Profesor X jako wiceminister pisze ważną gospodarczą ustawę. Gdy wchodzi ona w życie, jest właściwie jedynym ekspertem rozumiejącym nowe zasady. Zakłada więc kancelarię specjalizującą się w doradztwie w tym zakresie. Twórcy przełomowej reformy po jej wejściu w życie znajdują pracę w firmach, które powstały dzięki jej wprowadzeniu.
Przypadki, gdy autor prawa staje się jego beneficjentem, można mnożyć. Zazwyczaj po prostu wykonuje pracę zdobytą dzięki własnej wiedzy. Czasem jednak know-how staje się niebezpiecznie bliski know-how much.
Paweł Skuczyński, prezes fundacji Instytut Etyki Prawniczej, organizacji pozarządowej zajmującej się badaniami z zakresu etyki zawodowej prawników, od razu wie, jak określić to zjawisko: – Revolving door. To problem, który dotyczy różnych grup w szeroko rozumianej służbie publicznej, w tym osób zajmujących stanowiska polityczne, urzędników państwowych oraz osób występujących w roli ekspertów. To część szerszego zjawiska polegającego na przechodzeniu z zatrudnienia na stanowiskach publicznych do sektora prywatnego i odwrotnie. Stąd właśnie nazwa "revolving door", czyli dosłownie drzwi obrotowe.
Profesor X to Witold Modzelewski. Między 1992 a 1996 r. był wiceministrem finansów. To wtedy opracowywano kształt ustawy o opodatkowaniu towarów i usług, czyli ustawy o VAT. Nie jest najmniejszą nawet tajemnicą, że to właśnie prof. Modzelewski jest odpowiedzialny za to, jak to opodatkowanie wygląda w Polsce. Nie jest tajemnicą, bo Modzelewski po odejściu z ministerstwa założył Instytut Studiów Podatkowych "Modzelewski i Wspólnicy" i jako doradca podatkowy nr 00001 występował i występuje w dziesiątkach sporów podatkowych. Od lat dzierży też miano najlepszego eksperta od VAT, czasami zresztą jego koledzy po fachu mniej lub bardziej zjadliwie komentują: Nic dziwnego, skoro nikt oprócz niego nie jest w stanie tej ustawy zrozumieć
Reklama
Przełomową reformą jest zaś powstanie nowego systemu ubezpieczeń społecznych. Profesor Marek Góra ze Szkoły Głównej Handlowej, który był jednym ze współautorów koncepcji reformy emerytalnej, w 2009 r. został członkiem rady nadzorczej jednego z towarzystw emerytalnych – ING. Ewa Lewicka-Banaszak, która w latach 1997–2001 była sekretarzem stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej i była także pełnomocnikiem rządu ds. reformy zabezpieczenia społecznego, tuż po odejściu z polityki w 2002 r. została prezesem Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych. Krzysztof Pater zaś, który w latach 1996–1997 był radcą ministra w Ministerstwie Skarbu Państwa, gdzie odpowiadał za monitoring i przygotowywanie rozwiązań sprzyjających rozwojowi instytucji typu funduszowego na rynku polskim, w tym za koncepcję funduszy emerytalnych, tuż po wejściu tej reformy w życie został wiceprezesem zarządu Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego PKO/Handlowy.

Szerokie polskie drzwi

Lobbing – ten termin znają w Polsce wszyscy. Lobbyści mają swój rejestr i ustawę dokładnie opisującą zasady działania. O revolving door słyszał mało który prawnik z doświadczeniem legislacyjnym. A jak podkreśla Skuczyński, to zjawisko równie poważne: – Przede wszystkim naraża na realny konflikt interesów, gdy działanie w interesie publicznym jest nie do pogodzenia z zobowiązaniami lub jedynie spodziewanymi korzyściami danego polityka, urzędnika lub eksperta. Szczególnie naganne jest oczywiście prowadzenie jakichkolwiek rozmów dotyczących późniejszej współpracy czy świadome przyjmowanie rozwiązań faworyzujących jakiś podmiot lub grupę podmiotów – mówi prawnik i dodaje: – Takie sytuacje mogą być jednak bardzo trudne do zidentyfikowania. Jednak nawet jeśli taki realny konflikt nie występuje, nie oznacza to, że nie istnieją żadne znaki zapytania. Przejście z sektora publicznego do sektora prywatnego może podważać zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a z punktu widzenia etyki służby publicznej jest ono jedną z podstawowych wartości – opowiada ekspert. Jak podkreśla Skuczyński, nie zna w Polsce żadnego przypadku otwartego wystąpienia środowiska prawniczego z negatywną oceną tego typu zachowań. – W różnego rodzaju dyskusjach da się jednak usłyszeć opinie sceptyczne wobec łączenia ról na styku działalności prywatnej i publicznej.
– Profesor Modzelewski i twórcy reformy OFE to dwa najbardziej znane u nas przypadki, gdy stworzenie pewnego ładu prawnego przełożyło się dosyć szybko i wyraźnie na status zawodowy i majątkowych autorów czy współautorów tego prawa – mówi "DGP" mecenas Andrzej Kurkiewicz, który przez kilkanaście lat pracował jako prawnik specjalizujący się w pracach legislacyjnych najpierw w Urzędzie Rady Ministrów, a potem w Biurze Analiz Sejmowych. – To też dwa przykłady budzące najwięcej emocji. Trzeba zwrócić uwagę na ich jeden ważny i wspólny element: w obu przypadkach autorzy prawa pełnili na tyle wysokie stanowiska – sekretarzy czy podsekretarzy w ministerstwach – że byli de facto politykami. To bardzo ważny element w tym zagadnieniu. Przy opracowywaniu prawa z jednej strony mamy prawników, legalistów specjalizujących się w formalnym jego kształcie, a z drugiej właśnie tych ekspertów, którzy odpowiadają za treść i konkretne rozwiązania. I oni zazwyczaj muszą mieć oparcie polityczne – tłumaczy dr Kurkiewicz. Sam od blisko dwóch lat prowadzi pierwszą w Polsce kancelarię adwokacką świadczącą usługi doradcze w zakresie tworzenia prawa i dodaje, że podobne kontrowersje jak w przypadku Modzelewskiego, Góry i Lewickiej-Banaszak pojawiają się dosyć często, choć rzadko są aż tak spektakularne. – Osobiście w ocenie przypadku prof. Modzelewskiego nie byłbym bardzo krytyczny. Po pierwsze pod jego przewodnictwem tylko dostosowano polski system prawny do wymogów rynkowych, po drugie dzisiejsza ustawa o VAT po dziesiątkach nowelizacji ma naprawdę niewiele wspólnego z ustawą, jaka wyszła spod jego ręki. Dużo więcej wątpliwości budzi sprawa twórców reformy OFE – dodaje prawnik.
Profesor Marek Góra, który od lat występuje jako obrońca obecnego systemu emerytalnego, dwa lata temu z powodu swojej pracy dla ING znalazł się pod pręgierzem, atakowany przez krytyków tego systemu. Tłumaczył się jednak wtedy, że przez 10 lat nie godził się na jakiekolwiek powiązanie z towarzystwami emerytalnymi i dopiero po tym czasie, będąc przekonanym, że system jest już stabilny, zgodził się zostać niezależnym członkiem rady nadzorczej. – Nie mam żadnych zobowiązań, a jestem pytany o radę. Zarówno przed zasiadaniem w radzie, jak i teraz mówię to samo. Jeśli ktoś znajdzie różnice, niech o tym powie – tłumaczył. Działalność prof. Modzelewskiego z drobnymi przytykami spotyka się od lat. Nawet prawicowi publicyści – choć Modzelewski ostatnio jako ekspert jest bliski PiS – nie szczędzili mu za to złośliwości. Pamiętam publiczne wystąpienie Modzelewskiego, który protestował przeciw upraszczaniu systemu podatkowego, zachwycając się pięknem jego złożoności – nie żartuję. Dziś protestuje on przeciw jego komplikacji – pisał już kilka lat temu Bronisław Wildstein, a Igor Janke już pod koniec ostatniego roku przypominał: najpierw – za rządów SLD – stworzył skomplikowaną ustawę o VAT, a potem założył firmę, która żyła z tłumaczenia przepisów tej ustawy. Do jego etycznej postawy pewnie można by mieć wątpliwości, natomiast do jego kompetencji na pewno nie. Mocniejsza krytyka spłynęła na Modzelewskiego dopiero gdy jesienią ubiegłego roku okazało się, że na zlecenie zarówno Ruchu Palikota, jak i PiS jego kancelaria przygotowywała projekty ustaw porządkujących system VAT.

Jedne drzwi się zamykają, inne otwierają

Urzędników, polityków i prawników przechodzących przez obrotowe drzwi jest w Polsce znacznie więcej. Oto kilka przykładów, które przepytani przez nas prawnicy wymieniali w pierwszej kolejności.
Anna Streżyńska do końca 2011 r. była prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w którym miała ogromny wpływ na kształt ustawy szerokopasmowej. Chodzi o megaustawę, która powstała, by wesprzeć rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości rozbudowy internetu szerokopasmowego. Po zakończonej kadencji w UKE Streżyńska założyła własną firmę Centrum Doradztwa Strategicznego i została przewodniczącą Wielkopolskiej Sieci Szerokopasmowej, czyli spółki, która rozbudowuje internet na podstawie megaustawy.
Mecenas Jerzy Baehr z kancelarii Wierciński Kwieciński Baehr jako ekspert współpracował przy tworzeniu prawa energetycznego, ustawy dotyczącej obowiązkowych zapasów ropy i gazu, ustawy specjalnej o budowie terminalu LNG czy pakietu ustaw nuklearnych. Równocześnie jego kancelaria i on sam doradzał oraz był przedstawicielem firm żywo zainteresowanych tymi właśnie zagadnieniami: PGNiG, EdF czy Tauron.
Arkadiusz Dzierżanowski od 2009 do 2011 r. pracował w departamencie gospodarowania odpadami w Ministerstwie Środowiska, które właśnie wtedy opracowywało nową ustawę o odpadach. Nad jej wdrożeniem głowią się właśnie wszystkie samorządy, wspólnoty mieszkaniowe i firmy zajmujące się gospodarką odpadami. Ale jest dla nich ratunek. Dzierżanowski, który oprócz prac nad ustawą brał udział także w procesie negocjacyjnym dotyczącym dyrektywy unijnej w sprawie odpadów, od 2012 r. jest dyrektorem spółki Ekolevel zajmującej się doradzaniem przedsiębiorcom i administracji publicznej w tematyce związanej z ochroną środowiska. Jest także trenerem w szkoleniach z wykonania nowej ustawy organizowanych przez warszawską firmę Meritum.
Prof. Stanisław Sołtysiński po koniec lat 90. zasiadał w Radzie Legislacyjnej, w ramach której kierował podkomisją kodyfikacyjną opracowującą projekt uchwalonego w 2000 r. kodeksu spółek handlowych. Sołtysiński miał taką wiedzę o nowym kodeksie, że komentarz do tego prawa napisany pod jego nadzorem przez kilka lat był jedyną taką wykładnią.
Podobnie jest z twórcami ustawy o zamówieniach publicznych. Praktycznie wszyscy, którzy brali udział w tworzeniu tego prawa, w tym założyciel i pierwszy prezes Urzędu Zamówień Publicznych prof. Józef Żuk, po blisko dwudziestu latach od powstania tego systemu w swojej karierze i życiu zarobkowym wciąż bazują na tym doświadczeniu. Żuk przez lata był ekspertem na kursach szkoleniowych z zakresu zamówień publicznych, a dziś wykłada na studiach podyplomowych z tej tematyki organizowanych od trzech lat przez Szkołę Główną Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. Studia są przeznaczone dla przedsiębiorców, samorządowców i pracowników administracji, a chętnych – choć kosztują 4 tys. zł – nie brakuje. Co roku trafia na nie 50–60 studentów.

Jest zgoda na kontrakt, jest praca

Światowa polityka zna wiele podobnych, czasami o wiele bardziej spektakularnych przejść. – Chyba najgłośniejsza i budząca najwięcej wątpliwości była sprawa byłego kanclerza Niemiec Gerharda Schroedera. W ostatnich tygodniach urzędowania Schroeder podpisał z Rosją umowę o budowie Gazociągu Północnego pod dnem Bałtyku, omijającego Polskę, Ukrainę i kraje bałtyckie. A wkrótce po opuszczeniu urzędu były kanclerz objął stanowisko w radzie nadzorczej kontrolowanego przez Rosjan konsorcjum Nord Stream budującego ten gazociąg – opowiada Kurkiewicz. – To przejście było tak spektakularne, bo dotyczyło najwyższych szczebli władzy, ale mniej głośne sprawy zdarzają się dosyć często, nawet w najlepiej rozwiniętych demokracjach. Politycy i urzędnicy po skończeniu kariery muszą gdzieś pracować i bardzo często upomina się o nich ten biznes, którego regulowaniem się zajmowali – dodaje prawnik.
Rzeczywiście, jak pokazują badania amerykańskie z końca XX wieku, średnio co czwarty członek Izby Reprezentantów i co trzeci senator po zakończeniu kariery parlamentarnej pozostawał w Waszyngtonie, aby pracować jako konsultant, lobbysta, doradca – często dla tych przedsiębiorców czy grup interesu, którymi zajmował się podczas prac parlamentarnych. Równie często przechodzenie przez obrotowe drzwi wprost w otwarte ramiona biznesu zdarza się też wśród wysokich urzędników federalnych, czasem nawet rządowych. Dick Cheney, czyli były wiceprezydent Stanów Zjednoczonych za kadencji George’a W. Busha, jeszcze za rządów Busha seniora między 1989 a 1993 r. był sekretarzem obrony. W 1992 r. Pentagon zarządzany przez Cheneya zlecił teksaskiej spółce Brow & Root Services za 3,9 mln dol. przygotowanie raportu o tym, jak prywatne firmy mogą pomóc w przygotowaniu amerykańskich wojsk rozsianych na świecie na wypadek potencjalnych konfliktów zbrojnych. Ledwie rok później Cheney po wygranej Billa Clintona dostał intratną posadę dyrektora generalnego koncernu naftowego Halliburton, do którego należała Brow & Root Services.
Na pracę dla biznesu zdecydował się też Dick Gephardt, przez blisko 30 lat członek Izby Reprezentantów z ramienia demokratów. Przez lata specjalizował się w tworzeniu prawa związanego z bankowością i finansami. W 2005 r. po nieudanym starcie w prawyborach prezydenckich zrezygnował jednak z kariery politycznej i założył własną agencję Gephardt Government Affairs Group. Zajęła się ona lobbingiem i doradztwem, i to na tyle skutecznie, że tylko w 2010 r. na kontraktach m.in. z Goldman Sachs, Boeingiem, Visą czy Ameren Corporation zarobiła blisko 7 mln dol.
Jeszcze bardziej kontrowersyjny ruch zawodowy wykonała Meredith Attwell Baker, która przez kilka lat była członkiem Federalnej Komisji Komunikacyjnej, czyli organu zajmującego się regulowaniem zasad działania mediów i internetu w Stanach Zjednoczonych. W 2011 r. Baker oceniała, że proces połączenia dwóch spółek Comcast i NBC trwa stanowczo za długo i są im stawiane za wysokie wymagania. Zagłosowała za zgodą na fuzję. Kilka miesięcy później okazało się, że kończy pracę w Federalnej Komisji i zaczyna karierę jako pierwszy wiceprezes ds. kontaktów z administracją publiczną, czyli de facto spec od lobbingu w NBC. Krok Baker został w USA bardzo mocno skrytykowany i wywołał sporą debatę o ograniczeniach dla urzędników państwowych w przechodzeniu przez te obrotowe drzwi.
Pierwsze w Stanach przepisy regulujące tę sprawę zostały uchwalone już w 1872 r., a następnie poprawione w 1944 r. i 1962 r. Wreszcie w 1978 r. prezydent Jimmy Carter podpisał obowiązującą do dziś "Etykę w rządzie". Na mocy tego prawa wprowadzono roczny okres tzw. wychłodzenia dla wyższego personelu sektora publicznego, nakładając ograniczenie w podjęciu pracy promocyjnej czy lobbingowej przez rok od opuszczenia posady. Niemal zawsze udaje się jednak znaleźć jakiś kruczek prawny – urzędnik okazuje się nie należeć do wyższego personelu lub praca, do jakiej przechodzi, zostaje tak opisana, by nie podlegała pod ustawę.
Stąd trwająca od półtora roku, choć niechętnie podejmowana przez Waszyngton dyskusja o konieczności stworzenia nowych, bardziej szczelnych przepisów. Temat niewygodny, bo jak podliczył serwis watchingowy OpenSecrets.org, w administracji Baracka Obamy aż 423 urzędników już przechodziło przez obrotowe drzwi. Ale właśnie ze względu na lepszy dostęp do informacji kariery, które kiedyś rozwijały się w zaciszu gabinetów, dziś coraz częściej wychodzą na jaw i częściej są przedmiotem krytyki. – Na pewno warto również wspomnieć, że wśród przyczyn kryzysu ekonomicznego w Stanach Zjednoczonych często wskazuje się słabość nadzoru nad instytucjami finansowymi, czego przyczyn upatruje się w zbyt łatwej możliwości przechodzenia między sektorem publicznym i prywatnym. Dlatego też jeszcze w styczniu 2009 r. Barack Obama podjął decyzję, że w aktach nominacji lub umowach o zatrudnienie w jego administracji znajdą się stosowne klauzule ograniczające takie przechodzenie – dodaje Skuczyński.

Kodeksy antyobrotowe

Jednak czy w takiej zawodowej wolcie jest cokolwiek nieetycznego? – To bardzo trudny problem do oceny z punktu widzenia etyki – prof. Piotr Winczorek, współautor polskiej konstytucji i specjalista w zakresie etyki prawniczej, zamyśla się. – Dosyć oczywiste jest, że prawnicy czy urzędnicy, gdy mają decydujący wpływ na tworzenie ustaw i kodeksów, stają się wybitnymi specjalistami w tej dziedzinie. Było tak w przypadku prof. Juliusza Makarewicza, który współtworzył kodeks karny z 1932 r. Powiązanie było tak silne, że pojawiła się wręcz nazwa „kodeks Makarewicza”. W takich wypadkach nie ma nic zaskakującego w tym, że ci specjaliści piszą prace naukowe, rozprawy, komentarze do "swoich” aktów prawnych, że wykładają na ich temat – tłumaczy prof. Winczorek. – Z drugiej strony, jeżeli stają się oni jedynymi ekspertami, trzeba sobie zadać pytanie, czy nie dzieje się tak dlatego, że stworzyli akty niezrozumiałe nawet dla innych prawników zajmujących się daną dziedziną – dodaje ekspert. Ale i w takich wypadkach ocena nie jest taka łatwa. – By ich skrytykować, trzeba by założyć złą wolę przy tworzeniu prawa: albo premedytacji przy jego komplikowaniu, albo pisania go, by zabezpieczyć własne interesy lub interesy grup, z którymi jest się powiązanym – dodaje prof. Winczorek.
Problem istnieje i jest poważny, o czym świadczą kodeksy etyki, jakie zaczynają się pojawiać w co ważniejszych urzędach. Na przykład par. 15 kodeksu etyki pracownika urzędu Komisji Nadzoru Finansowego stanowi, że "Pracownik urzędu KNF nie wykorzystuje swojego stanowiska ani informacji, jakie posiada w związku z zatrudnieniem w urzędzie KNF, do prowadzenia rozmów o potencjalnym zatrudnieniu w podmiocie nadzorowanym lub podmiocie powiązanym z podmiotem nadzorowanym organizacyjnie lub własnościowo".
– Przynajmniej w niektórych dziedzinach istnieje świadomość tego problemu. Jest ona zresztą coraz większa w skali ponadnarodowej. Istnieją chociażby dobre praktyki OECD, które mogą być pomocne w podejmowaniu wysiłku regulacyjnego w tym zakresie – opowiada Skuczyński i dodaje, że właśnie w przypadku urzędników i polityków ten problem jest najbardziej poważny. – Ale szersza dyskusja w tym zakresie jest dopiero przed nami – podsumowuje.
Jeśli autorzy prawa stają się jedynymi ekspertami, trzeba sobie zadać pytanie, czy nie stworzyli aktów niezrozumiałych nawet dla innych prawników zajmujących się daną dziedziną