Według Timofieja Bordaczowa, UE mylnie założyła, że stosunki z Rosją będą się rozwijać tak samo, jak miało to miejsce w przypadku krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Tymczasem Rosja wcale nie jest zainteresowana gruntowną transformacją polityczną, gospodarczą i społeczną. Rozbieżność oczekiwań UE wobec Rosji - że dobrowolnie przyjmie ona europejskie standardy - oraz Rosji wobec UE - że Europa uzna specyfikę Rosji i będzie traktować ją jako równorzędnego partnera - utrudnia konstruktywną współpracę. Bordaczow próbuje odpowiedzieć na pytanie, jak przełamać ten impas.
p
W większości oficjalnych dokumentów stosunki między Unią Europejską a Federacją Rosyjską są określane jako "strategiczne partnerstwo". Trudno powiedzieć, co ten termin właściwie oznacza. Ani eksperci, ani podejmujący decyzje politycy nie są w stanie wyjaśnić, na czym miałby polegać "strategiczny" charakter wzajemnych stosunków. Zarazem jednak dwuznaczność na poziomie pojęciowym i terminologicznym najlepiej chyba oddaje naturę relacji, jakie łączą dziś Brukselę i Moskwę.
Obie strony deklarują bowiem gotowość stworzenia wspólnej przestrzeni gospodarczej i opowiadają się za integracją swych rynków wewnętrznych. Jednocześnie jednak wszelkie - nawet najbardziej nieśmiałe - próby wyrażenia przez Moskwę zainteresowania bądź troski o rozwój sytuacji wewnętrznej w UE napotykają na zdecydowany sprzeciw ze strony państw członkowskich. Także tych, które są przychylne Rosji.
Federacja Rosyjska od dłuższego czasu jest biernym uczestnikiem europejskiego życia polityczno-gospodarczego. Procesy zachodzące w Unii nie tylko wpływają bowiem bezpośrednio na kurs polityki zagranicznej Rosji, ale determinują też codzienną działalność biznesu. Niektóre europejskie normy i zasady regulujące funkcjonowanie rynku stały się immanentną częścią rosyjskiej praktyki gospodarczej. Stabilność coraz większej liczby rosyjskich przedsiębiorstw wydaje się dziś bardziej zależeć od decyzji podejmowanych przez Radę Ministrów UE, w mniejszym stopniu - od działań rządu Federacji Rosyjskiej. Jeśli zaś chodzi o politykę bezpieczeństwa, Rosja i Unia podobnie definiują najbardziej istotne zagrożenia. Niepokoi je zarówno wzrost znaczenia zorganizowanej przestępczości międzynarodowej, jak i niestabilność na południowych peryferiach Eurazji. Wspólnie obawiają się skutków dynamicznej transformacji państw Dalekiego Wschodu, która może przyczynić się do nasilenia napięć lub agresji w stosunkach międzynarodowych. Wszystkie te elementy składają się na całość, która przesądza o tym, że z pozycji zewnętrznego partnera UE Rosja przeszła w ostatnich latach na jakościowo odmienne pozycje "politycznego insidera". Nie wydaje się, by mogła to zmienić nawet obecna polityka Moskwy obsesyjnie skoncentrowana na problemie gazociągów i ropociągów czy też kontra ze strony niektórych krajów członkowskich UE. 70 lat eksperymentu socjalistycznego również przyczyniło się w pewnym stopniu do wzmocnienia więzi z Europą. Komunizm zaszczepił w Rosjanach niezłomne przywiązanie do idei "sprawiedliwości społecznej" oraz wiarę, że państwo i społeczeństwo mają obowiązek wspierania najsłabszych. Krótko mówiąc, dzisiejszej Rosji z pewnością bliżej do francuskiego Orleanu niż do Nowego Orleanu na kontynencie amerykańskim.
Latem 2005 roku długotrwały kryzys systemowy, w którym UE jest pogrążona co najmniej od 1997 roku, wszedł w najbardziej krytyczną fazę. Projekt traktatu konstytucyjnego uznany przez niektórych za remedium został wprowadzony zbyt późno. Mimo że w grudniu 2005 roku przywódcom państw członkowskich udało się dojść do porozumienia w sprawie zasad tworzenia budżetu na lata 2007-13, główne wyzwania, w obliczu których stoi integracja europejska, nadal pozostają bez odpowiedzi. Kryzys rozwoju, o którym tu mowa, przejawia się na trzech płaszczyznach jednocześnie. Częściowej dyskredytacji idei integracji europejskiej ("kryzys zaufania") towarzyszy kryzys instytucjonalny oraz brak jasności co do dalekosiężnych celów strategicznych ("kryzys teleologiczny"). Choć pod względem technicznym kompetencje Komisji Europejskiej uległy znacznemu rozszerzeniu, jednak jej autorytet, a wraz z nim zdolność do wypełniania funkcji politycznych, zostały ostatnio poddane poważnej próbie. Nawiasem mówiąc, trudno zrozumieć, jak to się stało, że z organu politycznego, którego zadaniem miało być rozwiązywanie zagadnień czysto technicznych, Komisja Europejska stała się organem technicznym chętnie podejmującym decyzje o charakterze politycznym. Przecież nie tak definiowano jej rolę u zarania procesu integracji. Komisja przekształciła się w taki organ samorzutnie, w wyniku ewolucji, jaką przeszła w latach 90., gdy powierzono jej odpowiedzialność za najważniejszy projekt zjednoczonej Europy na arenie międzynarodowej - rozszerzenie UE o kraje Europy Środkowej i Wschodniej. Komisja wypełniła tę misję z właściwą sobie technokratyczną pedanterią. W miarę pozytywny rezultat działań dodatkowo umocnił ją w przeświadczeniu, że nie ma takiego zadania czy problemu, z którym nie umiałaby sobie poradzić, włączając w to najbardziej złożone kwestie polityki międzynarodowej.
W tym kontekście wypada zatrzymać się na chwilę przy sprawie tzw. map drogowych odnoszących się do czterech obszarów współpracy między Rosją a UE (gospodarka, bezpieczeństwo zewnętrzne, wymiar sprawiedliwości, wolności obywatelskie i bezpieczeństwo wewnętrzne oraz nauka, kultura i szkolnictwo). Ich przyjęcie celebrowano z pompą podczas rosyjsko-europejskiego szczytu w maju ub.r. W moim odczuciu jedyną długofalową tego konsekwencją jest faktyczne wyłączenie stosunków Unia-Rosja ze sfery publicznej. Choć mapy drogowe są jedynie zbiorem biurokratycznych instrukcji, które nie mają żadnej mocy prawnej, pozostawiają jednak pełnię swobody administracji państwowej w Moskwie i Brukseli, gdy chodzi o kształtowanie stosunków wzajemnych. Tym samym stosunki te przestały być przedmiotem otwartej debaty czy niezależnej analizy.
Wynik referendów boleśnie nadszarpnął autorytet wszechwładnej Komisji Europejskiej. Pozostaje mieć nadzieję, że wymusi to pewne korekty w stylu zarządzania i podejmowania decyzji, skutkując m.in. włączeniem do procesu decyzyjnego większej liczby aktorów. Jak dotąd bowiem Komisji Europejskiej udało się niemal całkowicie zmonopolizować kontakty z Rosją. Ta ostatnia nie jest bez winy. Częściowo było to przecież podyktowane zmęczeniem większości europejskich przywódców kontaktami z ich odpowiednikami w Rosji. Aż nazbyt często deklaracje polityków rosyjskich stały w jaskrawej sprzeczności z poczynaniami urzędników średniego i niższego szczebla. Jak zapewnił mnie pewien wysoko postawiony dyplomata unijny, Komisja Europejska wyszła na prowadzenie, gdy chodzi o stosunki z Rosją, bo ma największe doświadczenie w UE we współpracy z systemami autorytarnymi.
Dyskredytacji idei integracji europejskiej, osłabieniu solidarności wewnętrznej i wzrostowi narodowych egoizmów towarzyszy kryzys zaufania w relacjach dwustronnych między Unią a Rosją. Osiągnął on poziom prawie absolutnej nieufności, o czym bez ogródek mówią przedstawiciele strony rosyjskiej i europejskiej. Kryzys instytucjonalnej sterowności UE idzie w parze z opieszałym tempem wcielania w życie osiągniętych przez Unię i Rosję porozumień. Kryzys dotyczący celów strategicznych nie wymaga - jak sądzę - dodatkowych komentarzy. Widać go gołym okiem. Rozmyty, ogólnikowy charakter sformułowań, w które obfitują dokumenty kreślące wizję czterech rosyjsko-europejskich przestrzeni, skutecznie zabija jakikolwiek entuzjazm, czyniąc niezrozumiałą samą istotę projektu budowania wspólnej przyszłości. Nakłada się na to asymetria celów, o których osiągnięcie zabiegają obie strony. To zdumiewające, ale Rosji i UE nie udało się jak dotąd uzgodnić wspólnych celów, które przyświecałyby współpracy. Unia, trzymając się wciąż paradygmatu stosowanego przy okazji rozszerzenia, uznała transformację polityczną i gospodarczą Rosji za swą dziejową misję. Moskwa zaś stawiała na równoprawny dialog dwóch suwerennych podmiotów i bynajmniej nie kierowało nią ukryte pragnienie, by stosunki z UE prowadziły do transformacji rosyjskiej gospodarki oraz społeczeństwa. W trakcie niezliczonych konferencji i seminariów, które organizowano niezależnie od kontaktów na najwyższym szczeblu, wielokrotnie wskazywano, że główną przeszkodą w rozwoju stosunków dwustronnych jest właśnie rozbieżność celów strategicznych. Było to jednak wołanie na puszczy. Radykalna zmiana kursu w polityce wewnętrznej Rosji, jaka nastąpiła w 2000 roku, z oczywistych względów nie sprzyjała podjęciu odważnej i otwartej debaty na ten temat. Obie strony postanowiły przeczekać trudny okres i wolą na razie nie poruszać drażliwej kwestii. Pytanie, czy Rosja i Unia mogą podążać w tym samym kierunku, pozostaje bez odpowiedzi.
Doświadczenia minionych lat wskazują, że nie uda się dynamicznie rozwijać współpracy między UE a Federacją Rosyjską, jeśli najpierw nie padnie odpowiedź na pytanie o przyszłość Unii. Jeśli spojrzeć, jak sprawy mają się obecnie, nie można wykluczyć, że UE już wkrótce stanie w obliczu konieczności zdefiniowania celów, które będą jej przyświecać w najbliższych dekadach. Trudno wyrokować, na czym miałby polegać "nowy projekt integracji", ale można przyjąć, że powinien cechować go zarówno rozmach, jak i uniwersalizm. Być może konieczny będzie powrót do korzeni i odświeżenie niektórych zapomnianych wątków. Niewykluczone, że misja utrwalania pokoju i zapobiegania konfliktom na kontynencie europejskim na nowo stanie się siłą napędową procesu integracji - tak, jak to było za czasów ojców założycieli. Cóż z tego, że idea ta wydaje się dziś nieco nadgryziona zębem czasu i jakby niemodna? Przecież jeśli wziąć pod uwagę północno-wschodnie i południowo-wschodnie rubieże UE, ten aspekt integracji wcale nie stracił na aktualności. Bez wątpienia proces rozszerzenia Unii przyczynił się do upowszechnienia logiki integracji jako metody utrwalania pokoju i stabilności. Dotyczy to jednak państw, które zdecydowały się na wejście do UE. Poza jej granicami - ale przecież wciąż w Europie - są kraje, gdzie podstawowych problemów bezpieczeństwa jeszcze nie rozwiązano. Dotyczy to w pierwszej kolejności Rosji, Białorusi oraz Ukrainy.
Nie jest tajemnicą, że relacje UE z jej wschodnimi sąsiadami tkwią obecnie w konceptualnej próżni. Dlatego uważam, iż przy wyznaczaniu ram współpracy z tymi państwami wskazany byłby powrót do metody funkcjonalnej, która legła u podstaw tworzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali w latach 50.
Jest to - jak dotąd - jedyna sprawdzona metoda zażegnywania konfliktów i usuwania sprzeczności w stosunkach między państwami. Uczestnictwo Francji i Niemiec w projekcie integracji sektorowej przyczyniło się - jak wiemy - do historycznego pojednania między państwami i społeczeństwami, służąc przy okazji rozwojowi ekonomicznemu obu krajów. Warto się do tego odwołać, bo metoda funkcjonalna z góry wyklucza jakąkolwiek dyskryminację tych uczestników projektu, którym się nie wiedzie lub którzy doświadczają przejściowych trudności. Ma to szczególne znaczenie w wypadku państw dążących do odzyskania wysokiej samooceny. Zyskują one możliwość wyboru strategii, która jest najmniej niepokojąca dla sąsiadów, nie implikuje bowiem żadnego programu neoimperialnego. Najistotniejsze jednak, że metoda funkcjonalna przywiązuje zdecydowanie mniejszą wagę do przyjęcia norm i systemu wartości jako warunku integracji gospodarczej oraz politycznej (inaczej zatem niż w aktualnie obowiązującej "mitologii UE").
Gdy w 1957 roku podpisywano Traktat o Wspólnotach Europejskich, nikomu nawet nie przyszło do głowy, by stawiać przed Francją - jako wstępny warunek uczestnictwa - wymóg natychmiastowego zakończenia wojny w Algierii.
Pisząc to, zdaję sobie - oczywiście - sprawę, że wśród teoretyków integracji europejskiej neofunkcjonalizm jest dziś mało popularny. Odwołuję się do tej koncepcji, bo integracja funkcjonalna i bezpośrednie współdziałanie ponadnarodowej instancji nadzorczej - utworzonej specjalnie w tym celu - z przedstawicielami biznesu i społeczeństwa pozwoliłoby uzyskać to, czego w relacjach Bruksela-Moskwa brakuje dziś najbardziej: atmosferę wzajemnego zaufania. Choć systemy polityczno-gospodarcze Rosji i UE zasadniczo się różnią, łatwo wskazać obszary, gdzie projekt integracji sektorowej między Rosją a Unią byłby możliwy. Kryterium w tym wypadku powinien stanowić porównywalny potencjał produkcyjny partnerów oraz ich możliwości na rynku światowym. Wtedy dopiero można pomyśleć o stworzeniu niezbędnej, niezależnej od prawodawstwa narodowego bazy prawnej i o powierzeniu kontroli nad jej przestrzeganiem niezawisłemu organowi nadzorczemu.
Nic nie wskazuje, by dzisiejsza Rosja pozostawała we władaniu ukrytego imperatywu nakazującego jej rzucać się w objęcia Brukseli albo starać się jej pomagać w rozwiązywaniu wewnętrznych problemów. Z góry jednak trzeba też wykluczyć jakiekolwiek próby obrócenia na własną korzyść obecnej niestabilności Unii czy wygrywania jej wewnętrznych problemów. Niewskazana jest również postawa dystansowania się. Dość wyraźnie widać już bowiem kierunki i obszary, gdzie Rosja może przejawiać aktywność, proponując nowe formy współdziałania. Tym bardziej że nie wiąże się to z ryzykiem ingerowania w wewnętrzne sprawy UE. W pierwszej kolejności powinniśmy dołożyć wszelkich starań, by została podpisana nowa umowa ramowa regulująca nasze stosunki z Unią. Musimy dać do zrozumienia naszym europejskim partnerom, że mapy drogowe, choć pod wieloma względami znakomite, nie były strzałem w dziesiątkę, bo nie rozwiązały problemu strategicznego umiejscowienia Rosji na kontynencie europejskim. Próba budowania czegoś, co nawet nie ma nazwy, jest zaś z góry skazana na niepowodzenie.
Rosja to bierny uczestnik projektu integracji europejskiej oraz największe państwo na obszarze Eurazji. Żadne dyskusje o przyszłości Europy nie powinny się toczyć bez udziału jej przedstawicieli (ekspertów, polityków, przedsiębiorców i przedstawicieli organizacji pozarządowych). W sytuacji, gdy poziom zrozumienia wzajemnego elit jest tak porażająco niski, należy zaprzestać prób zaradzenia tej bolączce poprzez dalszą biurokratyzację stosunków. Współpraca jest nie do pomyślenia bez szerszego udziału elit politycznych i przedstawicieli biznesu. Relacjom rosyjsko-europejskim nie zaszkodzi też zapewne zmniejszenie roli Komisji Europejskiej w ich kształtowaniu. Niestety, z żalem wypada skonstatować, że władze rosyjskie nie są na razie gotowe do adekwatnego współdziałania z Komisją Europejską i - co najbardziej kłopotliwe - przejawiają skłonność do przeceniania zarówno jej możliwości, jak i uprawnień. Dotychczasowa praktyka wskazuje tymczasem, że to właśnie działalność przedstawicieli Komisji była przyczyną najpoważniejszych kontrowersji i konfliktów.
Ostatnia propozycja dotyczy stworzenia warunków dla dialogu społeczeństwa obywatelskiego w UE ze społeczeństwem Rosji oraz dla reprezentacji interesów rosyjskiego biznesu w Brukseli. Nie od dziś wiadomo, że lobbing stanowi jedną z podstaw europejskiego modelu integracji. Stopień współzależności między Rosją a Unią jest tak wysoki, że pora pomyśleć o adekwatnej obronie interesów gospodarczych przez odpowiednią reprezentację interesów w Moskwie i w Brukseli. Lobbing nie może być postrzegany jako prywatna sprawa firm czy korporacji. Musi być wspierany przez państwo. Jeśli tak się nie stanie, będzie zastępowany innymi, nie zawsze uczciwymi metodami obrony interesów.
Kryzys, jaki obecnie przeżywa UE, ma negatywne konsekwencje dla Rosji, nie jest jednak dopustem bożym. Przeciwnie, otwiera możliwości, które w innych warunkach byłyby nie do pomyślenia. Rosja po raz pierwszy ma możliwość wejścia w bezpośredni kontakt z dynamiczną, niespokojną i wątpiącą w siebie Europą. Prawdopodobieństwo, że UE będzie wychodzić z obecnego kryzysu i konsolidować się pod hasłem konfrontacji z Rosją jest raczej znikome, choć nie można tego wykluczyć. Nastąpił czas refleksji. Trudno o bardziej sprzyjający moment, by gruntownie przemyśleć problem przyszłości całej Europy i wspólnie wyznaczyć fundament, na którym będzie można w niedalekiej przyszłości oprzeć konstrukcję europejską - Wielką Europę rozciągającą się od Atlantyku aż po Ocean Spokojny.
p
(ur. 1973) - dr nauk politycznych, absolwent Uniwersytetu Państwowego w Sankt Petersburgu oraz College of Europe w Brugii. Adiunkt w Instytucie Europy RAN, zastępca redaktora naczelnego pisma "Russia in Global Affairs". Koordynator projektów badawczych w społecznej Radzie Polityki Zagranicznej i Obronnej, dyrektor Ośrodka Analitycznego "Rosja-Unia Europejska".
