p
Francis Fukuyama*:
Czy Ameryka jest gotowa na postamerykański świat?
Prezydentura Clintona, bez względu na wszystkie polityczne różnice, dzieliła z prezydenturą Busha założenie, że Stany Zjednoczone są absolutnie dominującą potęgą światową i że potęga Ameryki jest wystarczająca do kształtowania sytuacji w świecie. Administracja Clintona podkreślała to raczej w dziedzinie polityki gospodarczej, podczas gdy administracja Busha w dziedzinie bezpieczeństwa. Niemniej obie były beneficjentami i praktykami amerykańskiej hegemonii.
Dziś oczywiste stało się, że zmierzamy w stronę zupełnie innego świata. Felietonista "Newsweeka" Fareed Zakaria nazwał go "światem postamerykańskim". Nie jestem pewien, czy ma on do końca rację, ale mam bardzo silne wrażenie, że w tej chwili warunki światowej gospodarki zmieniają się niezwykle gwałtownie i nie sądzę, by przesłanki, które przyjmowaliśmy w epoce zimnej wojny czy w tym przedłużonym okresie amerykańskiej hegemonii, nadal pasowały do nowego świata.
W jakich aspektach świat się zmienia? Po pierwsze, staje się wielobiegunowy. To nie jest historia o upadku Ameryki. Stany Zjednoczone pozostają dominującą potęgą światową, ale reszta świata podciąga się. Dochody gospodarek świadczą o niezwykle burzliwej zmianie rozkładu sił. Rosja, Chiny, Indie, państwa Zatoki Perskiej rozwijają się, podczas gdy Ameryka osuwa się w recesję; pozwala to zobaczyć dojmująco wyraźnie, jak bardzo reszta świata uniezależniła się od gospodarki amerykańskiej.
W epoce Clintona i Busha Stany Zjednoczone przywykły do udzielania reszcie świata lekcji, jak utrzymywać gospodarkę w porządku, lecz wydaje mi się, że tego rodzaju pouczenia brzmią nieco pusto po kryzysie finansowym, który dotknął nas w poprzednim roku. Najdobitniejszym dowodem zmiany układu sił są zwykłe dane o zadłużeniu Stanów Zjednoczonych i rezerwach akumulowanych przez pozostałe państwa. Chińska Republika Ludowa ma około półtora biliona dolarów rezerw; Rosja - 550 miliardów, Korea - 260 miliardów, Tajlandia - 110 miliardów, Algieria - 120 miliardów. Małe państewka z rejonu Zatoki Perskiej zebrane w Gulf Cooperation Council razem mają około 300 miliardów rezerw. Jedna Arabia Saudyjska oszczędza każdego miesiąca mniej więcej 15 miliardów dolarów zarobionych na eksporcie surowców energetycznych.
Rzecz jasna ten typ akumulacji rezerw stanowi zjawisko, które na krótką metę nie świadczy o zmianie układu sił, ponieważ tego typu pieniądze nie przekładają się automatycznie na siłę militarną czy inną. Z drugiej strony kilka setek miliardów dolarów tu, kilka bilionów tam i wkrótce mówimy o poważnych sumach. Podejrzewam, że z upływem czasu ten typ zdobywania potęgi przełoży się na poważne zmiany w relacjach pomiędzy poszczególnymi krajami. Po drodze będziemy, jak sądzę, zmuszeni zmierzyć się ze światem, w którym pole manewru Ameryki będzie o wiele bardziej ograniczone. Może to być spowodowane zmianą równowagi sił militarnych, lecz również zmianami w dziedzinie soft power, miękkiej władzy. Dziś Chiny i Indie eksportują filmy, koreańskie gwiazdy popu zdobywają popularność w całej Azji, Japończycy produkują animę i mangę - mówiąc krótko, istnieją inne źródła kreatywności kulturowej niż te, które wywodzą się z tego szczególnego miasta, jakim jest Los Angeles. Trendem, który martwi szczególnie, jest rosnąca niechęć obcokrajowców do podejmowania studiów na amerykańskich uniwersytetach spowodowana przeszkodami, jakie sami im stawiamy, utrudniając przybycie do naszego kraju. Z zadowoleniem przyjmuję to, że w klasie uczelni typu PGRS (Pardee RAND Graduate School, ekskluzywna szkoła wyższa w Kalifornii, część RAND Corporation, amerykańskiego think-tanku i organizacji badawczej non-profit - przyp. red.) obcokrajowcy są szczególnie dobrze reprezentowani, jednak w ciągu ostatnich lat studenci z całego świata wybierali inne niż amerykańskie uniwersytety.
Powstanie tego gospodarczo wielobiegunowego świata zauważono i komentowano już wielokrotnie. Ale świat zmienił się pod jeszcze jednym względem, który wiele ma wspólnego z charakterem dzisiejszych stosunków międzynarodowych. Jeśli przyjrzymy się tej części świata, która rozciąga się od Afryki Północnej przez Środkowy Wschód, Zatokę Perską, Azję Centralną i Afrykę subsaharyjską aż po granice subkontynentu indyjskiego, zobaczymy świat inny od tego, o którym uczą na zajęciach z teorii stosunków międzynarodowych lub który był światem charakterystycznym dla XX wieku.
Tamten świat był zdominowany przez silne, scentralizowane państwa, a polityka międzynarodowa była opowieścią o ich interakcji - imperialnej Japonii, nazistowskich Niemiec, byłego ZSRR i tak dalej. Dzisiejszy świat międzynarodowy tym się wyróżnia, że nie dominują w nim silne państwa, lecz te słabe i czasami chylące się ku upadkowi, gdzie zwykłe instrumenty władzy, zwłaszcza wojsko, nie funkcjonują najlepiej.
Cechy wyróżniające tego rodzaju słabe państwo zostały wyodrębnione przez Henry'ego Kissingera po wojnie w Libanie w 2006 roku. Stwierdził on, że Hezbollah "jest w gruncie rzeczy metastazą wzoru Al-Kaidy, działa otwarcie jako państwo w państwie, jednostka niepaństwowa na gruncie państwa, obdarzona wszystkimi jego atrybutami i wspierana przez główne potęgi regionalne. To nowe zjawisko w stosunkach międzynarodowych".
Niestety, nie jest to ani zjawisko po prostu nowe, ani charakterystyczne wyłącznie dla Libanu. Spotykamy je w wielu państwach świata. Dlaczego ów świat słabych państw istnieje? Myślę, że ma na to wpływ wiele różnorodnych czynników. Po pierwsze, wraz z rozwojem świata następuje mobilizacja nowych aktorów społecznych i nowych grup dotąd wyłączonych ze sprawowania władzy - jak szyici w Libanie. Zjawisko to rozprzestrzenia się także na nasz kontynent. Straszliwe zamieszanie, jakie panowało w Andach w Ameryce Łacińskiej, spowodował fakt, iż wielu ludzi miejscowego pochodzenia w krajach takich jak Boliwia i Ekwador było w dużym stopniu odciętych od władzy, teraz zaś domagają się udziału w niej, destabilizując tamtejsze instytucje demokratyczne.
Oprócz tego jest jeszcze ciemna strona globalizacji. Przywykliśmy chwalić ten proces jako źródło międzynarodowego handlu, inwestycji, więc także wzrostu gospodarczego. Państwa takie jak Chiny czy Indie niezwykle wiele dzięki niemu zyskały. Lecz globalizacja oznacza znoszenie barier, by rzeczy mogły pokonywać granice, a nie zawsze są one dobre: mogą to być narkotyki czy międzynarodowe gangi, prane pieniądze, krwawe diamenty, wreszcie ugrupowania zbrojne bądź polityczne, które działają płynnie ponad granicami, posługując się internetem. Pomiędzy gangami Los Angeles i Ameryki Centralnej trwa intensywna wymiana handlowa.
Problematyczny jest wreszcie dziwny świat, w którym rozwój instytucji państwowych jest silnie powiązany ze sprawami międzynarodowymi. Dziś w subsaharyjskiej Afryce, regionie uznawanym powszechnie za najbiedniejszą część świata, jakieś 10 procent PKB całego regionu pochodzi od zagranicznych darczyńców. Wspólnota międzynarodowa pomaga krajom rozwijającym się, ale jednocześnie utrudnia im konsolidację osiąganą przez Europejczyków w czasie 400 lat po reformacji. Z tych wszystkich powodów świat słabych państw jest zjawiskiem, które utrzyma się jeszcze przez jakiś czas.
Ten właśnie świat ma wielki wpływ na potęgę Ameryki. Musimy wziąć pod uwagę pewien wielce zadziwiający fakt: Stany Zjednoczone wydają na swe siły zbrojne niemal tyle, ile reszta świata razem wzięta, a jednak Iraku, dwudziestoczteromilionowego państwa, nie udało się w pełni spacyfikować pomimo pięciu lat okupacji. Dzieje się to z przyczyn, które, jak sądzę, mają wiele wspólnego z naturą samej władzy. Próbujemy użyć w świecie słabych państw twardej siły militarnej, instrumentu charakterystycznego dla dwudziestowiecznego świata wielkich potęg oraz scentralizowanych państw i zupełnie się on nie sprawdza. Nie można używać twardej siły do tworzenia legalnych instytucji tworzących państwo, do konsolidacji polityki i wszystkiego tego, co niezbędne dla politycznej stabilności w tej części świata.
Jeszcze inne rzeczy dzieją się w polityce międzynarodowej z powodu amerykańskiej dominacji, która trwała przez ostatnie dwie dekady: inne państwa mobilizują się przeciw Stanom Zjednoczonym. Mamy do czynienia z takimi aliansami jak Shanghai Cooperation Council, która zawiązała się w celu wypchnięcia USA z Azji, po tym jak w wyniku 11 września wkroczyliśmy do regionu. Nie możemy już w takim stopniu jak niegdyś opierać się na naszych demokratycznych sprzymierzeńcach. To było w oczywisty sposób prawdziwe w Iraku, lecz nawet w takim kraju jak Afganistan, w którego przypadku nasi sojusznicy potwierdzili legalność interwencji, mieliśmy potworne trudności z wydobyciem od nich niezbędnych środków, żołnierzy i wsparcia. Nawet Koreą, która zawsze była tradycyjnym sprzymierzeńcem Ameryki, wstrząsały w kilku ostatnich miesiącach antyamerykańskie demonstracje wywołane kontrowersjami wokół importu amerykańskiej wołowiny.
A zatem stajemy oko w oko ze światem, w którym potrzebujemy bardzo różnych umiejętności. Musimy dysponować twardą siłą i mieć możliwość jej użycia, jednak jest też wiele innych aspektów projektowania amerykańskich wartości i instytucji, które muszą podkreślać trwałą rolę przywódczą Stanów Zjednoczonych w świecie. Podam przykład. We wczesnych latach 90. mój kolega z Uniwersytetu Johna Hopkinsa Michael Mandelbaum napisał dzieło z dziedziny polityki zagranicznej. Była to krytyka amerykańskiej polityki zagranicznej jako pracy społecznej, w szczególności wysiłków administracji Clintona na Bałkanach, Haiti i w Somalii, zmierzających do budowy społeczeństwa, nation building. Jego przesłanie brzmiało: prawdziwi mężczyźni i prawdziwi profesjonaliści w polityce zagranicznej nie uprawiają żadnej budowy społeczeństwa, nie używają miękkiej siły, lecz posługują się twardą siłą, siłą wojskową.
Lecz w gruncie rzeczy amerykańska polityka zagraniczna musi zajmować się dziś pewnym typem pracy społecznej. Przyjrzyjmy się przeciwnikom potęgi Ameryki z różnych miejsc na świecie: grupom typu Bractwa Muzułmańskiego, Hammasu w strefie Gazy, Hezbollahu w Libanie, prezydentowi Ahmadinedżadowi w Iranie czy populistycznym przywódcom w Ameryce Łacińskiej w rodzaju Hugo Cháveza, Rafaela Correa czy Evo Moralesa. Wszyscy ci ludzie zdobyli władzę, ponieważ potrafią dotrzeć z pomocą społeczną bezpośrednio do biednych w swych krajach. W przeciwieństwie do nich Stany Zjednoczone miały stosunkowo mało do zaoferowania w tym względzie. Stany potrafią zaoferować wolny handel, demokrację - to bardzo dobre i bardzo ważne sprawy, podstawa rozwoju i ustroju politycznego. Jednak niechętnie przemawiają do biednej ludności, która stanowi niezwykle istotny element w tej walce o władzę i wpływy w świecie.
Wymagania, jakie musi zatem spełnić Ameryka, by odgrywać rolę przywódcy, zmieniły się w dużym stopniu i powstaje pytanie: "Czy Ameryka jest naprawdę gotowa do radzenia sobie w świecie, w którym nie może zakładać własnej hegemonii?". Chciałbym z góry coś wyjaśnić. Nie wierzę w nieunikniony upadek Ameryki i nie będzie to pogadanka o tym, jak boleśnie upadamy. Stany Zjednoczone mają gigantyczne zasoby w dziedzinie technologii, konkurencyjności, przedsiębiorczości, elastycznym rynku pracy i instytucjach finansowych, które w zasadzie są silne (sic!), choć w tym momencie mają nieco problemów.
Sądzę, że jedną z najsilniejszych stron Ameryki jest jej umiejętność absorpcji ludzi z innych krajów i kultur. Niemalże wszystkie kraje rozwinięte doświadczają ciężkiego kryzysu demograficznego. Z każdym rokiem maleją, bo spada liczba urodzeń wśród miejscowej ludności. W przyszłości każdy kraj rozwinięty będzie musiał przyjmować imigrantów wywodzących się z innych kultur, a sądzę, że Stany Zjednoczone posiadły wyjątkową umiejętność takiej akomodacji.
Sądzę również, że problemy, z którymi muszą mierzyć się Stany Zjednoczone, zafundowaliśmy sobie sami. Żaden z nich nie jest nierozwiązywalny. Wszystkie są natury politycznej i instytucjonalnej.
Po pierwsze, musimy się zmierzyć z licznymi wyzwaniami fiskalnymi. Nie trzeba wyjaśniać nikomu w RAND, co wiąże się z długoterminowymi zobowiązaniami w dziedzinie służby zdrowia, zobowiązaniami, w które wikłamy się sami. Pojedynczy program, Medicare, wyrwie ogromną dziurę w budżecie federalnym, jeżeli czegoś z tym nie zrobimy. Ubezpieczenia społeczne to też długoterminowa bomba zegarowa. Pozostają także od dawna odraczane inwestycje w infrastrukturę zaniedbaną w ostatnich latach. A jednak zasadniczo wszystkie te problemy można rozwiązać.
Wyróżniłbym trzy szczególne dziedziny słabości, które musimy uleczyć, jeżeli chcemy uporać się z tym szczególnym zbiorem wyzwań. Będą to, po pierwsze, zmniejszenie się sprawności naszego sektora publicznego; po drugie, samozadowolenie części Amerykanów chełpiących się, jak to potrafią zrozumieć świat, patrząc na niego z perspektywy odmiennej niż perspektywa Stanów Zjednoczonych; wreszcie, po trzecie, nasz spolaryzowany system polityczny niezdolny nawet do przedyskutowania rozwiązań tych problemów. Zajmę się pokrótce każdą dziedziną z osobna.
Zacznijmy od problemu podupadającej sprawności sektora publicznego. W ciągu kilku ostatnich lat byliśmy świadkami przygnębiającej serii porażek różnych rozwiązań wynikłych z niezdolności urzędników publicznych do wykonywania, planowania i wdrażania działań, co do których panowała powszechna zgoda. Najoczywistszym przykładem była nieumiejętność adekwatnego zaplanowania okupacji Iraku i poradzenia sobie z powstaniem, które tam wybuchło. Częściowo był to rezultat błędnej kalkulacji politycznej tego, jak Stany Zjednoczone zostaną przyjęte. Lecz nawet po tym, gdy stało się oczywiste, że Stany Zjednoczone utkną w Iraku na dłużej, przystosowanie się do tych warunków i przejęcie strategii przeciwko powstaniu zabrały niezwykle dużo czasu. Prezydentowi Bushowi więcej czasu zajęło znalezienie dobrego generała, generała Patraeusa, niż Lincolnowi znalezienie Granta w dobie wojny secesyjnej. Jest mnóstwo innych przykładów na to, jak uzgodniwszy już politykę, nie byliśmy w stanie jej wdrożyć.
W ciągu kilku ostatnich lat zaangażowaliśmy się w dwie poważne reorganizacje rządu federalnego w Waszyngtonie. Chodzi o stworzenie Departamentu Bezpieczeństwa Krajowego (Department of Homeland Security - przyp. red.) i reorganizację wywiadu. Powiedziałbym, że w rezultacie w obydwu dziedzinach staliśmy się mniej sprawni, niż byliśmy wcześniej. Departament Bezpieczeństwa Krajowego miał umożliwić Stanom Zjednoczonym reakcję na wielkie katastrofy miejskie, a jednak reakcja na huragan "Katrina" była totalnym fiaskiem.
Chciałbym przywołać jeszcze jeden przypadek. Marynarka wojenna USA uruchomiła ostatnio "Freedom", program dotyczący nowej klasy przybrzeżnych statków bojowych. Program ten był nieustannie opóźniany i obecnie dwukrotnie przekroczył budżet, bo przy jego planowaniu popełniono kolosalne błędy. Wiem, że ci, którzy obserwują to przez dłuższy czas, nie uznają tego za żadną rewelację. Wiele takich fiask wydarzyło się już w przeszłości. Moją uwagę przykuł jednak komentarz sekretarza marynarki wojennej zacytowany w "New York Timesie". Napisano, że ów "skarżył się na podupadającą sprawność Pentagonu w dziedzinie inżynierii systemów (...) w zarządzaniu złożonymi nowymi projektami tak, by wyznaczone cele były osiągalne technicznie i finansowo (...) i zrzucał winę na rozpowszechnioną ideę, że przemysł najlepiej poradzi sobie z ambitnymi projektami". Ta sprawa nie jest sama w sobie tak bardzo znacząca, lecz sądzę, że w całym rządzie federalnym nie ma ani jednej agencji, o której nie można opowiedzieć podobnej historii, a wszystkie świadczą, że w ciągu ostatnich 30 lat sektor publiczny tracił zdolność sprawnego radzenia sobie z kontraktorami i realizowania złożonych projektów.
Przyczyny tej erozji są złożone. Niektórzy winią polityzację wyższych stanowisk urzędniczych. Jest w tym wiele racji, lecz obawiam się, że problem może tkwić o wiele głębiej. Dziś bardzo trudno przyciągnąć błyskotliwych młodych ludzi do pracy w sektorze publicznym. Częściowo ze względu na lepsze płace w sektorze prywatnym, ale również dlatego, że w sektorze publicznym zafundowaliśmy sobie sytuację, w której więcej wysiłku trzeba włożyć w procedury niż rzecz samą. Od późnych lat 90. Departament Stanu został zmuszony do zmiany statutu, tak że głównie zajmuje się ochroną swojego własnego personelu, a nie reprezentowaniem Stanów Zjednoczonych przed obcymi rządami, w wyniku czego dyplomaci tracą czas żywcem pogrzebani w masywnych bunkrach z betonu, zamiast wychodzić naprzeciw ludziom w innych krajach. Historie tego rodzaju docierają do nas z całego amerykańskiego sektora publicznego.
Druga kwestia to samozadowolenie w związku ze światem zewnętrznym. Po wystrzeleniu Sputnika w późnych latach 50. Stany Zjednoczone odpowiedziały na wyzwanie Związku Radzieckiego potężnymi inwestycjami w technologię i naukę. Inwestycje okazały się sukcesem, umacniając pozycję Ameryki jako lidera w tych dziedzianch. Po 11 września mogliśmy zareagować podobnie, inwestując w umiejętność zrozumienia części świata, w których się gubimy, na przykład Bliskiego Wschodu. To skandal, że w tej monstrualnej nowej ambasadzie, którą stworzyliśmy w Bagdadzie, pracuje jedynie garstka ludzi mówiących płynnie po arabsku. Kiedy jechałem pewnego ranka do pracy, słuchałem, jak w radiu NPR zachwalano sprwozdania tej stacji z olimpiady w Pekinie oraz reportaże na temat Chin w ogóle. Ktoś powiedział między innymi: "Mamy reportera w Pekinie, on nawet mówi po chińsku". No cóż, słyszałem że podobno niektórzy reporterzy Chińskiej Agencji Informacyjnej Xinhua w Waszyngtonie potrafią nawet mówić po angielsku.
Ostatnia sprawa dotyczy martwego punktu, w którym utknął nasz system polityczny. O tym również sporo mówiono. Polaryzacja sceny politycznej zniweczyła dyskusję nad możliwymi rozwiązaniami niektórych długoterminowych problemów i oczywistych wyzwań zrozumiałych dla każdego eksperta polityki publicznej. Na prawicy nie można mówić o podniesieniu podatków, by pokryć konieczne wydatki. Na lewicy nie można mówić o zagadnieniach w rodzaju prywatyzacji opieki społecznej czy podniesienia wieku emerytalnego. Ani lewica, ani prawica nie miały dość politycznej odwagi, by zasugerować podniesienie podatków za energię, co stanowi oczywisty sposób na zmniejszenie zależności od zagranicznych dostaw i wsparcie dla alternatywnych źródeł energii. I tak kultura polityczna, jaką stworzyliśmy w wyniku takiego sposobu uprawiania polityki, jest niezdolna do podejmowania decyzji, których potrzebujemy.
Nie sądzę, by ktokolwiek w świecie skorzystał z Ameryki zapatrzonej w siebie, niezdolnej do spójnych działań i podzielonej do tego stopnia, że nie może podejmować ważnych decyzji. Dotyka to nie tylko Amerykanów, lecz, jak sądzę, również reszty świata. Dlatego powinniśmy być dumni z czasu poświeconego na naukę sposobów ulepszenia polityki publicznej. To szlachetny cel, pożyteczny zarówno w tym kraju, jak i za granicą.
Francis Fukuyama
© American Interest
przeł. Michał Mrugalski
p
*Francis Fukuyama, ur. 1952, amerykański politolog, filozof, ekonomista, były wicedyrektor Zespołu Planowania Politycznego Departamentu Stanu USA, obecnie profesor John Hopkins University i członek zespołu konsultantów korporacji RAND. W Polsce ukazały się takie jego książki jak "Koniec historii" (wyd. pol. 1996), "Ostatni człowiek" (wyd. pol. 1997), oraz "Ameryka na rozdrożu. Demokracja, władza i dziedzictwo neokonserwatyzmu" (wyd. pol. 2007). Często gościł na łamach "Europy" - ostatnio w nr 177 z 25 sierpnia ub. r. publikowaliśmy jego tekst "Kultura i interesy".
