Ale by poznać możliwości, jakie daje, trzeba go uważnie przeczytać. Politycy powinni wiedzieć, w jakich miejscach mogą oczekiwać od Brukseli miękkich sugestii, a w jakich twardych wytycznych. Mam poważne wątpliwości, czy polscy politycy odrobili tę lekcję. Z przerażeniem słuchałam komentarzy wokół Karty, bo świadczyły one o niezrozumieniu rzeczywistych mechanizmów wprowadzanych traktatem. Jeżeli - przykładowo - prawdą jest, że prezydenta do poparcia ratyfikacji przekonał argument, że w przeciwnym razie nie znajdzie posłuchu na szczycie NATO w Bukareszcie, to jasne jest, że dyskusja najważniejszych urzędników państwa o traktacie była zupełnie niemerytoryczna. Podobnie niedorzeczne są zaproponowane przez Jarosława Kaczyńskiego próby jednostronnego zabezpieczenia się przed nową formułą unijnego sądownictwa. To są działania skazane na porażkę, bo wszystko zostało powiedziane w podpisanym przez Polskę traktacie.

Reklama

Bez ideologii

Traktat z Lizbony jest bardzo innowacyjną formułą opanowania tej różnorodności, która składa się na dzisiejszą, rozszerzoną Unię Europejską, dając też szansę na następne poszerzanie o dalsze, bardziej egzotyczne kulturowo obszary. Reinterpretuje w tym celu dotychczasową tradycję i filozofię prawa cywilizacji zachodniej. Przede wszystkim, mimo że jest dokumentem rewolucyjnym, wystrzega się tworzenia jakiejkolwiek ideologii. Jego twórcy musieli zdawać sobie sprawę, że każde dodatkowe teoretyzowanie na własny temat mogłoby tylko zwiększyć unijne napięcia i trudności we wzajemnych kontaktach.

Po drugie ten traktat ma odwagę formalizować to, co w przestrzeni wspólnotowej było dotychczas dyskretne i nieformalne, a czyni dyskretnym i bardziej dowolnym to, co było dotąd ściśle regulowane. Traktat przede wszystkim reguluje działania urzędników, odnosząc się tym samym do kwestii, które nigdy nie stanowiły materii konstytucyjnej, a co najwyżej opisywane były w urzędniczych pragmatykach. Tym razem dostajemy dokładne wytyczne, jak klasyfikować poszczególne przypadki, co robić w sprawach wątpliwych, na jakich kryteriach opierać decyzje i jak dokonywać zmian, a także jakie stosować prawidłowości przy przygotowywaniu alternatyw, które później politycy dostają pod głosowanie. Wprowadzenie w tej mierze jednolitych standardów jest jednym ze sposobów redukowania unijnej różnorodności.

Anglosaska deregulacja

Równocześnie jednak traktat rozluźnia ramy czynności, dotąd ściśle regulowanych. Wyraźnie to widać przy zapisach dotyczących unijnego sądownictwa. To, co dotychczas ściśle regulowały kodeksy, zostaje zderegulowane na kształt anglosaski. Sądy - szczególnie Europejski Trybunał Sprawiedliwości - dostają dużą swobodę w interpretowaniu poszczególnych przypadków, ale także w sugerowaniu zmian prawa. Co więcej, dotyczy to również postępowań wobec krajów, które - jak Polska - wyłączyły się spod działania Karty praw podstawowych. Wartości wymienione w Karcie mogą być bowiem przywołane - co prawda jako drugi oprócz innego argumentu - w orzeczeniu ETS odnoszącym się do takiego kraju. W nowym systemie, podobnie jak w systemach amerykańskim czy brytyjskim, dochodzi do zatarcia wyraźnej granicy podziału władz. Sądownictwo dostaje pewne kompetencje w kształtowaniu prawa, a więc we władzy ustawodawczej.

Reklama

Wreszcie zarówno traktat, jak i Karta wyciągają wnioski z tego, że w ramach Unii Europejskiej nie da się ustalić jednej, niebudzącej sporów hierarchii wartości. Istnieją napięcia między wartościami - np. dominującą we Francji wolnością a dominującą w Polsce godnością osoby ludzkiej - których nie da się usunąć. Dlatego traktat, zdając sobie sprawę z możliwych napięć, wszystkie wartości traktuje równorzędnie, stawiając jednak dla każdej z nich brzegowe warunki minimalnej ochrony. Nawet jeśli kraj wybiera prymat jednej wartości i zmierza w kierunku jej realizacji, musi zawsze co najmniej w minimalnym zakresie respektować pozostałe, nawet kolidujące z tamtą. To się nazywa ekonomia norm z zastosowaniem pojęcia "efektywnej normy" - minimalnego progu respektowania wartości. Właśnie te minimalne standardy wartości mówią najwięcej o tożsamości europejskiej.

Ekonomia norm

Owa ekonomia norm, uregulowanie działalności urzędniczej, a także przekazanie dużej, dyskrecjonalnej władzy ETS z wprowadzeniem wymogu lojalności sądów krajowych wobec niego tworzy system, w którym zredukowana zostaje europejska różnorodność i wprowadzona pewna zbieżność działań. Tylko że wszystko to z pominięciem determinizmu i upodabniania do siebie poszczególnych struktur. Chodzi więc jedynie o zwiększenie prawdopodobieństwa podobnego kierunku działań członków UE. Każdy kraj może wybrać w swoim prawodawstwie własną kombinację na polu wartości. Nie może tylko spaść poniżej minimalnego progu każdej z nich. Ludzie, wybierając z przyczyn kulturowych czy religijnych daną hierarchię norm, muszą się też pogodzić z tym, że prawo ich kraju legalizuje także działania spoza tej hierarchii, nawet uznawane przez nich za naganne. Tu nieuchronnie pojawia się napięcie między indywidualnym poczuciem słuszności a tym, na co pozwala prawo. Oznacza ono jednak po prostu poszerzenie strefy wolności i odpowiedzialności każdego z nas.

Pełna indywidualność

Traktat z Lizbony to nowatorski dokument, w którym tożsamość Europy nie polega na ujednoliceniu struktur czy na politycznym związku państw, lecz na utworzeniu wspólnego pola standardów ograniczanego minimalnymi warunkami i na przekazaniu krajom narzędzi przydatnych do wędrówki po tym polu. Co więcej, otwiera on dla poszczególnych państw dodatkowe możliwości poprzez zastosowanie wielu pojęć świadomie nieostrych, takich jak lojalność, zasada pomocniczości itp. Wszystko po to, by każdy kraj mógł na własne potrzeby indywidualizować swoją interpretację zapisów. Samo prawo według tego traktatu także istnieje na wiele sposobów: może obowiązywać, może być tylko dobrą praktyką, która zobowiązuje, albo może działać jedynie przy współpracy danego kraju. Traktat koordynuje więc działania poszczególnych państw, robi to jednak lekko, pozostawiając im dużą możliwość manewru. Wszystko razem tworzy wielowymiarową konstrukcję, gdzie jest znacznie większe pole działania dla państwa, o ile oczywiście państwo jest tych możliwości świadome. Naturalnie, mamy do czynienia z integracją, tylko że nie przez politykę i polityków, ale w dużym stopniu przez codzienne działania swoistej urzędniczej korporacji, zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym.

System koordynowania

Błędem polskich negocjatorów w Lizbonie - przede wszystkim prezydenta, ówczesnego premiera Kaczyńskiego i minister Fotygi - było to, że skupili się na małym fragmencie głosowań politycznych, mechanizmie z Nicei i nieszczęsnej Joaninie. Tymczasem w nowym kształcie Unii polityczne głosowania są sprawą marginalną odbywają się raz na jakiś czas. Najważniejszą moc kształtującą mają codzienne procedury stosowane przez biurokrację, a w tej mierze polska delegacja nie miała niczego do powiedzenia. Zabrakło w niej prawników z doświadczeniem w występowaniu przed ETS. Myślę, że gdyby prezydent Kaczyński przeczytał choćby komentarz do Karty praw podstawowych wydany już w 2005 r. autorstwa Stefana Hambury i Mariusza Muszyńskiego, lepiej by negocjował, wiedząc, jakie istnieją inne problemy poza nieśmiertelną Niceą.

Osobiście uważam traktat za obiecującą, nowatorską formę sterowania w Unii, która raczej rozprasza władzę, niż zabiera ją państwu. Jest to bowiem najlżejszy możliwy system koordynowania dający przy tym członkom Unii ogromną możliwość wyboru, politykowania i indywidualnej decyzji. Mechanizm ten określa się dziś jako refleksyjne zarządzanie: refleksyjne, czyli wymagające od polityków myślenia!