Subskrybuj nas na Youtube
Poziom długu w ciągu trzech lat ma przekroczyć bilion złotych. To założenie z aktualnej Strategii zarządzania długiem, którą rząd przedstawił parlamentowi wraz z projektem tegorocznego budżetu. Według niej przez kolejne trzy lata zadłużenie wzrośnie o 151,5 mld zł – z 870,4 mld zł w 2015 r. do 1021,9 mld zł w roku 2018.
Taki wzrost oznacza, że zniknie główna korzyść z tzw. reformy otwartych funduszy emerytalnych przeprowadzonej przez rząd PO-PSL w 2014 r. Jej głównym punktem było przeniesienie części aktywów funduszy w postaci obligacji skarbowych do ZUS i ich umorzenie. Rząd tłumaczył, że mechanizm, w którym refundowanie składki należnej OFE finansowane jest emisjami obligacji, które to obligacje potem kupują OFE – jest bezsensowny i prowadzi do zbyt szybkiego wzrostu zadłużenia. Umarzając obligacje warte ok. 150 mld zł, jednym ruchem obniżył dług z 53,1 proc. PKB w 2013 r. do 47,8 proc. PKB w roku 2014.
Prognozę wzrostu zadłużenia – jak i całą strategię – obecny rząd odziedziczył po poprzednikach. Nie należy jednak oczekiwać jakiegoś radykalnego zwrotu w tendencji. W tym roku nie ma raczej ryzyka, że zadłużenie wymknie się spod kontroli. Rząd panuje nad sytuacją, bo nowy program dodatków na dzieci powinno dać się sfinansować opłatą za aukcję LTE (9,2 mld zł) i nowymi podatkami sektorowymi (choć to, jakie wpływy one przyniosą, nie jest do końca pewne). W projekcie budżetu zapisano, że w sumie może to być 7,5 mld zł. Tyle że prognozę sporządzono przy założeniu działania podatku od handlu przez 11 miesięcy w roku. Tymczasem podatek wejdzie w życie najwcześniej na początku marca (a być może nawet kwietnia, jeśli konsultacje się przedłużą) i nie wiadomo, jaki będzie jego ostateczny kształt. Mimo tych niepewności zagrożenie niekontrolowanym przyrostem długu w 2016 r. jest niewielkie, bo na pomoc rządowi przybędzie Narodowy Bank Polski.
Według nieoficjalnych informacji DGP zysk banku za ubiegły rok wyniósł ok. 8 mld zł – ponad dwukrotnie więcej, niż planował rząd. To oznacza, że do państwowej kasy wpłynie ok. 7,5 mld zł, a nie 3,2 mld zł, jak zapisano w budżecie. Zysk nie jest dochodem, ale zmniejsza potrzeby pożyczkowe, bo finansuje deficyt. A to oznacza mniejszą presję na wzrost emisji obligacji.
W kolejnych latach dług będzie jednak rósł. I bardzo prawdopodobne jest, że w tempie szybszym, niż zapisano to w rządowym dokumencie. Jarosław Janecki, główny ekonomista Société Générale, zwraca uwagę, że główne koszty zapowiadanych zmian będą się kumulowały w 2017 i 2018 r. Jaki wpływ będzie to miało na wzrost długu, będzie zależeć od powodzenia polityki fiskalnej rządu. Zakłada ona utrzymanie deficytu na poziomie zbliżonym do 3 proc. PKB, ale jednocześnie odchodzi od polityki poprzedniej ekipy, którą było stopniowe jego ograniczanie (tzw. deficyt strukturalny, wyliczony bez uwzględnienia wpływu bieżącej koniunktury, miał spadać do 1 proc. PKB).
– To wszystko utrudnia odpowiedź na pytanie o to, czy strategia zarządzania długiem jest jeszcze realna, czy nie. Nawet niewielkie poprawki w rządowym programie, np. wprowadzenie kryterium dochodowego przy wypłacie dodatków na dzieci, może w wyraźny sposób zmieniać sytuację budżetową. Podobnie jak to, kiedy i w jakiej formie nastąpi obniżenie wieku emerytalnego oraz jak będzie przebiegać zwiększanie kwoty wolnej w podatku PIT. Od tego wszystkiego zależy to, jak będą wyglądały potrzeby finansowe państwa i czy plany rządu spowodują wzrost deficytu, który trzeba będzie sfinansować dodatkowym długiem, czy nie – mówi Janecki.
Ekspert dodaje, że pełniejsza ocena perspektyw dla długu publicznego będzie możliwa wiosną, gdy Ministerstwo Finansów przedstawi aktualizację programu konwergencji. Musi określić w niej, jak będzie się kształtował deficyt i dług w kolejnych latach przy uwzględnieniu wszystkich planowanych zmian.
Ekonomista podkreśla, że dla oceny poziomu długu istotny będzie jeszcze jeden czynnik: tempo wzrostu gospodarczego. Im większy PKB, tym mniejsza relacja długu do produktu krajowego brutto. – Stąd ta walka rządu o to, by wzrost gospodarczy był wyższy niż 4 proc. Dzięki temu w dłuższym okresie rosnące koszty programu rządu byłyby neutralizowane wzrostem gospodarczym – mówi Janecki.
Jednak jeśli dług będzie wzrastał, to mogą się pojawić negatywne konsekwencje rynkowe. Jakub Borowski, główny ekonomista Credit Agricole, również zwraca uwagę, że przy ocenie efektów umorzenia obligacji z OFE ważniejsze od nominalnego wzrostu długu jest jego spadek w relacji do PKB. Obecnie nadal ta relacja jest niższa niż przed przeniesieniem aktywów do ZUS. Wówczas dług według metodologii unijnej sięgał 56 proc. PKB. Na koniec zeszłego roku, według szacunków komisji – 51,4 proc. Borowski zakłada również, że odejście od planu stopniowego obniżania deficytu oznacza, że na spadek długu też nie ma co liczyć. I że dostrzegą to agencje ratingowe, które wezmą na warsztat politykę budżetową nowego rządu.
– Konsekwencje możemy zobaczyć w piątek. Będziemy mieli trzy komunikaty agencji. Do tej pory zakładały one realizację strategii obniżania deficytu. Co prawda nie spodziewam się jeszcze zmiany perspektywy ratingów, ale zmieni się język, co może mieć wpływ na złotego i oprocentowanie obligacji – podkreśla Borowski. Dlaczego?
Jeśli dług w relacji do PKB nie będzie się zmniejszał, to w przypadku gospodarczego spowolnienia ryzyko jego wzrostu wyraźnie się zwiększy. Już obecnie Komisja Europejska szacuje, że w 2017 r. nasz dług w relacji do PKB wzrośnie do 53,5 proc. Dług według metodologii krajowej jest liczony nieco inaczej, ma wynieść ok. 49 proc. PKB w 2016 i 2017 r. Ale i ten wskaźnik także poszedłby w górę, zbliżając się do ostrożnościowego progu w ustawie o finansach publicznych na poziomie 55 proc. PKB. – Choć doświadczenia związane z modyfikacją reguły wydatkowej oraz tempo, w jakim zostały one wprowadzone w życie, wskazują na to, że progów ostrożnościowych zapisanych w ustawie o finansach publicznych nie należy traktować jak wyrytych w kamieniu – zauważa Jakub Borowski.
Zadłużanie się nie zawsze jest złe
MAREK CHĄDZYŃSKI: W ciągu najbliższych trzech lat dług publiczny ma wzrosnąć o 150 mld zł – czyli o tyle, ile zyskano, umarzając obligacje należące do OFE. To dużo czy mało?
MARTA PETKA-ZAGAJEWSKA, główna ekonomistka Raiffeisen Polbanku: To trudne pytanie. Przyrost długu to zawsze tykająca bomba i nigdy nie wiadomo, kiedy wybuchnie. Jest wiele państw, których zadłużenie w relacji do PKB jest dużo wyższe niż u nas, czasem przekracza nawet 100 proc. PKB – a mimo to jakoś sobie radzą, nie mają problemów z pozyskiwaniem finansowania i obsługą długu, nie muszą płacić wyraźnie wyższej premii za ryzyko. Ale nigdy nie wiadomo, kiedy rynek nagle zacznie zwracać na to uwagę. Z punktu widzenia rządów przestrzeganie przed wzrostem długu jest jak straszenie duchami – można się bać, ale zagrożenie nie do końca wydaje się realne. Jednak patrząc w dłuższej perspektywie, trzeba brać to pod uwagę, w pewnym momencie rynek może powiedzieć „sprawdzam”. W naszym przypadku niepokojące może być to, że jeszcze rok temu wydawało się, iż jesteśmy na dobrej drodze, by wziąć dług w karby: rząd dopracował się reguły stabilizującej, która miała nie dopuścić do długoterminowego narastania długu, stabilizować go. Reguła jest, ale nieco już zmieniona.
Czy da się wskazać, w którym momencie poziom długu może stać się zagrożeniem dla stabilności w gospodarce? Jest jakiś uniwersalny pułap?
Różnice w wielkości długu poszczególnych państw i ich postrzeganie przez rynek wskazują, że nie ma takiej uniwersalnej wartości, cezury, powyżej której sytuacja staje się groźna. Musimy jednak pamiętać, że Polska nie jest wielką gospodarką dysponującą walutą rezerwową uznawaną przez inne gospodarki, która może sobie pozwolić na tanie, stabilne i ciągłe emitowanie długu. Jesteśmy krajem, któremu wolno mniej. Jeśli coś zaczęłoby się dziać na rynku, to nam trudno byłoby się temu przeciwstawić. Zapisanie w konstytucji dopuszczalnego poziomu długu wielkości 60 proc. PKB czy ustalenie takiego samego pułapu dla kryteriów z Maastricht to również nie jest efekt długoterminowych dogłębnych analiz wyprzedzających.
Zadłużanie się zawsze jest złe? Może w niektórych sytuacjach zaciąganie długów da się usprawiedliwić, np. finansowaniem rozwoju.
Oczywiście, pod warunkiem że ma się jeszcze zdolność kredytową. Jeśli dług wzrośnie ponad miarę, to choćby każda kolejna obligacja sprzedawana była pod finansowanie ważnych pożytecznych inwestycji, dla rynku nie będzie to miało znaczenia. I może stać się gwoździem do trumny, czymś, z czym gospodarska sobie nie poradzi. To jak w zwykłym gospodarstwie domowym. Jeśli zaciągnie ono wielki dług, by stworzyć rodzinną firmę, która w przyszłości może uczynić je bogatym, to może się zdarzyć, że koszty obsługi tego długu będą tak wielkie, że wpędzą rodzinę w niewypłacalność. Zanim jeszcze inwestycja zacznie przynosić jakiś zwrot. Problem polega na tym, że często trudno określić z góry, kiedy może to nastąpić.