Konstytucja wymaga zmian. Co i jak modyfikować? [OPINIA]

Postulowane – niezależnie od realnych możliwości uwarunkowanych politycznie – kierunki zmian obowiązującej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. dotyczyć mogą właściwie wszystkich kwestii zamieszczonych w całym jej tekście: poczynając od preambuły, po wszystkie rozdziały ustawy zasadniczej - pisze w DGP prof. Dariusz Dudek, kierownik katedry prawa konstytucyjnego KUL.

Poniżej wskazuję jedynie przykładowe postulaty, w obrębie unormowań obowiązującej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., mogące być przedmiotem refleksji i debaty nad jej nowelizacją (zmianą).

WYDRUKUJ ANKIETĘ, WYPEŁNIJ I WYŚLIJ NA PODANY ADRES

Ankieta konstytucyjna

pobierz plik

1. Chociaż preambuła nie jest koniecznym elementem konstytucji, w tradycji polskiej z reguły była ona uwzględniana; wstępy zawierały konstytucje z 1791 r., 1921 r. i 1952 r., a w minimalnej wersji także wszystkie tzw. małe konstytucje z 1919 r., 1947 r. i 1992 r. Ustalenie treści wstępu budziło ogromne kontrowersje w toku prac konstytucyjnych w latach 1992-1997, a jego ostatecznie przyjęta postać w Konstytucji z 1997 r. jest wadliwa: nie dokonuje rzetelnego obrachunku z przeszłością okresu PRL (doktryna "grubej kreski"), nie określa ściśle momentu restytucji suwerennej państwowości polskiej, nie zawiera wyraźnego odwołania do ponadpozytywnych źródeł prawa stanowionego, czyli do prawa naturalnego i wartości nadrzędnych względem prawa państwowego, ani konsekwentnej idei ciągłości prawnej Państwa Polskiego. Nie zamieszcza też invocatio Dei (odwołania do Boga).

Reklama

W kontekście historycznym oraz doświadczeń ostatniego 20-lecia, w tym procesów integracyjnych z udziałem Polski (członkostwo w NATO, akcesja do Unii Europejskiej i integracja europejska), należałoby rekomendować utrzymanie, ale opracowanej na nowo preambuły konstytucyjnej.

2. Zasada suwerenności Narodu jest pośrednio wyrażona we wstępie przez wskazanie Narodu, czyli wszystkich obywateli, jako podmiotu konstytucyjnego, a wprost w art. 4 w Rozdziale I: „władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu; Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. W dalszej części Konstytucja nietrafnie przypisuje status przedstawicieli Narodu jedynie posłom i senatorom (art. 104 ust. 1 i art. 108).

Wydaje się koniecznym wskazanie w tekście Konstytucji, iż przedstawicielami Narodu są w istocie wszyscy piastuni centralnych stanowisk władz państwowych, zarówno wyłaniani w drodze powszechnych i bezpośrednich wyborów - a zatem także Prezydent Rzeczypospolitej, jak i powoływani przez organy pochodzące z takich wyborów, w tym członkowie Rady Ministrów, sędziowie sądów i trybunałów oraz piastuni bądź kierownicy organów kontroli państwowej i ochrony prawnej.

W sytuacji koniecznego i wyraźnego uwzględnienia w tekście Konstytucji podstaw, celów i granic integracji Polski z Unią Europejską, zasadnym byłoby konstytucyjne wskazanie jako przedstawicieli Narodu także posłów polskich do Parlamentu Europejskiego, a nawet osób reprezentujących Polskę w innych organach UE (Komisji Europejskiej czy Radzie Europejskiej).

Konstytucja powinna jednocześnie przyjmować regułę odpowiedzialnego sprawowania władzy przez wszystkie organy państwa, dla dobra wspólnego, jakim jest (powinna być) Rzeczpospolita Polska.

3.O ile zasadniczo unormowania wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela zawarto w Rozdziale II, o tyle "przed nawias" tej regulacji wyciągnięto - błędnie - niektóre postaci praw podmiotowych, zamieszczając je dość przypadkowo i arbitralnie w Rozdziale I. Dotyczy to m.in. wolności tworzenia i działania partii politycznych oraz innych form współdziałania obywateli (art. 11–13), wolności prasy i innych środków społecznego przekazu (art. 14), własności i prawa dziedziczenia (art. 21) czy negatywnie wyrażonej wolności działalności gospodarczej (art. 22).

W rzeczywistości fundamentalne znaczenie mają zasady określające status prawny człowieka, czyli zasada przyrodzonej godności (art. 30), wolności (art. 31 ust. 1–2), równości wobec prawa (art. 32) czy prawa człowieka do życia i jego ochrony (art. 38) - i to one powinny być wyeksponowane w pierwszym rozdziale Konstytucji, nie zaś uprawnienia polityczne czy ekonomiczne.

Liczne korekty dotyczyć powinny konstytucyjnego unormowania konkretnych praw podmiotowych, np. granic temporalnych prawnej ochrony życia człowieka, praw socjalnych i pracowniczych, prawa do sądu i innych środków ochrony praw człowieka, w tym skargi do Trybunału Konstytucyjnego.

4.Unormowanie źródeł prawa w Rozdziale III zawiera enigmatyczną "klauzulę europejską", nieokreślającą w sposób pozytywny i konkretny celu ani zakresu dopuszczalnego przekazania kompetencji polskich organów władzy państwowej na rzecz organizacji lub organu międzynarodowego (art. 90 ust. 1), oraz niejasną formułę prymatu prawa takiej organizacji względem ustaw (art. 91 ust. 3).

Rozwiązania te nie są skorelowane z przepisem proklamującym Konstytucję jako najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1).

Nowelizacja bądź nowa Konstytucja powinna zawierać starannie opracowany rozdział "europejski".

Obowiązująca Konstytucja rezerwuje kategorię ustaw konstytucyjnych jedynie dla dokonywania nowelizacji jej przepisów. Wyklucza natomiast ich inne zastosowanie, jak też stanowienie ustaw organicznych, przewidzianych w innych systemach prawnych jako źródło o pośredniej pozycji w hierarchii: pomiędzy ustawą zasadniczą a ustawami zwykłymi, stosowane dla unormowania podstawowych materii konstytucyjnych.

Minimalny postulat w zakresie nowelizacji Konstytucji dotyczyłby wskazania najważniejszych dla ustroju i praw człowieka przedmiotów regulacji ustaw zwykłych, podejmowanych jednak w parlamencie nie zwykłą, ale kwalifikowaną (znacznie podwyższoną, np. do 2/3 pełnego składu izb) większością głosów.

5.Unormowanie władzy ustawodawczej w Rozdziale IV utrzymuje niesymetryczny i nieracjonalny model dwuizbowości, lokujący Senat nie na pozycji równorzędnej, ale podrzędnej wobec Sejmu (zwłaszcza art. 95 ust. 2 i art. 121). Jednocześnie Konstytucja różnicuje model wyborów posłów i senatorów, zastrzegając niedookreśloną formułę proporcjonalności wyborów do Sejmu (art. 96 ust. 2) i wykluczając regułę wyborów większościowych, czyli możliwość bezpośredniego i ścisłego wpływu wyborców na wynik elekcji, jaką daje system jednomandatowych okręgów wyborczych, przyjęty w odniesieniu do Senatu (art. 97 ust. 2).

Dyskusyjna pozostaje potrzeba i zakres immunitetu formalnego (procesowego) parlamentarzysty (art. 105 ust. 3), a niesprecyzowany (i niezrealizowany ustawowo) zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego oraz zakaz nabywania takiego majątku (art. 107).

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza (art. 118 ust. 2) nie łączy się w dzisiejszej Konstytucji z jakimikolwiek odrębnościami tak wywołanego postępowania legislacyjnego, a powinna być unormowana w sposób preferencyjny, jako przejaw bezpośrednio wyrażanej woli Narodu. Możliwe także byłoby rozważenie formy weta ustawodawczego Narodu wobec niektórych ustaw parlamentu.

6.Konstytucja z 1997 r., choć została przyjęta w drodze referendum, radykalnie deprecjonuje referendum ogólnokrajowe, nie przewidując żadnej sytuacji jego obligatoryjnego przeprowadzenia, ani prawa określonej grupy obywateli, mogących skutecznie tego zażądać (art. 125), jak też ograniczając dopuszczalność i przedmiot referendum, zatwierdzającego zmiany Konstytucji dokonane przez parlament (art. 235).

Celowe jest dowartościowanie referendum już od etapu jego inicjowania, z wyraźnym uznaniem tego prawa obywateli, przy czym inicjatywa powinna przysługiwać grupie większej niż 100 tys., jaka jest wymagana przez Konstytucję dla zgłoszenia projektu zwykłej ustawy (art. 118 ust. 2) i kandydata na Prezydenta (art. 127 ust. 3). Przedmiot inicjatywy referendalnej powinien być bardziej precyzyjnie określony w Konstytucji niż obecnie ("w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa" - art. 125 ust. 1), ewentualnie w formule negatywnej, czyli z wyłączeniem tylko niektórych rodzajów spraw spod takiego rozstrzygnięcia.

Podobnie, wszelkie zmiany konstytucyjne, albo przynajmniej dotyczące najważniejszych spraw, jak: suwerenność państwa i pozycja Polski na arenie międzynarodowej, unormowanie wyborów, ustroju i kompetencji władz publicznych, prawa i wolności człowieka oraz ich ochrona - powinny co do zasady wymagać ratyfikacji przez Naród w drodze referendum.

7.Dzisiejsze unormowanie pozycji Prezydenta RP w ustawie zasadniczej z 1997 r. jest niekonsekwentne. Konstytucja traktuje głowę państwa - pochodzącą z bezpośredniego wyboru Narodu - jako organ zaliczany do władzy wykonawczej, nie powierzając mu jednak istotnych kompetencji władczych w tym obszarze i uzależniając je od rządowej inicjatywy, pośrednictwa albo kontrasygnaty (premiera).

Apolityczny Prezydent powinien mieć większy wpływ na proces kreowania składu rządu i jego zmian (art. 154–155 i 161), a nie być tylko "notariuszem" decyzji politycznych większości sejmowej.

Wymaga radykalnej zmiany unormowanie instytucji kontrasygnaty premiera dla aktów urzędowych Prezydenta (art. 144). Konstytucja powinna zastrzegać jej wymóg nie jako regułę, ale jako wyjątek od reguły samodzielności decyzyjnej głowy państwa, przewidziany jedynie w odniesieniu do katalogu konkretnych decyzji, wchodzących w zakres kompetencji administracji rządowej, w żadnym zaś razie w odniesieniu do kompetencji stanowiących typowe atrybuty głowy państwa i funkcji arbitra politycznego.

Rozważenia wymaga wyposażenie Prezydenta w kompetencję wydawania rozporządzeń z mocą ustawy, nie tylko w czasie stanu wojennego, kiedy Sejm nie może zebrać się na posiedzenie (art. 234), ale też w warunkach normalnego funkcjonowania państwa, dla równoważenia monopolu legislacyjnego parlamentu. Konstytucja powinna starannie wyważyć przedmiot i warunki wydawania takich aktów głowy państwa, w powiązaniu ze zmianami systemu prawnego (ustawy organiczne bądź kwalifikowane).

Korekty wymaga też unormowanie tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta przez Marszałka Sejmu bądź Senatu (art. 131), ze ściślejszym unormowaniem zakresu "zastępczo" wykonywanych kompetencji głowy państwa.

8.Rada Ministrów stanowi preferowany w Konstytucji z 1997 r. segment władzy wykonawczej, jednak i on jest unormowany z pewnymi niekonsekwencjami.

Chociaż to Rada Ministrów ma zadanie i obowiązek prowadzić politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej (art. 146 ust. 1), możliwe i celowe wydaje się przywrócenie neutralnemu politycznie Prezydentowi, czyli głowie państwa, zadań polegających na sprawowaniu ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi oraz w dziedzinie bezpieczeństwa państwa i obronności kraju (art. 146 ust. 4 pkt 9 i 11).

Konstytucja nie przewiduje żadnych wymogów merytorycznych względem członków rządu, choćby minimalnych, jakie istnieją w odniesieniu do korpusu służby cywilnej, powołanej w urzędach administracji rządowej w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa (art. 153 ust. 1). Konstytucja obecna zdecydowanie zbyt ogólnie normuje też instytucję wojewody, pozostawiając ustawie zwykłej nadmierny zakres swobody regulacyjnej (art. 152).

Indywidualne wotum nieufności względem ministra (art. 159) jest całkowicie zbędne i możliwe do instrumentalnego nadużycia (przykład praktyczny z 2007 r.). Konstytucja powinna też określać skutki uchwalenia wotum zaufania nie tylko dla nowo tworzonego (art. 154 ust. 2 i 3 oraz art. 155 ust. 1 i 2), ale i dla funkcjonującego już rządu (art. 160), zapewniając mu większą stabilizację i odporność na działania destrukcyjne opozycji.

9.Unormowanie samorządu terytorialnego (Rozdział VII) nie respektuje w pełni wyrażonej w konstytucyjnej preambule zasady pomocniczości, umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot.

Nie determinuje nawet struktury (szczebli) samorządu, odsyłając ich unormowanie do ustaw zwykłych (art. 164 ust. 2), ani ich relacji z terenową administracją rządową. Przewidziana w Konstytucji dopuszczalność ustawowego zlecania jednostkom samorządu terytorialnego wykonywania innych niż własne zadań publicznych (art. 166 ust. 2) nie jest powiązane z regułami finansowania. Przepis konstytucyjny, stanowiący iż jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (art. 167 ust. 1), nie konstruuje dostatecznej gwarancji wydolności finansowej, zwłaszcza przy ogromnym zróżnicowaniu potencjału gospodarczego i ekonomicznego poszczególnych gmin w Polsce.

Obowiązująca Konstytucja rozbudowuje nadmiernie nadzór nad legalnością działalności samorządu terytorialnego, sprawowany nie tylko przez sądy administracyjne (art. 184), ale też ze strony Prezesa Rady Ministrów, wyjątkowo na jego wniosek przez Sejm, przez wojewodów, a także (w zakresie finansów) przez regionalne izby obrachunkowe (art. 171).

10.Konstytucyjne unormowanie władzy sądowniczej (Rozdział VIII) zawiera wiele mankamentów prawnych i wad merytorycznych.

Błędem jest zarezerwowanie funkcji wymiaru sprawiedliwości tylko dla sądów (art. 175 ust. 1), z pominięciem Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 188 i 198), co niejednokrotnie prowadziło w praktyce do istotnych wątpliwości, a nawet sporów, zwłaszcza pomiędzy Sądem Najwyższym a TK.

Niezawisłość sędziów w sprawowaniu swojego urzędu nie łączy się z ich podległością jedynie Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1), ale Konstytucji i zgodnym z nią aktom normatywnym, w tym zwłaszcza ratyfikowanym umowom międzynarodowym.

Obowiązująca reguła, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony (art. 179) wymaga korekty, zwłaszcza poprzez dopuszczenie powoływania sędziego-asesora na czas określony (próby).

Obecne unormowanie składu Krajowej Rady Sądownictwa z większościowym udziałem sędziów (15/25 – art. 187 ust. 1 pkt 2) – nie gwarantuje rzeczywiście reprezentatywnego charakteru ich przedstawicielstwa.

Wymaga rozważenia zmiana konstytucyjnego składu KRS, uwzględniająca udział w tym organie także przedstawiciela Trybunału Konstytucyjnego, a nawet najważniejszych wolnych zawodów prawniczych (adwokatura, radcowie, notariat), a następnie upoważnienie tego organu do wnioskowania albo opiniowania wyboru wszystkich sędziów, także TK.

Obecny (odziedziczony po PRL) model wyboru sędziów TK, zapewniający monopol kreacyjny danej większości politycznej w Sejmie (art. 194 ust. 1) – wymaga bezwzględnie zmiany, jako ewidentnie podważający wymóg niezależności Trybunału oraz niezawisłości i neutralności politycznej sędziów konstytucyjnych, a w praktyce prowadzący do traktowania TK jako "łupu politycznego" i znanych sytuacji kryzysowych. Konieczne jest uwzględnienie w procesie powoływania sędziów TK udziału innych organów, niż Sejm, zwłaszcza Prezydenta, Senatu i KRS, bądź najwyższych organów sądowych, tj. SN i NSA.

Konstytucja powinna precyzyjnie normować postacie i skutki prawne orzeczeń TK oraz zapewniać większą efektywność ich wykonywania, bez możliwości odraczania w czasie skutku derogacyjnego (art. 190 ust. 1–4).

Konstytucyjne unormowanie Trybunału Stanu, zwłaszcza poprzez powierzenie wyłącznie Sejmowi (bądź Zgromadzeniu Narodowemu w odniesieniu do Prezydenta) decyzji o oskarżeniu najwyższych funkcjonariuszy państwowych o delikt konstytucyjny (art. 156 ust. 2 i art. 145 ust. 2) – sprawia, iż jest to instytucja całkowicie martwa w praktyce. Wymaga stanowczej decyzji to, czy TS należy w Konstytucji usprawnić, czy całkowicie zlikwidować, poddając "prominentów" odpowiedzialności prawnej albo przed Trybunałem Konstytucyjnym - jednak na podstawie profesjonalnego, a nie "politycznego" oskarżenia (np. przez Prokuratora Stanu - niezależnego zarówno od parlamentu, jak i od Ministra Sprawiedliwości), albo przed sądami powszechnymi, na równi z obywatelami.

11.Konstytucyjne unormowanie organów kontroli państwowej i ochrony prawa (rozdział IX) pomija milczeniem prokuraturę, co stanowi błąd zarówno z punktu widzenia wymogów ochrony praworządności oraz potrzeby niezależności i stabilności tego organu i jego funkcjonariuszy, jak i w perspektywie ochrony praw człowieka, których dotykają działania prokuratury. Wymaga jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestia powiązania – lub nie – prokuratury z rządową władzą wykonawczą oraz jej relacji z władzą sądowniczą.

Konstytucja, pomimo wymogu apolityczności członków KRRiT, nie zapewnia uniezależnienia tego organu (traktowanego w praktyce nader instrumentalnie) od sfery polityki (art. 213–215).

12.Unormowanie finansów publicznych (Rozdział X), w tym podatków i innych danin, poza wymogiem rangi regulacji ustawowej, nie zawiera żadnych dyrektyw merytorycznych pod adresem systemu podatkowego.

Konstytucja nie wiąże systemu finansowego z wymogami bezpieczeństwa oraz rozwoju gospodarczego i społecznego kraju, w tym zadaniami władz publicznych, związanymi z zaspokajaniem potrzeb obywateli.

Wymóg efektywnych prac w parlamencie nad ustawą budżetową powinien wiązać się z obligatoryjną, a nie tylko fakultatywną sankcją skrócenia jego kadencji przez Prezydenta (art. 225).

W świetle obowiązującej Konstytucji wykluczone jest przystąpienie Polski do strefy euro; ewentualna decyzja w tym względzie (bardzo kontrowersyjna!) powinna być poprzedzona nie tylko nowelizacją ustawy zasadniczej, ale też ogólnokrajowym referendum.

13.Chociaż uregulowanie stanów nadzwyczajnych (Rozdział XI) jedynie sporadycznie może mieć zastosowanie w praktyce, wymaga przemyślenia. W szczególności nietrafne wydaje się zrównanie konsekwencji dla funkcjonowania państwa stanów wojennego i wyjątkowego ze stanem klęski żywiołowej (art. 228 ust. 6 i 7).

Wymaga też skorelowania stanu wojny (art. 116) ze stanem wojennym (art. 229).

Rozporządzenia Prezydenta z mocą ustawy mogłyby zostać przewidziane nie w ramach stanu wojennego (art. 234), ale na czas normalnego funkcjonowania państwa, w określonych materiach, zaś prawo wydawania takich aktów w czasie stanów nadzwyczajnych (jednak z wyłączeniami niektórych regulacji) powinno przysługiwać Radzie Ministrów, za zgodą Prezydenta, albo z późniejszym zatwierdzeniem przez obie izby parlamentu.

14.Obowiązująca procedura zmiany konstytucji (art. 235) jest nadmiernie utrudniona („sztywna”), wykluczając konieczne dostosowanie jej tekstu do potrzeb zmieniającej się sytuacji społeczno-politycznej kraju i uwarunkowań międzynarodowego położenia Polski. Z drugiej strony nadmiernie deprecjonuje zastosowanie w tej procedurze instytucji referendum, tak w zakresie inicjowania przez Naród zmian dokonywanych przez parlament, jak i ich zatwierdzania (ratyfikowania).

Starannie rozważyć należy szersze włączenie instytucji referendum, a zarazem wprowadzenie stopniowania trudności procedury nowelizacji Konstytucji, zależnie od jej przedmiotu, z ewentualnym wskazaniem jej postanowień niezmiennych (zasady suwerenności, republikańskiej formy państwa, państwa prawa czy ochrony godności oraz wolności i praw człowieka).

15.Przepisy wprowadzające obecnie obowiązującej Konstytucji w zasadzie zostały skonsumowane normatywnie i faktycznie; każda regulacja prawna, w tym nowelizacja Konstytucji, wymaga jednak starannego unormowania kluczowego aspektu, jakim jest wejście w życie nowych przepisów.