To nie teoria spiskowa. To rzeczywistość, o której bez wahania opowie niejeden wójt, burmistrz lub prezydent. Zwłaszcza ci z najmniejszych miejscowości. Dlaczego właśnie oni? Bo to samorządowcy działający w gminach o zaledwie kilkunastomilionowych budżetach muszą najczęściej mierzyć się z molochami, które zaciekle walczą o – jak uważają – należne im wpływy. Rząd woli bowiem kierować strumień pieniędzy gdzie indziej. Najczęściej do spółek Skarbu Państwa. Ale nie tylko tam. Na finansowy zastrzyk coraz częściej mogą też liczyć ogromne firmy, które postawione pod legislacyjną ścianą, potrafią bić się o swoje. Udowodniły już nieraz, że w kryzysowych momentach mają moce przerobowe, by zasypywać sądy setkami skarg i grać na zwłokę z zapłatą podatków. A w międzyczasie, w kuluarach gabinetów, rękami lobbystów, ramię w ramię z politykami, wykuwać nowe, korzystne dla siebie prawo.

Lokalni politycy nie boją się mówić o tym głośno, bo większość z nich już wie, że ich głos, choćby dotarł do ministerialnych korytarzy, spotka się z głuchym echem obojętności i niezrozumienia. Niestety, przekonali się o tym nie raz.

Problem w tym, że przy coraz mniejszym wsparciu samorządowcy muszą finansować coraz więcej zadań. Nie ma bowiem tygodnia, by nie wchodziło w życie nowe prawo, które oznacza dla nich kolejne obowiązki, zadania, a przy tym nowe koszty. Te ostatnie są oczywiście bagatelizowane. Zwykle chodzi wszak o „zaledwie kilkanaście, kilkadziesiąt milionów złotych”.

Wystawieni do wiatru

To ostre sądy. Ale obiema rękami podpisują się pod nimi pełni rozgoryczenia skarbnicy z kilkuset gmin w Polsce, którzy nagle – po kontrowersyjnej nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii – obudzili się z milionowymi dziurami w budżetach.

Przetrzebiły je wiatraki. A dokładniej – zmiana zasad ich opodatkowania. Bo chociaż śmigła kręcą się tak samo teraz, jak i kilka lat temu, to każdy ich obrót jest już mniej lub więcej wart, zależnie od obowiązujących w danym okresie przepisów. Te zmieniają się stale. Praktycznie każdego roku właściciele farm wiatrowych płacili podatek od nieruchomości w innej wysokości, na różnych zasadach. Obecnie przywrócono „stare” reguły – korzystne dla inwestorów. Oznaczają przy tym niższe wpływy do gmin.

Dla samorządowców to jak zły sen. Okazało się bowiem, że w Warszawie uchwalono prawo, które zmienia reguły podatkowej gry w trakcie roku budżetowego i to – co gorsza – z mocą wsteczną. Innymi słowy, zamiast przyciąć dochody gmin dopiero w nadchodzących latach, dać im czas na dostosowanie się i np. zmianę inwestycyjnych priorytetów, kazano im oddać pieniądze za poprzednie miesiące. Uznano bowiem, że teraz się one gminom nie należą. W sumie, według różnych szacunków (i to bynajmniej nie szacunków rządu, ten bowiem podał, że zmiany nie odbiją się na budżetach gmin), czekają je straty w dochodach rzędu od 300 mln do 500 mln zł rocznie.

Niestety, o ile z perspektywy budżetu centralnego jest to kropla w morzu, to dla wielu małych gmin wiejskich (wiatraków nie stawia się w końcu w miastach) punkt widzenia jest zgoła inny. A utracone nagle kwoty oznaczają realne problemy, jak m.in. zahamowane inwestycje. – U nas w pierwszej kolejności do odstrzału będzie walka ze smogiem, czyli przygotowywane przez nas ocieplenie szkoły i wymiana źródeł ciepła w gminnym ośrodku pomocy społecznej. To jest inwestycja wartości ok. 7 mln zł. Połowę tej kwoty będziemy pewnie musieli oddać firmie, a druga połowa, czyli unijne dofinansowanie, przepadnie – mówi Przemysław Szczepanowski, zastępca wójta w gminie Świecie nad Osą (woj. kujawsko-pomorskie, powiat grudziądzki).

W innych jednostkach samorządu terytorialnego (JST) jest podobnie. Gminy stoją przed koniecznością zaciągania kredytów, by dokończyć już rozpoczęte inwestycje. – Z trwogą myślę, jak ja ułożę budżet na przyszły rok, aby nie wpakować się w program naprawczy – mówi pewien skarbnik, prosząc o zachowanie anonimowości.

Tuż przed wyborami rządzący próbują do tych zadanych przez siebie ran przykleić doraźny plaster. Na ostatnim posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego wiceminister energii Grzegorz Tobiszowski przekonywał, że trwają prace nad zmianami, które pozwoliłyby gminom złapać chwilę oddechu. Ich zobowiązania wobec właścicieli farm wiatrowych miałyby zostać rozłożone na raty. Rządzący nie wykluczają też, że przetrzebione gminy mogłyby liczyć na protezy. Byłyby nimi rekompensaty z tytułu utraconych dochodów. Jednak gdy tylko propozycje te zostały sformułowane, pojawiło się uściślenie: „to trudne, niczego nie gwarantujemy”. Wszystko zależy bowiem od tego, co rozstrzygnie Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), który ma ostatecznie przeciąć spór o to, jak w poprzednim, niejasnym stanie prawnym (po 1 stycznia 2017 r.) powinny być opodatkowane farmy wiatrowe. A na to przyjdzie nam jeszcze poczekać, bo NSA skierował sprawę do rozpatrzenia w poszerzonym składzie siedmiu sędziów bez podania konkretnego terminu.

W ocenie Leszka Świętalskiego, eksperta Związku Gmin Wiejskich RP, deklaracje rządzących są niczym więcej niż koniunkturalną zagrywką przed wyborami. Tymczasem, jak przekonuje, gminy nie mogą czekać, bo już wkrótce będą musiały planować budżety na 2019 r. Nie wiedząc, jakich wpływów mają się spodziewać, bo wciąż nie wiadomo, co rozstrzygnie NSA i jak zareaguje na to rząd (uzna rekompensaty za zasadne czy zostawi gminy sam na sam z inwestorami?), nie mogą realnie zaplanować, co będzie dalej. – Dla gmin, które dysponowały budżetem 15 mln zł, a teraz muszą zwrócić 3,5 mln zł, to jest po prostu katastrofa – mówi Świętalski.

Przemysław Szczepanowski dodaje, że taka sytuacja może zahamować rozwój gmin na wiele lat. Scenariusz, w którym NSA uznałby, że jednostki samorządu źle zrozumiały poprzednie przepisy i niesłusznie naliczały farmom wiatrowym wyższe podatki, oznaczałby katastrofę. – Gdyby przyszło oddawać inwestorom podatek nie tylko za połowę tego roku, ale również za cały poprzedni rok, to wiele gmin poszłoby z torbami i podzieliło los bankruta Ostrowic (woj. zachodniopomorskie, powiat drawski – red.) – mówi Szczepanowski.

Zabrać biednym, oddać bogatym

Samorządowcy nie mają wielkich nadziei na wygraną. Z przekąsem komentują, że „skoro dobry pan dał, to może też i zabrać. Ale przykład farm wiatrowych to nie jedyna sytuacja, gdy władza dobiera się do kiesy samorządu albo podbiera mu dochody przez tylne drzwi, bez konsultacji, przy okazji nowelizacji innych ustaw.

Ostatnio takiej pokusie nie oparło się Ministerstwo Energii, które opracowało (mimo krytycznych uwag m.in. samego Ministerstwa Finansów!) nowelizację ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. A w niej zmieniło przepisy tak, że śmietankę spiją m.in. największe firmy energetyczne, które w przewrotny sposób zaoszczędzą miliony złotych. Unikną bowiem obciążeń wynikających ze stosowania najwyższej stawki podatku od nieruchomości z tytułu użytkowania gruntów, nad którymi przebiegają linie energetyczne (oszacowany na ok. 162 mln rocznie). Zamiast tego poniosą koszty podatku leśnego (szacunkowo ok. 9 mln zł). Oznacza to łącznie 153 mln zł strat dla gmin każdego roku.

Podobnie jak w przypadku wiatraków, tak i tym zmianom przyświeca narracja, że są one konieczne, by „rozwiać wątpliwości interpretacyjne i ujednolić rozbieżne stanowiska organów podatkowych i sądów”. Szkopuł w tym, że w ostatnich latach owe rozbieżności zniknęły, bo sądy wypracowały jednolite stanowisko w sprawie opodatkowania firm energetycznych, co zresztą wytknęli resortowi energii partyjni koledzy z resortu finansów. Nie omieszkali też zwrócić uwagi, że wypadałoby podać przykłady wyroków, które rzekomo stoją ze sobą w sprzeczności, czego w dokumentach ministerstwa na próżno szukać.

Swoje uwagi miało też Rządowe Centrum Legislacji. Zwracało uwagę na brak przygotowania dla projektu tej części oceny skutków regulacji (OSR), która odnosi się do wpływu zmian na sektor finansów publicznych. Mówiąc wprost: rubryka ta była zupełnie pusta, choć tuż obok, w rubryce „podmioty, na które oddziałuje projekt”, wskazano 2478 gmin, czyli wszystkie jednostki w Polsce.

Samorządowcy ze Zrzeszenia Gmin Województwa Lubuskiego nie kryją oburzenia i mówią wprost, że w tych zmianach nie widać troski autora projektu o jednolitość prawa, a jedynie o interes branży. To przedsiębiorstwom energetycznym będzie bowiem lżej, nie gminom. Co gorsza, najmocniej odczują to budżety najmniejszych jednostek samorządu na terenach wiejskich, które i tak dysponują już niewielkimi środkami. Jakiego rzędu będą to kwoty? Od kilkudziesięciu (ok. 50 tys. zł w miejscowości Bogdaniec) do kilkuset tysięcy złotych rocznie wpływów mniej (ponad 340 tys. zł w gminie Cybinka, co stanowi 10 proc. tamtejszych dochodów z podatków).

Jak zwykle takie ujednolicanie przepisów i wyjaśnianie wątpliwości odbywa się kosztem samorządów, na korzyść innych graczy na rynku – komentuje Marek Wójcik, ekspert Związku Miast Polskich. I dodaje, że rządzący kolejny już raz występują w obronie molochów, które zasadniczo stać na to, żeby ponosić określone koszty. – My jako samorządowcy padamy ofiarą myślenia, że trzeba ratować i ciągle dotować spółki Skarbu Państwa, bo one nie zarabiają tyle, ile byśmy chcieli z nich wyciągnąć. I towarzyszy temu płacz, że w przeciwnym razie Polska nie będzie się rozwijać. O tym, jak wiele tracą na tym gminy i jak brak funduszy rzutuje na sytuacje mieszkańców, już się nie mówi – komentuje Wójcik.

Według Wójcika na paradoks zakrawa, że o konieczności zapewnienia stabilności prawa mówią ci, którzy potrafią – jak w przypadku ustaw regulujących sytuację wiatraków – zmieniać zdanie co do konkretnych zapisów kilka razy w stosunkowo krótkim czasie. Nikt nie pyta przy tym o zdanie przedstawicieli samorządów. I to mimo że resort finansów (MF) zwrócił uwagę Ministerstwu Energii w trakcie prac nad projektem nowelizacji, że skoro ta bezpośrednio wpłynie na wysokość dochodów samorządów, to zmiany te powinny zostać przedstawione do zaopiniowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST). Czy do tego doszło? Nie. Co więcej, Ministerstwo Energii nie uznało za stosowne, by uzupełnić wytknięte mu braki w tabelach. Jak wytłumaczyć takie podejście? Wystarczy przeczytać odpowiedź Ministerstwa Energii na stanowisko MF, w którym to pierwsze tłumaczy, iż nie pozyskało opinii KWRiST, bo nie miało czasu („było to niezbędne w związku z koniecznością ogłoszenia przedmiotowej regulacji jeszcze w tym roku”).

Na uwagę zasługuje też zbieżność terminów, w jakich przebiegało pojawianie się nowych regulacji. – Jak tylko nadleśnictwa (jednostki Lasów Państwowych – przyp. red.) zaczęły przegrywać spory z gminami w NSA, który stwierdził, że Lasy muszą płacić najwyższe stawki, od razu pojawiła się inicjatywa legislacyjna, żeby to zmienić – mówi dr hab. Rafał Dowgier, profesor Katedry Prawa Podatkowego Uniwersytetu w Białymstoku.

O ile na początku zmiany w ustawie miały rozwiązywać tylko problem z gruntami pod liniami energetycznymi, to szybko okazało się, że nowe przepisy mają dotyczyć też innych obiektów linowych (gazociągów, ciepłociągów czy sieci telekomunikacyjnych). Co ciekawe, nawet to nie skłoniło projektodawców, by cokolwiek uzupełnić w ocenie skutków regulacji. Dalej w części „wpływ na sektor finansów publicznych” widniało puste pole. Efekt? – Wbrew regułom poprawnej legislacji wprowadzono do porządku prawnego przepisy, których konsekwencją będzie istotne zmniejszenie dochodów własnych gmin. Bez konsultacji z przedstawicielami samorządu, bez oceny skutków finansowych tej regulacji, bez rekompensaty utraconych dochodów – konkluduje Dowgier.

Gdy duży może więcej

Niestety, to nie pierwszy raz, gdy tego typu zmiany wprowadzane są po cichu. Można wręcz mówić o pewnej niechlubnej tradycji. Popularne są dwie metody. Pierwsza to przepchnięcie zmian w ustawie podatkowej przy okazji nowelizacji innych – niekiedy odległych tematycznie – ustaw, które rzekomo nie mają z finansami nic wspólnego i tylko „regulują rynek” tudzież „doprecyzowują aspekty techniczne”. Metoda ta z powodzeniem zadziałała w 2016 r., gdy samorządy przespały nagłą rewolucje w opodatkowaniu torów, bocznic i innych elementów infrastruktury kolejowej, którą zgotowano im w związku z największą od 2003 r. nowelizacją ustawy o transporcie kolejowym. Samorządowcy na początku nie dowierzali, że „przy okazji” tej ustawy ówczesne Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa zafundowało im też zmianę w podatkach. Później przyznawali otwarcie, że zwyczajnie ją przegapili. Niewątpliwie nie pomogło też to, że na etapie konsultacji publicznych projektu nikt nie zapytał ich o uwagi. Wielostronicowy dokument trafił natomiast na biurka największych podmiotów działających na rynku kolejowym, związków zawodowych oraz przedstawicieli pracodawców.

Co ciekawe, z oceny skutków regulacji wynika, że dane mówiące o niskich prognozowanych stratach samorządów (zaledwie 7 mln zł rocznie) pochodziły od PKP, czyli największego polskiego właściciela nieruchomości i beneficjenta zmian. W nieoficjalnych rozmowach samorządowcy twierdzili, że owa niska kwota uśpiła ich czujność. Dopiero później zorientowali się, że zmiany otwierają furtkę do optymalizacji na wielką skalę. Jak bardzo? Konkretne kwoty nie są znane, ale jeszcze w zeszłym roku urzędnicy mówili, że spółki kolejowe składają deklaracje podatkowe niższe niekiedy o 70 proc. A taka oszczędność oznacza uszczuplenie przychodów gmin.

Na czym polegały te zmiany? Spółki dostały od rządu niemały prezent, bo przepisy sformułowano tak, że zwolnione z podatku mogą być całe wielohektarowe działki, przez które np. przebiegają tory. Przed 2016 r. prawo pozwalało nie płacić gminom tylko za teren, na którym bezpośrednio znajdowała się (co do zasady traktowana preferencyjnie) infrastruktura kolejowa. Po 2016 r. uznano jednak, że wystarczy, by na ogromnej działce znajdował się choć jeden element takiej infrastruktury, np. wąski kawałek torów lub semafor. Warto podkreślić, że lista elementów infrastruktury kolejowej, której przysługują zwolnienia, obejmuje kilkadziesiąt pozycji.

Brutalnie, choć w białych rękawiczkach

Jest i druga metoda oskubywania samorządów, podobna do pierwszej, ale subtelniejsza. I przez to, zdaniem ekspertów, bardziej niebezpieczna. Mowa o mieszaniu w definicjach w zupełnie innych ustawach, które z podatkami w założeniu nie mają wiele wspólnego. Tutaj niechlubnym liderem jest prawo budowlane, czyli ustawa, o której mówi się, że została napisana w zupełnie innych celach niż jest obecnie wykorzystywana. W założeniu reguluje ona bowiem przede wszystkim m.in. kwestie wydawania pozwoleń na budowę czy reguły postępowania przy rozbiórce budynku.

Rzecz w tym, że jest ona też ściśle związana z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych. Chodzi o to, że o ile w ustawie podatkowej jest zapisane, „jak” należy opodatkowywać nieruchomości (tj. budynki lub budowle), to już „co” nimi jest opisuje właśnie prawo budowlane. Stąd też, zmieniając zapisy w – skądinąd najszerszej i najbardziej niejednoznacznej – definicji budowli, można wpłynąć na to, co i gdzie będzie zwolnione z podatku.

Tak było właśnie w przypadku wiatraków, a wcześniej m.in. w przypadku urządzeń w wyrobiskach górniczych czy kabli telekomunikacyjnych puszczonych pod ziemią, w kanałach. Tylko ta ostatnia zmiana, jak wyliczają eksperci, pozwoliła zaoszczędzić spółkom telekomunikacyjnym setki milionów złotych podatku. Takie bowiem kwoty do 2011 r. – kiedy to wyłączono kable w kanalizacji z opodatkowania – trafiały do budżetów gmin.

Najgorsze, że większość takich fiskalnych rewolucji przechodzi niejako bez echa. Łatwo zagłuszyć gniew przedstawicieli samorządu argumentem, że nic wielkiego się nie dzieje, bo w końcu rząd nie majstruje przy podatkach, tylko nowelizuje zupełnie inne przepisy. Do tego dochodzi brak zrozumienia wśród polityków niuansów prawa podatkowego, na który wskazują prawnicy. W efekcie zamiast spójnej, przemyślanej wizji, mamy rozwiązywanie punktowych problemów i łatanie dziur, które powstały – jak w przypadku wiatraków – na skutek poprzednich lekkomyślnych decyzji.

– W pewnym momencie uznano podatek od nieruchomości za dobre narzędzie ograniczające rozwój, nielubianych wówczas, elektrowni wiatrowych. Wprowadzono więc wyłom w definicji budowli, po to tylko, by zwiększyć skalę obciążenia podatkowego – mówi Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich. Dodaje, że prawodawca nie pomyślał wtedy, czy redefiniowanie pojęć mających ustalone znaczenie jest rozsądne i czy warto jest naruszać stabilne reguły funkcjonowania po to tylko, by uzewnętrznić swoje antypatie. A teraz, gdy okazało się, że zastosowane rozwiązanie było kłopotliwe z prawnego punktu widzenia, postanowiono się z niego z miejsca wycofać.

Dalej nie udało się jednak uniknąć tych samych błędów. – Tak jak wprowadzając zwiększoną skalę opodatkowania, ustawodawca nie zastanawiał się nad problemami, jakie dotkną poszczególnych właścicieli elektrowni wiatrowych, tak teraz cofając zmiany, nie zastanowił się nad sytuacją gmin, które zostaną dotknięte znaczącym ubytkiem swoich dochodów – mówi Kubalski.

Polska lokalna musiała przyzwyczaić się do ciągłych cięć funduszy. Jak pokazują doświadczenia ostatnich lat, działania rządu skupiają się przede wszystkim na uszczelnianiu systemu podatkowego na poziomie podatków stanowiących dochody budżetu centralnego. O dochodach własnych samorządu raczej się nie myśli – dodaje dr hab. Rafał Dowgier.

Zdaniem Grzegorza Kubalskiego taki kierunek zmian ma jednak naturalną granicę. Są nią koszty niezbędne do realizacji zadań publicznych przez JST. – Nie zapominajmy, że obecnie to na samorządzie ciąży obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb wspólnot. Ograniczanie dochodów samorządu prowadzi zatem w dłuższej perspektywie do pogorszenia się sytuacji obywateli – mówi. I dodaje, że to nie powinno być w interesie jakiekolwiek władzy centralnej. Chyba że chce ona stworzyć taką sytuację, w której będzie mogła bez większych problemów przejąć zadania publiczne do swojego wyłącznego wykonywania.