawników obu izb, nie zareagowały – mówi Piecha.

– Na ironię zakrawa fakt, że przez miesiąc bezprawnie blokowano publikację tej ustawy, by naprawić „pomyłkę”, która nie była korzystna z punktu widzenia władzy, natomiast rzeczywistej pomyłki, która przekłada się na sytuację prawną obywatela, nie dostrzeżono. Władza zapewne powie, że wszystko jest w porządku i stary art. 48a nadal obowiązuje. Sprawy będą musiały skończyć się w sądzie – komentuje dr Mikołaj Małecki.

Tymczasem jak zwraca uwagę Ewa Polkowska, to właśnie ten błąd mógłby być naprawiony w nowelizacji nowelizacji. – To wszystko pokazuje, że słowo „patolegislacja” pasuje jak ulał do tworzenia prawa w czasach covidowych – podkreśla.

Krzysztof Szczucki, prezes Rządowego Centrum Legislacji, twierdzi, że o żadnej derogacji nie może być mowy i obowiązują obydwa przepisy. – Co nie oznacza, że nie warto wyprostować tej sytuacji – zaznacza.