"System zakupów zachęca do tego by produkt był jak najdroższy". Debata DGP o modernizacji armii

Maciej Miłosz, Dziennik Gazeta Prawna: Przy zakupie samolotów dla VIP Ministerstwo Obrony Narodowej złamało prawo – tak stwierdziła Krajowa Izba Odwoławcza. Jak to się dzieje, że jako państwo kupujemy coś za 2 mld zł nie przestrzegając przepisów?

Płk Dariusz Pluta, szef Inspektoratu Uzbrojenia MON, który odpowiada za przeprowadzanie zakupów: Postępowanie na dostawę samolotów "średnich" do przewozu najważniejszych osób w państwie prowadzone było w jednym z najbardziej konkurencyjnych trybów przewidzianych w ustawie Prawo zamówień publicznych - negocjacji z ogłoszeniem. Do otwartego na cały rynek lotniczy postępowania przystąpiły cztery podmioty, do dalszego etapu postępowania zakwalifikowane zostały dwa, których oferty zostały odrzucone ze względu na błędy formalno-prawne. Skierowanie zaproszenia do złożenia ofert w nowym postępowaniu z "wolnej ręki" wynikało głównie z faktu, że tylko firma The Boeing Company gwarantowała samodzielne wykonanie zamówienia.

Ale czemu my się z tym tak musieliśmy spieszyć, że po drodze złamaliśmy prawo?

Płk Dariusz Pluta: Na wydatkowanie przeznaczyliśmy sumy nie wygasające z budżetu 2016 r. Chodziło o 540 mln zł. One zgodnie z prawem wróciłyby do budżetu z upływem pierwszego kwartału 2017 r. W uzasadnieniu wyroku KIO wskazała, że zamawiający naruszył przepisy ustawy Pzp w zakresie wyboru trybu zamówienia.

Można tę sytuację porównać do wygranego finałowego meczu piłkarskiego, gdzie zawodnik otrzymał czerwoną kartkę i jeden z goli strzelony został problematycznie, ze spalonego. FIFA uznała wynik, który poszedł w świat. Umowa jest ważna i została zawarta zgodnie z obowiązującym prawem, na podstawie zgody KIO. Inspektorat Uzbrojenia nie zgadza się z nieprawomocnym wyrokiem KIO wskazującym na naruszenie ustawy i korzystając z przysługujących zamawiającemu środków ochrony prawnej zaskarżył go do sądu okręgowego.

Finansowanie

Zarysował pan jeden z problemów jaki wiąże się z zakupami uzbrojenia dla Wojska Polskiego. Musieliśmy się spieszyć ponieważ trzeba było wydać pieniądze w określonym czasie. Dlaczego sami sobie narzucamy terminy, które tak trudno realizować? Dlaczego opcje nie wygasające nie mogą upływać np. pod koniec maja?

Gen. Adam Duda, były szef IU MON: Bez zmiany ustawy o finansach publicznych nie da się tego zrobić. Mówi o tym art. 181. W mojej ocenie opcje nie wygasające można by przedłużyć do połowy maja. Wtedy rząd zdaje sprawozdanie sejmowi z wykonania budżetu. Ministrowi finansów nie pasują pomysły sum nie wygasających bo jemu, jako księgowemu, jest trudno nad tym zapanować. Po prostu nie wie ile mu ostatecznie zostanie pieniędzy w budżecie. Warto takie przedłużenie wprowadzić, ale też z zastrzeżeniem by nie było to działanie zbyt częste i powszechne.

Jeszcze lepsze byłoby przejście na finansowanie programowe zamiast rocznego, czyli rezerwowanie danej kwoty na konkretny program bez przymusu wydania pieniędzy w danym roku. Tylko że minister finansów tego nie zaakceptuje i nie przebuduje całej polityki finansowej państwa tylko dlatego, że MON chce wydawać pieniądze w nieco innym trybie. Wyjściem z tej sytuacji byłoby stworzenie Agencji Uzbrojenia. Ustawa o finansach publicznych mówi, że gospodarka finansowa jest inna w agencji wykonawczej niż w jednostce gospodarki budżetowej jaką jest obecnie IU.

Ludzie

Gen. Adam Duda: Warto jednak podkreślić, że w ostatnich latach MON zdobyło duże kompetencje w realizacji zamówień. W 2010 r. powołano Inspektorat Uzbrojenia, który na początku liczył 150 osób przejętych z różnych organizacji i z różną kulturą organizacyjną. Doszliśmy dziś do poziomu 400 osób. Ale są obszary gdzie obowiązkowo należałoby dołożyć ludzi. Dzisiaj nie wyobrażam sobie realizacji deklaracji ministra, że my w tym roku kupimy okręty podwodne. To jest mission impossible! Dziś w IU o okrętach podwodnych pojęcie ma jeden człowiek, kilka może go wspierać. A okręty podwodne to najbardziej skomplikowany system uzbrojenia na świecie.

Uważam osobiście, że dla nas najlepszym rozwiązaniem było zdecydowanie się na zakup okrętów wspólnie z Norwegią, która ma doświadczenie w tej materii. Nigdy nie kupowaliśmy okrętu podwodnego. W czasie dotychczasowych rozmów widzieliśmy dokładnie, że dla wielkich koncernów zbrojeniowych nie jesteśmy partnerami do rozmowy bo nie mamy odpowiednich kompetencji. Podpięcie się pod zakup norweski, zunifikowanie polskich i norweskich wymagań dla okrętu, które znacząco się nie różniły, dawałoby korzyść skali. I ryzyko leżałoby po stronie wykonawcy. A jeśli my zdecydujemy się na budowę okrętu w stoczni Gryfia w Szczecinie to całe ryzyko będzie po naszej stronie. Wmawianie społeczeństwu, że w polskich stoczniach wybudujemy trzy okręty podwodne, jest bzdurą. Nie oszukujmy się, że mamy takie zdolności. Po prostu mierzmy siły na zamiary.

Inspektorat rośnie w siłę, ale nie ma mechanizmu, który by kształcił przyszłe kadry.

Gen. Adam Duda: Mamy studia podyplomowe w tym temacie, ale to nie rozwiązuje problemu. Nie ma w systemie edukacji wojskowej specjalności dotyczącej pozyskiwania sprzętu. To musi być połączenie wiedzy wojskowej, ekonomicznej i jeszcze na dodatek prawnej, rzecz bardzo kompleksowa. Wojskowa Akademia Techniczna powinna zbudować taką specjalizację. No i trzeba tych ludzi odpowiednio wynagradzać. W listopadzie jako IU daliśmy ogłoszenie, że poszukujemy starszych specjalistów za 3,5 tys. zł brutto miesięcznie plus pochodne. To jest niepoważne. Zgłosiła się jedna osoba, która nic nie umiała.

Adam Bartosiewicz, wiceprezes WB Electronics, największej prywatnej firmy przemysłu zbrojeniowego w Polsce: Oszczędność na wynagrodzeniach ludzi z IU jest iluzoryczna. Gdyby był on wypełniony kompetentnymi ludźmi, to by zarobili na siebie z nawiązką.

Gen. Adam Duda: Podniesienie wynagrodzeń w Inspektoracie do poziomu 6 - 7 tys. zł miesięcznie kosztowałoby rocznie 4 mln zł. Dla porównania: kontrakt na armatohaubice Kraby wynosił 4,5 mld zł.

Procedury

Gen. Adam Duda: W kwestii pozyskiwania uzbrojenia dla Wojska Polskiego jesteśmy na etapie rozwoju organizacyjnego, ale również proceduralnego. Myśmy w ostatnich latach przeszli przez wdrożenie europejskiej dyrektywy nr 51 dotyczącej nabywania uzbrojenia. Nabiliśmy sobie nieco guzów, mieliśmy kilka sporów z Komisją Europejską, ale dzisiaj powinniśmy to kontynuować i dalej zmierzać tą drogą. IU naprawdę zaczął dobrze sobie radzić.

Czesław Mroczek, wiceprzewodniczący sejmowej komisji obrony, były wiceminister obrony odpowiedzialny za modernizację: Trzeba jednak pamiętać, że IU jest ostatnim etapem związanym z pozyskiwaniem uzbrojenia. Najpierw trzeba wiedzieć co kupować. Kluczowe było zbudowanie dobrego modelu definiującego co jest wojsku potrzebne. I to rozwiązuje procedura planowania w cyklu 10-letnim z aktualizacją co 4 lata, tak jak to funkcjonuje w NATO. A przecież to jest stosunkowo świeża historia, bo ustawę o modernizacji Sił Zbrojnych wprowadziliśmy zaledwie w 2001 r., a w 2015 r. sprecyzowaliśmy te przepisy. W moim przekonaniu jest niezwykle ważne byśmy mieli ugruntowane zdanie na temat tego czego potrzebujmy, które nie podlega bieżącej walce politycznej.

Czyli taki konsensus międzypartyjny, jak w latach 90. w kwestii przystąpienia do NATO?

Czesław Mroczek: Tak. Bo inaczej pojawiają się takie rozbieżności jak to czy śmigłowce dla wojska to priorytet, czy jak to ujął minister Bartosz Kownacki, "kwestia dziesięciorzędna". Powinniśmy zbudować system uzgodnień, gdzie wybieramy najbardziej trafne rozwiązania i jeśli już ci wszyscy, którzy w jakimś temacie mają wiedzę, się wypowiedzą i stworzymy plan, to powinniśmy się go później trzymać niezależnie od tego kto akurat rządzi.

Oczywiście uzgodniony w bardzo szerokim gronie, plan musi odpowiadać na potrzeby Wojska Polskiego. Myślę, że w naszym państwie jesteśmy w stanie dopracować się czegoś co później nie budzi większych wątpliwości, by nie powtarzała się taka historia jak ze śmigłowcami. To było uzgadniane dwa lata, wypowiedzieli się wszyscy mądrzy w tej sprawie. Nie powinno być tak, że to czy coś kupujemy czy nie, zależy tylko od woli ministra. Funkcjonowanie państwa musi być obudowane w procedury.

Gen. Adam Duda: Apeluję byśmy się pochylili nad ustawą o potencjale obronnym, czyli poprawieniem ustawy offsetowej z czerwca 2014 r. Ona była krokiem do przodu. Podkreślając to, że offset nie przychodzi za darmo i za to się płaci, pamiętajmy że powinniśmy brać tyle offsetu ile nam potrzeba. Offset rozumiany jako budowa potencjału przemysłowego, a nie rekompensata zamówienia obronnego, czyli nie we wszystkich obszarach, tylko tych które nas interesują. Powinniśmy zbudować mechanizmy, które będą wskazywały tryb w jakim kupujemy dane uzbrojenie. Bo teraz z uwagi na ekstrawagancję obecnego ministra nagle kupujemy śmigłowce w trybie bezpieczeństwa państwa. To w ciągu miesiąca zmieniły się interesy państwa? To nie powinno było się zdarzyć. Ustawa o potencjalne obronnym powinna definiować kryteria według których MON wskazuje podmioty, w których będą lokowane zamówienia obronne.

Perspektywa przemysłu

A jak te częste zmiany planów zakupowych oceniane są z perspektywy przemysłu?

Adam Bartosiewicz: My działamy 20 lat w sektorze obronnym, w związku z tym mamy pamięć instytucjonalną i świadomość tego jak ten system zakupów działał przez ten czas. Jedną ze słabości systemu jest to, że bardzo szczupłe zasoby ludzkie realizują i odpowiadają za zakupy warte ogromne pieniądze. To skutkuje m.in. tym, że często nam jako państwu brakuje kompetencji i nie jesteśmy równoprawnym partnerem rozmów z wielkimi koncernami zbrojeniowymi, o czym mówił gen. Duda. Jeśli naprzeciwko zespołu ekspertów żyjących 20 – 30 lat okrętami podwodnymi, siadają od nas dwie osoby, które kilka razy okręt podwodny widziały, to taka transakcja nie może się udać.

To co powiedział pan generał, że tak naprawdę powinniśmy się zdecydować na zakup OP z Norwegią, jest dla mnie konstatacją smutną. Tak naprawdę dowodzi tego, że mamy większe zaufanie do instytucji w Norwegii niż w Polsce.

Gen. Adam Duda: Ja widzę po prostu brak potencjału. Bo tych ludzi nie można zawołać i powiedzieć dzisiaj zajmujesz się okrętami podwodnymi. Oni potrzebują trzech lat by się wgryźć w temat.

Adam Bartosiewicz: Kolejną kwestią jest to, jak w Polsce kształtowane są wymagania wojska. To jest proces dla mnie nie do końca odgadniony, ale zawsze przynoszący dziwne owoce. To właśnie te wymagania trafiające do IU są w dużej mierze odpowiedzialne za to, że proces zakupu jakiegokolwiek uzbrojenia trwa tak długo. Bywa tak, że Inspektorat zostaje skonfrontowany z wymaganiami na produkt, który w realnym świecie nie istnieje. Trudno wtedy zorganizować procedurę, w której weźmie udział kilku oferentów. Oczywiście zawsze się znajdą firmy skłonne podejmować różne wyzwania. Ale bardzo trudno jest rozliczać tego wykonawcę, skoro on jest w stanie udowodnić, że wymagania były od początku nierealistyczne.

Czyli dla przemysłu problemem jest to, że wojsko chce za dużo?

Adam Bartosiewicz: Przy wyborze sprzętu za mało do powiedzenia ma użytkownik, czyli ten kto rzeczywiście strzela z czołgu albo lata śmigłowcem. Jest cały szereg innych instytucji, które się wypowiadają o kupowanym sprzęcie, ale tam brakuje użytkownika. To jest bolączka wielu krajów. To że w Stanach Zjednoczonych powstają wielomiliardowe projekty kończące się fiaskiem, jest przejawem tej samej choroby.

Czesław Mroczek: Ale gdybyśmy przyjęli założenie pana prezesa, to nigdy nic nowego by nie powstało.

Gen. Adam Duda: To jest kwestia wyważenia. To że mamy ambitne wymagania jest dobre i tak powinno być. Sięgajmy po najlepsze. Ale procedura sprawdzania tego co jest możliwe, jest tak skonstruowana, że każde obniżenie wymagań jest podejrzane. Wstępne założenia traktuje się jak dogmat i nie ma chętnych by je zmieniać.

Konflikty interesów

Czesław Mroczek: Faktycznie przy pisaniu wymagań taktyczno - technicznych pojawia się tendencja by z kilku wiodących produktów wybrać najlepsze cechy. I tak powstaje opis czegoś co nie istnieje. Moje dwuletnie doświadczenie jako wiceministra obrony odpowiedzialnego za zakupy to próba rozsupłania kilkunastu historii, gdzie dochodziło do klinczu pomiędzy różnymi instytucjami, ponieważ powstały zbyt ambitne wymagania taktyczno – techniczne, a później zabrakło sprowadzenia tego na ziemię.

Gen. Adam Duda: Dobrym tego przykładem jest kwestia radiostacji osobistej. Po trudnych negocjacjach w czerwcu 2014 r. udało nam się wszystko uzgodnić. Ale do dziś ich nie mamy, ponieważ Narodowe Centrum Kryptologii postawiło to na ostrzu noża i uparło się na jedną określoną technologię. Jako że szef NCK ma dobre dojście do ministra Macierewicza to sprawa stoi w miejscu. Nieważne, że jest pięć opinii innych instytucji mówiących co innego. System jest tak skonstruowany, że cały zakup może być blokowany przez jedną instytucję.

Czesław Mroczek: To pokazuje, że system nie jest przygotowany do rozwiązywania sytuacji kryzysowych. Przy każdym zakupie jest szef projektu. I jeśli pojawia się taki problem, to osoba odpowiedzialna powinna przenieść ten konflikt na odpowiedni poziom polityczny, do wiceministra czy ministra, który powinien go rozwiązać. Taki problem nie powinien się tlić latami.

Czyli potrzebujemy w systemie zakupów płaszczyzny do rozwiązywania problemów między poszczególnymi gestorami?

Czesław Mroczek: Tak, potrzebujemy ścieżki opisanej w procedurze. Obecnie procedura pozwala by projekt stanął na trzy – cztery lata i czekał nie wiadomo na co. Choć oczywiście nawet jeśli to dojdzie na poziom ministra to nie jest tak, że automatycznie tego ministra uda się przekonać do któregoś z rozwiązań. Nie ma takiego systemu, który zagwarantuje, że zawsze będzie dobrze. Ale chodzi o to by można było zobaczyć, że osoba odpowiedzialna za zadanie miała zgłoszony problem i z nim nic nie zrobiła.

Płk Dariusz Pluta: Obecnie rozpatrywane jest rozwiązanie z tzw. „Gestorem wiodącym” dla skomplikowanych projektów, ale docelowo można rozpatrywać inne możliwe rozwiązania systemowe. Tylko zindywidualizowanie odpowiedzialności gwarantuje decyzyjność w systemie pozyskiwania sprzętu wojskowego na właściwym poziomie, w szczególności w aspekcie czasowym. Oczywiście mogą być rozpatrywane różne konstrukcje np. Dyrektor Programu Operacyjnego, Gestor wiodący czy też Inżynier Rodzaju Wojsk.

Za odpowiedzialnością indywidualną przemawia funkcjonowanie Rady Uzbrojenia, która już działała i zupełnie nie sprawdziła się w systemie pozyskiwania, ze względu na brak decyzyjności, „rozmywanie” odpowiedzialności oraz długotrwałe rozpatrywanie spraw.

Gen. Adam Duda: Przy budowie okrętu klasy Miecznik czy Czapla jest 12 gestorów. Ktoś jest od systemów dowodzenia, ktoś od kryptografii, uzbrojenia, itd. I jeśli pojawia się konflikt, oni się między sobą nie zgadzają, to IU nie ma instrumentów by ich do czegoś przekonać. Dyrektor programu sytuacji nie rozwiąże. I co najgorsze użytkownik, czyli dziś inspektor Marynarki Wojennej mówi - to sobie uzgadniajcie i umywa ręce.

Zaraz będzie zmiana systemu kierowania i dowodzenia Wojskiem Polskim, gdzie znów powstaną dowództwa poszczególnych rodzajów sił zbrojnych, co system jeszcze dodatkowo skomplikuje. Należałoby się zastanowić nad rozwiązaniem, którego namiastka funkcjonuje w Siłach Powietrznych, czyli nad kimś takim jak inżynier danego rodzaju sił zbrojnych. Niech on decyduje jak ma wyglądać technika w jego rodzaju sił zbrojnych i będzie odpowiedzialny . za stworzenie spójnego stanowiska.

Budowanie zdolności przemysłu

Czesław Mroczek: Chciałem również zwrócić uwagę, że wielkim wyzwaniem jest nie tylko zakup sprzętu, ale przy tej okazji zbudowanie potencjału polskiego przemysłu obronnego. To jest powtórzenie drogi Korei czy Turcji. Wielki rozwój Huty Stalowa Wola poprzez program Krab wziął się właśnie z myślenia zamawiającego.

Tylko pamiętajmy o tym, że w tym wypadku podwozie, wieża czy armata są kupowane za granicą.

Gen. Adam Duda: Ale dzisiaj nie ma innej drogi rozwoju przemysłu niż kupowanie licencji. Najpierw budujemy pewne zdolności, a potem można się przymierzać by samemu budować kolejne produkty. To co jest istotne, by zamawiający składając zamówienie przekładał ryzyko na dostawcę. Niech on dokona oceny co jest możliwe do osiągnięcia w danym produkcie, a co nie.

Czesław Mroczek: Wyzwaniem jest również to by nie doprowadzić do monopolizacji na tym rynku. Musimy zbudować przemysł, który będzie konkurencyjny. Bo jeśli będzie tylko jeden podmiot, to będziemy otrzymywać produkty droższe i gorszej jakości. My chcieliśmy budować takie model zakupów, w którym nawet jeśli ograniczano liczbę podmiotów mogących wziąć udział w danym postępowaniu ze względu na bezpieczeństwo państwa, to miał być element konkurencyjności.

Adam Bartosiewicz: Mieliśmy często do czynienia z wojną polsko - polską, tzn. różne duże zagraniczne podmioty znajdywały polskich partnerów i one się między sobą biły. I MON miał szansę z tego skorzystać, bo w tym konkurencyjnym procesie były przedstawiane różne oferty. Teraz mamy sytuację taką, że jest jeden gracz, którym ma zamówienie wybiera sobie partnera jakiego chce, a MON zapłaci taką ceną jaką chce ten gracz.

Czesław Mroczek: Jest pytanie gdzie stworzymy konkurencję między podmiotami zagranicznymi. Czy zostawimy to PGZ, czy ministerstwu. My w postępowaniach np. na Wisłę jasno dopuszczaliśmy możliwość, że poprzednik PGZ, PHO może zostać poza burtą przy realizacji zamówienia. Uznaliśmy, że kryterium doboru jest wielkość polskiego udziału przemysłowego. Myśmy nie mówili, że polskie musi być państwowe. Teraz tak się mówi i to zabiło konkurencję. PGZ nie ma motywacji by zmniejszać cenę.

Faktycznie, w tym momencie mamy w MON taką tendencję, że zdecydowaną większość zamówień trafia do Polskiej Grupie Zbrojeniowej.

Adam Bartosiewicz: Kondycja naszego przemysłu zbrojeniowego jest pochodną tego jak funkcjonują zakupy dla wojska. Jeżeli mamy sytuację, że wojsko tworzy wymagania i powstają produkty, które nie odpowiadają niczemu na świecie, są unikalne, to trudno oczekiwać by te produkty ktoś na świecie chciał kupić. Efekt tego jest taki, że z szerokiego rynku światowego większość firm zbrojeniowych w Polsce jest wyłączona, ponieważ nie produkuje produktów, których inne armie poszukują. Jedną z tajemnic dlaczego nam jak WB się udaje, jest to że my rozwijamy projekty na podstawie własnych wymagań i one w dużo większym stopniu są adoptowane poza Polską.

Efekt tego monopolu już się daje zauważyć - polskie firmy nie będą przygotowane do konkurowania na rynkach światowych ponieważ są oderwane od realiów cenowych. Wojsko Polskie płaci za swoje produkty tak dużo, że ten sam poziom cenowy nigdzie na świecie nie jest akceptowany. System zakupów zachęca do tego by produkt był jak najdroższy.

Zakupy 2017

Na koniec naszej rozmowy proszę pana pułkownika o jakże potrzebną dawkę optymizmu. Podpisania jakich dużych umów możemy się spodziewać w tym roku?

Płk Dariusz Pluta: 31 marca br. przekazano Rządowi Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej zaktualizowane zapytanie ofertowe (Letter of Request – LOR) dotyczące pozyskania ośmiu zestawów (baterii) Wisła Patriot w konfiguracji z IBCS (Integrated Air and Missile Defense Battle Command System) i oczekujemy na odpowiedź do końca listopada br. Dotrzymanie tego terminu uzależnione jest od procedur amerykańskich. Treść odpowiedzi LOA (Letter of Acceptance) będzie podstawą do negocjacji z Rządem USA mających na celu ustalenie ostatecznej konfiguracji, ceny i harmonogramu dostaw. Odnośnie programu Orka, Inspektorat Uzbrojenia jest na etapie finalizacji fazy analityczno-koncepcyjnej, z której wynikać będzie optymalny sposób pozyskania okrętów podwodnych nowego typu dla Marynarki Wojennej.

Po wysłaniu zaproszeń do składania ofert przez potencjalnych wykonawców i przeprowadzonym etapie negocjacji przewidujemy zawarcie umowy na przełomie 2017/2018 roku. Poza Orką i Wisłą najważniejszymi zadaniami do realizacji przez Inspektorat Uzbrojenia w tym roku będzie zawarcie umowy na dostawy śmigłowców dla wojsk specjalnych i przeznaczonych do zwalczania okrętów podwodnych wyposażonych w sprzęt do prowadzenia akcji poszukiwawczo-ratowniczych, modułów dywizjonowych wieloprowadnicowych wyrzutni rakietowych Homar, nowoczesnych niszczycieli min Kormoran II oraz system zarządzania walką szczebla batalionu Rosomak BMS.