Oczywiście są tacy włodarze, którzy cieszą się wielką sympatią i szacunkiem wyborców. Inni nie zawsze sprawnie zarządzają gminą, a poparcie najzwyczajniej w świecie kupują. Zdarza się też, że po prostu nie mają z kim przegrać. Wielokadencyjności nie da się jednak wyjaśnić jedynie istnieniem bliżej nieokreślonych „układów”. DGP analizuje powody, dla których decydujemy się powierzyć władzę politykom lokalnym na dłużej niż dwie kadencje.

O pomoc poprosiliśmy byłego burmistrza Gołdapi i wiceprezesa Związku Miast Polskich Marka Mirosa, który od lat analizuje dane Państwowej Komisji Wyborczej dotyczące wyborów samorządowych.

Jak wynika z jego badań, średnia powtarzalność wyboru na dwie kadencje wszystkich włodarzy w elekcjach, które miały miejsce w okresie 2002–2014, wynosi nieco ponad 68 proc. Z kolei na trzy kadencje z rzędu wybieranych było ponad 45 proc., a na czwartą – 28,4 proc. Siedmiokadencyjnych wójtów, burmistrzów i prezydentów jest 5,1 proc.

Zdaniem Mirosa te dane dowodzą, że w samorządach działa „samoregulator”. Z jednej strony rzeczywiście można przyjąć, że większość włodarzy traci stanowisko po dwóch kadencjach z rzędu i że odgórne zmiany nie są potrzebne. Ale z drugiej strony 45 proc. tych, którzy zostają na swoich funkcjach na trzecią kadencję (co oznacza, że będą rządzić łącznie 12 lat), to wciąż sporo.

Pojawia się też pytanie, gdzie rotacja włodarzy następuje, a gdzie nie. Najczęściej sytuacja „zacementowanej władzy” dotyczy gospodarzy najmniejszych jednostek, czyli wójtów. W tej grupie na trzecią kadencję z rzędu wybieranych jest średnio 48,5 proc. z nich. W przypadku prezydentów miast jest to 43 proc., a burmistrzów – 39,1 proc. To do pewnego stopnia potwierdza tezę, że wójt jest stanowiskiem „dożywotnim”.

Dlaczego mieszkańcy tak często pozwalają na przedłużenie mandatu lokalnego włodarza? Powodów jest co najmniej kilka.

Siła polityczna wójta

– Nie ma co ukrywać, że wprowadzając taką reformę, chodzi przede wszystkim o tych wójtów, którzy często są udzielnymi panami i nie ma dla nich żadnej alternatywy – tłumaczy jeden z posłów PiS. – Wokół nich czasami tworzą się grupy trzymające władzę. Z kolei mieszkańcy wielu gmin lubią mieć poczucie bezpieczeństwa, które daje im stałość lokalnych elit. W dodatku samorządowcy mogą mieć duży wpływ na to, co ludzie o nich myślą, zwłaszcza gdy mogą do nich docierać za pomocą podległych sobie mediów lokalnych – mówi Filip Pazderski z Instytutu Spraw Publicznych. Podobnych argumentów za wprowadzeniem maksymalnego pułapu dwóch kadencji używał PiS.

Inna sprawa, że ludzie mogą się zwyczajnie bać naruszenia lokalnego status quo. – Jeśli ktoś prowadzi firmę, która korzysta z zamówień gminnych, może mieć dylemat, czy chciałby zaangażować się w pracę kampanijną wymierzoną przeciwko układowi władzy – stwierdza Pazderski. Z kolei zdaniem byłego prezesa Trybunału Konstytucyjnego i współtwórcy polskiej samorządności Jerzego Stępnia wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w 2002 r. wypaczyło założenia reformy samorządowej, bo przyznało tej grupie zbyt dużą władzę. – Mam nadzieję, że PiS będzie dążył do modelu z lat 90., gdy to rada wybierała zarząd i szefa urzędu. Należy to połączyć ze wzmocnieniem administracji gminnej, na której czele powinien stać dyrektor miasta, swego rodzaju city manager – uważa Jerzy Stępień.

Wójt jako największy pracodawca w gminie

Z badań przeprowadzonych trzy lata temu na zlecenie ówczesnego resortu administracji i cyfryzacji wynika, że przeciętny urząd samorządowy zatrudnia 77 osób. W małej gminie to sporo, biorąc pod uwagę to, że profity z tego zatrudnienia odnoszą nie tylko pracownicy bezpośrednio podlegli wójtowi, ale również ich rodziny. Z kolei badania Związku Miast Polskich pokazują, że w samorządach (urzędach, instytucjach prowadzonych przez lokalne władze, jednostkach podległych itp.) pracuje blisko 1,9 mln osób, co stanowi ponad 21 proc. wszystkich zatrudnionych. W niektórych województwach wartość ta sięga aż 33 proc. (np. w woj. podlaskim i świętokrzyskim), co oznacza, że instytucje i pracodawcy samorządowi zatrudniają aż jedną trzecią wszystkich osób pracujących. To powoduje, że gdy dochodzi do wyborów, obecnie funkcjonujący wójt już na starcie może liczyć na spore grono tych, którzy na niego zagłosują – choćby po to, by mu się odwdzięczyć i utrzymać posady. Ten klientelizm widoczny jest nie tylko w małych gminach. – Przykłady Poznania czy Białegostoku, które zaobserwowaliśmy w ramach prowadzonego przez nas monitoringu wyborów samorządowych, pokazały, że na liście osób dających wpłaty na kampanie wyborcze największe kwoty pochodziły od szefów spółek miejskich, kierowników jednostek budżetowych, osób zatrudnionych w urzędzie czy ich rodzin. Wszystkim z reguły może chodzić o utrzymanie etatów i dostępu do zamówień publicznych – zwraca uwagę Filip Pazderski.

Brak lokalnych liderów

Eksperci nie mają wątpliwości, że im mniejsza gmina, tym trudniej o poważnego kandydata dla urzędującego wójta. – W grupie tych poniżej 3 tys. mieszkańców w 15–16 proc. mamy do czynienia z wyborami, gdzie kandydat nie ma żadnej konkurencji. W wielu miejscach kandydatów jest dwóch, ale tylko jeden ma realne szanse, bo ten drugi otrzymuje nikłe poparcie – mówi dr Adam Gendźwiłł, adiunkt w Zakładzie Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego. – Oczywiście zdarzają się wyjątki, np. w gminach podmiejskich, gdzie czasem rywalizacja jest bardzo zacięta – dodaje.

Wystarczy spojrzeć na dane PKW dotyczące ostatnich wyborów lokalnych w 2014 r. Wtedy 16 listopada wybierano 2477 wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Aż w 251 gminach (czyli ok. co dziesiątej) zarejestrowano tylko jednego kandydata – co oznacza, że jego jedynym zadaniem było zdobycie ponad połowy ważnych głosów, by objąć urząd.

Zdaniem naszego rozmówcy problem z wykreowaniem lokalnych liderów stanowiących atrakcyjną alternatywę dla wieloletniego wójta będzie się nasilać. Jeśli PiS wprowadzi dwukadencyjność, wielu potencjalnych kandydatów, np. lokalnych przedsiębiorców, będzie miało wątpliwości, czy warto rzucić wszystko i pójść w samorządową politykę, wiedząc, że wiecznie tam nie zostaną – niezależnie od tego, jak dobrymi gospodarzami się okażą.