Pisze o tym dziś na naszych łamach znakomity historyk Antoni Dudek. Faktyczne rozdwojenie władzy wykonawczej i permanentne spory kompetencyjne między jej przedstawicielami to jego zdaniem swego rodzaju kukułcze jajo podrzucone Polakom przez uczestników wojny na górze. Zasada wyboru prezydenta w wyborach powszechnych daje mu mandat wystarczający do tego, by skutecznie paraliżować poczynania premiera. Z tych możliwości chętnie korzystali zarówno Lech Wałęsa, jak i Aleksander Kwaśniewski. Choć ten ostatni do dziś uchodzi w oczach wielu za mistrza politycznej roztropności i umiarkowania, tak naprawdę za kulisami prowadził bezpardonową walkę z kolejnymi premierami, wykorzystując w niej nawet "niegodne" lustracyjne argumenty. Permanentny konflikt "dwóch pałaców" przy jednoczesnym ograniczaniu uprawnień prezydenta zaowocował niemożliwością stworzenia spójnej formy władzy wykonawczej - prezydenckiej lub kanclerskiej. Ten stan zdaniem Dudka potrwa tak długo, jak długo nie pojawi się rzeczywisty konkurent dla dwóch najsilniejszych partii - PO i PiS.
p
Antoni Dudek*
Wojna na górze, która podzieliła obóz solidarnościowy, miała istotne konsekwencje dla systemu politycznego Rzeczypospolitej. Do tworzącego się w Polsce parlamentarno-gabinetowego systemu rządów wprowadzono bowiem zasadę wyboru prezydenta w wyborach powszechnych. Dżin zrodzony wówczas z ambicji Wałęsy i naiwności zwolenników prezydentury Mazowieckiego zaczął hulać po Polsce, skutecznie pustosząc życie polityczne, a w ślad za tym destabilizując państwo. Groteskowe spory Kaczyńskiego i Tuska, które przypuszczalnie będą się nasilać w miarę zbliżania się daty prezydenckiej elekcji, są tylko kolejną odsłoną chronicznej wojny kilkunastu premierów z trzema kolejnymi prezydentami. Natężenie tej wojny zależało od cech charakteru polityków piastujących najwyższe urzędy, ale konfliktów nie udało się uniknąć właściwie nikomu, co dowodzi, że pojazd wyposażony w dwie kierownice nigdy nie będzie w pełni sterowny.
Węzeł gordyjski
Pierwszym i ostatnim (jak dotąd) politykiem, który mógł przeciąć ustrojowy węzeł gordyjski był ten, który go zawiązał, czyli Lech Wałęsa. Gdyby w 1991 roku przeforsował większościową ordynację wyborczą, a następnie utrzymał swój obóz polityczny, partia belwederska mogłaby się pokusić o próbę wprowadzenia w Polsce systemu prezydenckiego. Partia ta jednak nie powstała w momencie, gdy miała jeszcze szansę na odegranie realnej roli, czyli przed pierwszymi wolnymi wyborami do parlamentu jesienią 1991 roku. Stało się tak nie dlatego, że Porozumienie Centrum nie nadawało się na jej fundament. Czysto taktyczny sojusz Jarosława Kaczyńskiego z Wałęsą wygasł niemal natychmiast po wprowadzeniu się tego ostatniego do Belwederu, ale prezydent poradziłby sobie w 1991 roku i bez Kaczyńskiego - musiał tylko chcieć. Woli tej jednak mu zabrakło. Partia Wałęsy, pod postacią BBWR, powstała dopiero w 1993 roku i okazała się jedynie cieniem tego, czym mogła być dwa lata wcześniej, gdy Polacy nie rozczarowali się jeszcze do prezydentury byłego lidera "Solidarności".
Rezygnując z powoływania swojej partii, Wałęsa liczył, że dziedzicząc po Jaruzelskim szerokie uprawnienia głowy państwa, będzie dominował w systemie politycznym. Opierający się głównie na prezydenckim autorytecie rząd Bieleckiego umocnił go w tym przeświadczeniu. Dlatego po wyborach z października 1991 roku zaczął zgłaszać propozycje, które większość konstytucjonalistów musiały przyprawić o ból głowy. Jacek Kuroń, pierwszy polityk przyjęty przez prezydenta po tych wyborach, usłyszał następującą propozycję: "Ja zostaję premierem, ty wicepremierem. Pierwszym wicepremierem, więc tak naprawdę to ty jesteś premierem. Zaraz tu zawołam dziennikarzy i powiem im, że skierowałem cię do misji tworzenia rządu". Kuroń nie skorzystał z tej oferty, ale prezydent wracał jeszcze później kilkakrotnie do pomysłu połączenia urzędu prezydenta i premiera. Jednak w Sejmie pierwszej kadencji, w którym znaleźli się przedstawiciele ponad 20 ugrupowań, nie było szans na realizację podobnego pomysłu.
Po pierwsze, nie drażnić
Niechęć większości posłów do wzmocnienia roli prezydenta w nowych regulacjach ustrojowych ujawniła się bardzo szybko podczas prac nad małą konstytucją. Jednak sejmowa większość, która w październiku 1992 roku tę konstytucję uchwaliła, nie odważyła się na radykalne ograniczenie kompetencji głowy państwa, a tym bardziej na zmianę sposobu jego wybierania. Zwyciężyło przekonanie, że po latach komunistycznej dyktatury Polacy powinni jak najczęściej wyrażać swą wolę w powszechnych głosowaniach, a żadne z nich - czego dowiodły kolejne wskaźniki frekwencji - nie budziły takiego zainteresowania jak właśnie wybory prezydenckie.
Wałęsa, wspierany przez swojego prawnika profesora Lecha Falandysza, od początku metodą faktów dokonanych starał się rozszerzać prezydenckie uprawnienia. "Musieliśmy przełknąć - wspominał Jan Rokita, szef URM w rządzie Suchockiej - rzecz skandaliczną: mianowanie bez udziału premiera szefa wywiadu. Został nim z woli Wałęsy i z nominacji Milczanowskiego Bogdan Libera. (…) Wobec Wałęsy przyjęliśmy jednak prostą strategię: nie drażnić, nie drażnić, nie drażnić". Jeszcze dalej prezydent posunął się, wyznaczając Marka Markiewicza na przewodniczącego KRRiT bez wymaganej przez małą konstytucję kontrasygnaty premiera. "Można było zakwestionować legalność decyzji prezydenta - oceniał po latach Rokita - co logicznie prowadziło do próby postawienia go przed Trybunałem Stanu albo przyjąć pokrętne prawnicze wywody Lecha Falandysza. Wybraliśmy to ostatnie, co nie było miłe". Jeszcze brutalniej Wałęsa potraktował liderów koalicji SLD - PSL, która uformowała się w 1993 roku. Odrzucili oni wprawdzie absurdalne żądanie prezydenta, by przedstawić mu trzech kandydatów na nowego premiera, ale obawiając się na starcie swych rządów ostrego konfliktu z głową państwa, zgodzili się na oczywistą nadinterpretację małej konstytucji. Głosiła ona, że prezydentowi przysługuje opiniowanie kandydatów na stanowiska ministrów spraw zagranicznych, wewnętrznych i obrony. Wałęsa opiniowanie zastąpił nominowaniem i skierował do rządu Pawlaka trzech swoich ludzi, którzy objęli wspomniane resorty.
Pozory bezkonfliktowości
Dziesięcioletnia prezydentura Aleksandra Kwaśniewskiego, w trakcie której miał on do czynienia z czteroma premierami, zmieniła tylko fasadę relacji między dużym i małym pałacem, bowiem lider SLD okazał się mistrzem w stwarzaniu pozorów bezkonfliktowości. Kwaśniewski, inaczej niż Wałęsa, nie dążył do formalnej maksymalizacji swej władzy i zgodził się, by w konstytucji z 1997 roku, której był współautorem, ograniczono prezydenckie uprawnienia. Jednak rezygnując z demonstracyjnego okazywania swej wyższości nad premierem, Kwaśniewski zbudował wpływowe zaplecze oparte na trzech fundamentach: TVP, najbogatszych spółkach skarbu państwa i WSI.
Zderzyli się z nim zarówno Jerzy Buzek, jak i Leszek Miller. Na pierwszy rzut oka kohabitacja Kwaśniewskiego i Buzka mogła się jawić jako wzór kultury politycznej i współdziałania polityków o odmiennych życiorysach i ideowej orientacji dla dobra państwa. Trudno byłoby znaleźć bodaj jeden obelżywy epitet, jakim się obdarzyli. W rzeczywistości jednak za fasadą politycznej poprawności trwała bezlitosna walka Kwaśniewskiego z centroprawicowym rządem i jego patronem Marianem Krzaklewskim. Walkę tę Kwaśniewski prowadził na kilku frontach. Pierwszym była próba bezpośredniego oddziaływania na pracę rządu za pośrednictwem Rady Gabinetowej.
Przed jej pierwszym posiedzeniem prezydent próbował narzucić rządowi przygotowany w swojej kancelarii regulamin rady, ale Buzek odmówił jego kontrasygnowania, uznając go za niezgodny z konstytucją. Ostatecznie Rada Gabinetowa za czasów Buzka zebrała się zaledwie trzy razy. Kiedy tylko Kwaśniewski zorientował się, że nie uzyska tą drogą wpływu na kierunek pracy rządu, przestał zwoływać jej posiedzenia.
Prezydent nie gardził też mniej subtelnymi metodami. Już podczas wręczania nominacji ministerialnych miał dać do zrozumienia, że zapoznał się z materiałami SB na temat wicepremiera Janusza Tomaszewskiego i dziwi się, że Buzek postanowił umieścić go w rządzie. Kwaśniewski próbował też ingerować w nominacje ambasadorów, a nawet ignorować premiera przy zapraszaniu poszczególnych ministrów do udziału w podróżach zagranicznych głowy państwa. Jednak najważniejszą bronią Kwaśniewskiego w walce z rządem stało się weto. Do 2001 roku skorzystał z niego aż 28 razy, przy czym koalicji AWS - UW udało się przełamać prezydenckie weto jedynie w przypadku ustawy o IPN. Kwaśniewski zdołał natomiast skutecznie zablokować wejście w życie m.in. ustawy o reprywatyzacji oraz przygotowanej przez Balcerowicza reformy podatkowej. Wetem zmusił też rząd do zwiększenia liczby nowych województw, które powstały w konsekwencji przeprowadzonej w 1999 roku reformy administracyjnej.
W czerwcu 1998 roku, po objęciu przez Roberta Kwiatkowskiego stanowiska prezesa TVP, Kwaśniewski uzyskał nie tylko parasol ochronny, ale przede wszystkim skuteczne narzędzie zwalczania rządu. Lawinę krytyki ze strony TVP gabinet Buzka odczuł boleśnie zarówno przy okazji wprowadzania czterech reform, jak i blokad dróg urządzanych przez Samoobronę. Jednak to Kwaśniewski skutecznie grał przed Polakami rolę ofiary, której utrudnia się wypełnianie konstytucyjnych obowiązków. W 2001 roku, podsumowując kohabitację z rządem Buzka, powiedział: "Politycy prawicy na wspólne rozmowy o sprawach państwa decydowali się początkowo tylko wtedy, gdy nie było innego politycznego wyjścia. Musiałem czasami wręcz domagać się przybycia premiera czy któregoś z ministrów do Pałacu Prezydenckiego, by przedyskutować ważne dla kraju sprawy". Jednak to Kwaśniewski był sędzią wszystkich najważniejszych przedsięwzięć rządowych. Od jego wyroków nie było już instancji odwoławczej i koalicji rządowej pozostawały jedynie gesty.
Zakulisowe walki
Kiedy w 2001 roku Leszek Miller wprowadził się do kancelarii premiera, mogło się wydawać, że Polacy po raz pierwszy będą świadkami zgodnej współpracy prezydenta z szefem rządu. W rzeczywistości do walki między obu politykami doszło już przy ustalaniu składu Rady Ministrów, bowiem Kwaśniewski postanowił wprowadzić do rządu możliwie wielu swoich ludzi, na czele z wicepremierem i ministrem finansów Markiem Belką. Jacek Raciborski pisał później, że "prezydent miał swój udział także w późniejszych decyzjach kadrowych, z tym że bardzo często jego rekomendacje były przez premiera nieuwzględniane. Nieco żartobliwie, a może złośliwie, Aleksandra Kwaśniewskiego nazywano wśród współpracowników premiera trzecim koalicjantem, i to tym najważniejszym i najtrudniejszym".
Nie sposób obecnie odtworzyć wielu szczegółów zakulisowej walki między Kwaśniewskim i Millerem, ale błędem byłoby uważać, że dotyczyła ona wyłącznie kwestii personalnych. Kwaśniewski potrafił też skutecznie zablokować poczynania ekipy Millera zmierzające do przejęcia pełnej kontroli na służbami specjalnymi, czemu miało towarzyszyć osłabienie WSI poprzez pozbawienie tej służby pionu zajmującego się wywiadem zagranicznym. Ostatecznie WSI, kierowane przez związanego z prezydentem generała Marka Dukaczewskiego, nie tylko nie oddały służbom cywilnym przysłowiowego guzika, ale dodatkowo kilku ich prominentnych przedstawicieli zajęło znaczące stanowiska w utworzonych wówczas ABW i AW.
W walce dwóch pałaców nie brakowało też wydarzeń przypominających ostatnie spory Tuska i Kaczyńskiego na temat tego, kto ma reprezentować Polskę na szczycie UE w Brukseli. Spór dotyczył między innymi podpisania traktatu akcesyjnego w Atenach. "Parę tygodni przed tą historyczną datą otrzymałem pismo od prezydenta - wspominał Miller - z którego wynikało, że Kwaśniewski zamierza nie tylko przewodniczyć polskiej delegacji na tej uroczystości, ale i podpisać traktat. Sytuacja była niezwykła. Prezydent upominał się o rolę, do której nie miał prawa (…). W twardej rozmowie postawiłem sprawę jasno: szefem delegacji rządowej na tę uroczystość może być tylko premier i to ja wraz z ministrem Cimoszewiczem podpiszę traktat. Po wielu chłodach i dąsach prezydent przyjął moje stanowisko". Na tym jednak się nie skończyło, bowiem Kwaśniewski pragnął grać pierwsze skrzypce na kolejnych unijnych szczytach. "Byliśmy jedyną dwugłową delegacją. Kiedy wstaliśmy obaj z krzeseł, aby odebrać polską flagę, ze strony naszych europejskich kolegów rozległ się cichy szmer rozbawienia" - tak Leszek Miller opisywał na swoim blogu szczyt UE w Dublinie, na który metodą faktów dokonanych wprosił się prezydent.
Głośna "szorstka przyjaźń" Millera i Kwaśniewskiego weszła w najostrzejszą fazę po wybuchu afery Rywina. Prezydent zasugerował wówczas, że Miller z uwagi na niejasną rolę odegraną w całej sprawie powinien podać się do dymisji. W odwecie premier ujawnił, że Kwaśniewski doskonale wiedział o aferze na kilka miesięcy przed jej ujawnieniem przez "Gazetę Wyborczą" i to z notatki, jaką otrzymał od samego Rywina. Cios był celny, ale Millera nie uratowało to przed dymisją, która była o tyle upokarzająca, że jego miejsce zajął prezydencki faworyt Marek Belka. Jednak sukces Kwaśniewskiego był również iluzoryczny, bo gabinet Belki, zerkającego w stronę pozaparlamentarnej Partii Demokratycznej, opierał się nie tyle na autorytecie Kwaśniewskiego, co na strachu tak zwanych posłów dietetycznych przed wcześniejszymi wyborami.
Skazani na kryzys
Można oczywiście wierzyć, że opisane wyżej konflikty kolejnych premierów z prezydentami są konsekwencją niskiej kultury politycznej czy też ich trudnych charakterów. Czynniki te z pewnością grają pewną rolę, ale nie mniej istotna jest wadliwość ustroju politycznego obecnej Polski, który w mało klarowny sposób próbuje podzielić władzę wykonawczą między prezydenta i premiera. Co gorsza stan ten zdaje się odpowiadać większości klasy politycznej. Powód jest prosty: rządy prezydenckie nie tylko ograniczają rolę parlamentu, ale też sprzyjają ukształtowaniu się systemu dwupartyjnego, w którym z ugrupowaniem głowy państwa rywalizuje formacja opozycyjna kierowana przez jego głównego konkurenta. W takim systemie, znacznie bliższym tradycji amerykańskiej niż europejskiej, nie ma zbyt wiele miejsca dla wielopartyjnych rządów koalicyjnych, a władza jest w znacznie większym stopniu skoncentrowana w jednym ręku niż w przypadku tak zwanego systemu kanclerskiego.
Odrzucając system prezydencki, nasi politycy nie mieli jednak odwagi, by odebrać Polakom igrzyska w postaci powszechnych wyborów głowy państwa. Tymczasem bez tego nie da się zlikwidować pęknięcia władzy wykonawczej. Prezydent wybierany przez cały naród - nawet przy ograniczonych w stosunku do obecnych kompetencjach - wciąż będzie dysponował silnym mandatem politycznym skutecznie utrudniającym życie premierowi. Deklaracje Tuska składane na przestrzeni minionego roku zdają się wskazywać, że szef rządu dojrzał już do dokonania wyboru między modelem prezydenckim i kanclerskim na rzecz tego ostatniego. Pierwszego modelu nie chce zresztą żadna partia w obecnym parlamencie (PiS proponuje jedynie poszerzenie obecnych uprawnień głowy państwa), zaś system kanclerski nie da się urzeczywistnić przy zachowaniu stanowiska prezydenta pochodzącego z wyborów powszechnych. Na jego likwidację nie zgodzi się z kolei PiS, a bez poparcia tej partii nie ma obecnie szans na zmianę konstytucji.
Czy zatem jesteśmy skazani na kolejne kryzysy wynikające z pęknięcia polskiej egzekutywy? W krótkiej perspektywie z całą pewnością tak. Zwłaszcza jeśli rację mają ci politolodzy, którzy uważają, że konflikt między Tuskiem i Kaczyńskim jest podsycany w sposób sztuczny, obliczony na skupienie uwagi opinii publicznej na ich osobach do czasu kolejnego pojedynku prezydenckiego w 2010 roku. Jeśli jednak taktyka blokowania w ten sposób potencjalnych konkurentów okaże się zawodna i notowania prezydenckie obu kandydatów będą słabły, a na horyzoncie pojawi się rosnący w siłę konkurent spoza PO i PiS, w tej ostatniej partii może dojść do pragmatycznej reorientacji i zwrócenia się ku modelowi kanclerskiemu. Dopiero wówczas pojawi się szansa na zbudowanie konstytucyjnej większości, która zaryzykowałaby narażenie się wielu Polakom i odebranie im prawa wybierania prezydenta. Historia naszego ustroju dowodzi, że tylko bieżący interes polityczny najsilniejszych graczy na scenie publicznej może nas wyzwolić od coraz bardziej uciążliwego spadku po wojnie Wałęsy z Mazowieckim.
Antoni Dudek
p
*Antoni Dudek, ur. 1966, politolog, historyk, pracownik naukowy Uniwersytetu Jagiellońskiego. Znany jest przede wszystkim jako badacz dziejów PRL, a także historii Polski po 1989 roku. Od 2001 roku pracownik IPN, obecnie jest doradcą szefa Instytutu. Opublikował m.in. "Walki uliczne w PRL 1956 - 1989" (1999), "Pierwsze lata III Rzeczypospolitej 1989 - 2001" (2002), "Reglamentowana rewolucja" (2004) oraz "Historia polityczna Polski 1989 - 2005" (2007). W "Europie" nr 242 z 22 listopada br. zamieściliśmy jego tekst "Przyspieszacze i piewcy jedności".
