Rafał Woś: ZUS czy OFE?

Peter Diamond*: Przecież pan wie, że nie mogę odpowiedzieć na tak postawione pytanie. To byłoby niepoważne.

Ale opinię o polskiej reformie emerytalnej pan przecież ma. W pewnym sensie był pan w nią zaangażowany.

Pochlebia mi pan, ale to chyba pewna przesada. Prawdą jest jedynie, że tuż po upadku wschodnioeuropejskiego komunizmu zostałem zaproszony na konferencję poświęconą przechodzeniu krajów tego regionu do gospodarki rynkowej. Napisałem wówczas tekst porównujący będącą w fazie planowania reformę emerytalną w Polsce z modelem chilijskim. Wiem, że był czytany w Polsce.

Przykład chilijskiej indywidualizacji i prywatyzacji systemu emerytalnego był wtedy na ustach wszystkich.

Dość szybko rzuciło mi się to w oczy. W moim ówczesnym tekście próbowałem jednak zwrócić uwagę, że idąc tropem Chile, trzeba zachować dużą ostrożność. Zwłaszcza gdy się jest krajem znajdującym się na takim etapie rozwoju jak ówczesna Polska.

Dlaczego?

Żeby nie było wątpliwości. Uważam, że Chilijczykom ich pionierska reforma emerytalna się udała. Przede wszystkim dlatego, że została mądrze przygotowana i sprawnie wprowadzona w życie. W czasie badania ich modelu emerytalnego miałem okazję wielokrotnie podróżować do Santiago i rozmawiać z oficjelami odpowiedzialnymi za tamtą reformę. Pamiętam spotkanie z jednym z najważniejszych. Przyjął mnie w swoim gabinecie. A ja zobaczyłem na jego biurku gruby stos książek i analiz poświęconych regulacji rynków kapitałowych. Byłem zaskoczony, bo wcześniej wydawało mi się, że chilijscy ekonomiści to zdeklarowani przeciwnicy nadmiernej regulacji. Gdy go o to spytałem, odpowiedział, że byłoby wielką naiwnością pompować pieniądze obywateli w nieuregulowany rynek finansowy. To był element, którego absolutnie nie było wtedy w takich krajach jak Polska. Wrażenie, które odniosłem, było wręcz odwrotne. Dało się wyczuć przekonanie – podsycane jeszcze przez przedstawicieli organizacji finansowych – że kapitalizm to jest coś bardzo łatwego do ułożenia i do zorganizowania. Że wystarczy otworzyć giełdę i patrzeć, co się będzie działo. Chilijczycy – mimo opinii zdeklarowanych liberałów – wydawali mi się dużo bardziej rozsądni w ocenie sytuacji. Oni wiedzieli, że rynek to najlepsza z istniejących alternatyw ekonomicznych. Ale jakość życia społecznego, którą kapitalizm zapewnia, w decydującym stopniu zależy od jakości rządowych regulacji.

Jakie regulacje ma pan konkretnie na myśli?

Choćby już same koszty prowadzenia kont. Tak wysokie koszty, na jakie zgodziła się w latach 90. Polska, nie powinny się były zdarzyć.

Jakie były inne różnice pomiędzy Polską a Chile?

Fundamentalnym problemem, na który zwracałem uwagę już wtedy, jest koszt finansowania całej prywatyzacji emerytur.

Mówi pan o tym, że przechodząc od systemu w pełni państwowego do prywatnych kont emerytalnych, państwo musi płacić podwójnie. Wykłada pieniądze na obsługę bieżących emerytur, ale nie może ich sfinansować ze składek obecnie pracujących, bo te trafiają już do OFE.

Właśnie. Chilijczycy od początku wiedzieli, że w celu sfinansowania tego przedsięwzięcia potrzebują nadwyżek budżetowych. I to nie raz albo dwa, tylko przez wiele dekad. I rząd szedł taką drogą, która to umożliwiła.

Zapomina pan o tym, że wprowadzając tę reformę, Chile nie było krajem demokratycznym.

Oczywiście, że nie zapominam. I to jest właśnie część tajemnicy sukcesu chilijskiego eksperymentu. Rząd wiedział, że ma większe pole manewru przy wprowadzaniu reformy emerytalnej. A potem podjął decyzję i ją konsekwentnie realizował, wykorzystując posiadane polityczne zasoby. Oczywiście druga strona tego medalu jest taka, że są sytuacje, w których prywatyzacji emerytur po prostu nie da się przeprowadzić. Weźmy na przykład Stany Zjednoczone. W czasie swojej drugiej kadencji prezydent George W. Bush bardzo chciał przeprowadzić reformę prywatyzacyjną. Ale została ona zablokowana przez Kongres. I całe szczęście. Bo to pokazało, że autorzy proponowanej zmiany nie dadzą rady jej sfinansować. Bo nie ma politycznej woli zwiększenia wpływów podatkowych. W Polsce tego właśnie zabrakło. Od początku istniały poważne wątpliwości dotyczące finansowania całego przedsięwzięcia. Mówiono na przykład: trzeba wprowadzić indywidualne konta emerytalne, bo dzięki temu zwiększy się poziom krajowych oszczędności. Ale przecież było jasne, że jeśli jedynym sposobem na finansowanie reformy jest zwiększanie długu publicznego, to o żadnej akumulacji oszczędności nie może być mowy.

Finansowanie miały zapewnić wpływy podatkowe. W praktyce jednak nie zapewniły.

I to właśnie próbuję wytłumaczyć. Prywatyzacja systemu emerytur i utworzenie prywatnych kont samo w sobie nie jest ani dobrym, ani złym pomysłem. To po prostu jedno z rozwiązań. Jeżeli chcesz pójść tą drogą, musisz mieć pewność, że uda ci się uniknąć pułapek z nią związanych. Czyli w praktyce wprowadzający je muszą wiedzieć, że będą w stanie znaleźć dodatkowe pieniądze. To znaczy potrafią podnieść podatki albo ograniczyć wydatki. Nie można też zapominać, że liczą się poziom i kultura legislacyjna. Każda prywatyzacja to dla biznesu łakomy kąsek. I w nieuchronny sposób zaczynają chodzić wokół niej różnego rodzaju grupy interesu. Otwierając się na prywatyzacyjny eksperyment, warto wiedzieć, że państwo funkcjonuje według pewnych standardów. Inaczej będziemy mieli rozliczne patologie i psucie reformy w kierunku odwrotnym wobec zamierzonego. Nie jestem ekspertem od Polski, ale mam wrażenie, że rzucanie się na tak ambitną i złożoną reformę zaledwie kilka lat po wprowadzeniu ustroju demokratycznego było aktem pewnej politycznej brawury.

Autorzy reformy mówili, że nie ma czasu do stracenia. Bo wkrótce nie będzie już pieniędzy na żadne emerytury.

Przyszłość zabezpieczenia emerytalnego to problem, przed którym stoją wszystkie rozwinięte gospodarki. Ale nie należy przedstawiać go w kategoriach jakiejś plagi, która spada na nas, biednych śmiertelników. To wynik pewnych procesów cywilizacyjnych, z których większość ma charakter bardzo pozytywny. Bo przecież czy nie jest to dobra wiadomość, że żyjemy coraz dłużej? Albo że znacząco poprawiła się dostępność usług medycznych? Teraz chodzi tylko o to, by nasze instytucje zaprojektować tak, by dopasować je do nowych warunków. Na szczęście problem starzenia się społeczeństw Zachodu nie spada z nieba bez ostrzeżenia. Widać go od lat i mamy jeszcze trochę czasu na reakcję. Działanie na zasadzie „teraz albo nigdy” nie jest wskazane. A często przynosi więcej szkód niż pożytku.

Ale czy istnieje coś takiego jak idealny system emerytalny?

I tak, i nie.

To mnie pan pocieszył. Niech pan przynajmniej powie, czy publiczny, czy jednak częściowo prywatny?

Razem z Nicholasem Barrem (patrz rozmowa poniżej) pracujemy właśnie nad nową książką, która próbuje odpowiedzieć na to pytanie. Wychodzi nam na razie, że idealnym systemem byłaby jakaś forma emerytury obywatelskiej zapewniającej życie na przyzwoitym poziomie. Reszta to już sprawa otwarta.

Czyli przepisu na emeryturę doskonałą jednak nie ma?

I tak jest chyba lepiej. Był taki okres – właśnie w latach 90. – gdy idealnym rozwiązaniem wydawały się dla wielu indywidualne konta emerytalne prowadzone przez podmioty pozarządowe. Miało to chronić oszczędności pracowników przed politycznymi zawirowaniami. Minęły dwie dekady i wiele krajów – z Polską włącznie – wycofało się z tego. I trudno się dziwić. Model sprywatyzowanych emerytur nie sprostał politycznym wyzwaniom swoich czasów. A gdyby był naprawdę dobry, to by przecież wytrzymał.

To ZUS czy OFE?

(śmiech) A skąd ja mam wiedzieć? Przecież cały czas panu tłumaczę, że sami musicie znaleźć system, który najlepiej służy polskiej specyfice politycznej i ekonomicznej. Jest wiele dróg prowadzących do tego, by mieć całkiem dobry system. Może nie idealny. Ale przynajmniej przyzwoity. Czasy rozwiązań w stylu „jeden rozmiar dla każdego” już minęły.

*Peter Diamond, jeden z najbardziej renomowanych amerykańskich ekonomistów. Laureat ekonomicznej Nagrody Nobla z 2010 r. Sławę przyniosły mu prace na temat efektywności rynków oraz różnych modeli polityki społecznej. W tym również rozwiązań emerytalnych. Temu ostatniemu zagadnieniu poświęcona jest książka "Reformy systemu emerytalnego. Krótki przewodnik" (po polsku ukaże się w najbliższych dniach nakładem Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego). Pod okiem Diamonda studiowało wielu znanych ekonomistów (m.in. Emmanuel Saez oraz Ben Bernake). W 2010 r. Barack Obama nominował Diamonda do rady dyrektorów Rezerwy Federalnej (Fed). Jedo kandydatura została jednak zablokowana przez republikańską większość w Senacie USA.