Czy po roku sprawowania władzy rządząca partia może wykrzesać z siebie koncepcję istotnej zmiany - tym razem o charakterze instytucjonalnym? Na razie nie widać, by się do tego przygotowywała. Przegląd ministerstw nie doprowadzi - jak się wydaje - do daleko idącej reorganizacji rządu. Bezpośrednie zaplecze premiera - skoncentrowane na procedurach wewnętrznej kontroli i dyscyplinowania - także nie weźmie na siebie takiego zadania. Tymczasem zakres spraw, które premier może zmieniać, sam jest z natury rzeczy ograniczony. W żadnym stopniu nie przystaje do zadań, które wynikają z logiki wprowadzanych przez PiS zmian.

Rządzenie w wydaniu Jarosława Kaczyńskiego można opisać jako cztery równoległe pasma decyzji i kontroli. Pasma te są zarazem charakterystyką polityki szefa gabinetu: po pierwsze - zmierzającej do przywrócenia siły państwa i rządu, po drugie - wzmocnienia sterowności i skuteczności władzy wykonawczej, po trzecie - utrzymania stabilności parlamentarnego poparcia dla rządu, po czwarte wreszcie - zapewnienia własnej partii możliwie najlepszego wyniku w kolejnej wyborczej weryfikacji.

Walka o pozycję
Pierwsze z wymienionych pasm dotyczy działań mających na celu wzmocnienie pozycji państwa na arenie międzynarodowej i rządu w wymiarze wewnętrznym. Kryterium oceny podejmowanych tu kroków może być - zaproponowane przed kilku laty przez Jadwigę Staniszkis - "bycie branym pod uwagę". Kaczyński chce doprowadzić do takiej sytuacji, w której istotni gracze europejskiej polityki muszą brać pod uwagę opinię Polski oraz w której sam rząd jest brany pod uwagę jako istotny podmiot polityki, a nie kolejna arena, na której prowadzi się lobbystyczne gry.

Jeżeli weźmiemy pod uwagę wiedzę na temat takich gier toczonych w rządach Buzka i Millera (na przykład wokół sprawy prywatyzacji PZU czy władz Orlenu), to dostrzeżemy zasadniczą zmianę koncepcji władzy politycznej pod kierownictwem Kaczyńskiego. Oczywiście mamy do czynienia z pierwszą fazą zmian - czyli oparciem podmiotowości rządu na odpowiedniej polityce personalnej. Kluczowe decyzje premier podejmuje sam, a te, które musi delegować - powierza osobom, do których ma daleko idące zaufanie.

Można zatem powiedzieć, że ta zasadnicza zmiana podejścia nie została ugruntowana proceduralnie, jest oparta na doraźnych rozwiązaniach personalnych. Za wcześnie też mówić o trwałych zmianach kulturowych, o kształtowaniu się nieformalnych reguł i zwyczajów. Podobnie zresztą rzecz ma się ze zmianami w polskiej polityce zagranicznej. Zamiar "bycia branym pod uwagę" jest dość zręcznie realizowany przez samego premiera, przez część sprawnych w tej mierze i rozumiejących istotę zmiany wiceministrów (Naimski, Kowal), ale nie robi jeszcze wrażenia zasadniczej reorientacji instytucjonalnej.

Pozorna ocena
Niezwykle ważna jest także sfera zapewnienia spójności polityki rządu i jakości pracy poszczególnych jego segmentów. To drugie pasmo decyzji premiera. Pewnym testem na prowadzenie aktywnej polityki w tej sferze miała być przeprowadzana ostatnio ocena ministrów. Okazało się, że jest to narzędzie raczej spektakularnego manifestowania kontroli, które łatwo nabiera cech obliczonego na użytek zewnętrzny rytuału władzy.

Warto przy tym uczciwie powiedzieć, że narzędzia "obiektywnej oceny" czyjejś polityki są wyjątkowo zawodne. Nie występuje tu prawie - jak w biznesie - możliwość krótkoterminowej oceny na podstawie mierzalnych wyników. Rzadko kiedy da się oceniać politykę ministra jedynie przez pryzmat realizacji postawionych zadań, chyba że premier zwolni go z realizacji rutynowych obowiązków. Zawodna jest też ocena na podstawie reakcji otoczenia (mediów, środowisk zawodowych, opinii publicznej). Tu bowiem często "złą prasę" ma ten, kto coś próbuje zrobić; znakomitą - ten kto siedzi cicho i ogranicza się do bezkonfliktowego administrowania.

W wydanej niedawno po polsku książce "Instytucje - organizacyjne podstawy polityki" James March i Johan Olsen starają się przekonać nas o tym, że trudności w merytorycznej ocenie polityki należą do powszechnych w demokratycznej polityce. Zwłaszcza że - jak twierdzą autorzy - "jednostki walczą o prawo do udziału w podejmowaniu decyzji, a następnie niezbyt ochoczo z niego korzystają. Decydenci nie uwzględniają posiadanych informacji, żądają ich więcej, po czym ignorują nowe informacje, gdy są one dostępne. (…) Mało znaczące problemy wywołują kryzysy rządowe i niespodziewane reakcje polityczne, a następnie mijają. Uczestnicy zajadle walczą o przyjęcie pewnej polityki, lecz kiedy to już nastąpi, ci sami walczący w dużym stopniu wydają się podchodzić obojętnie do jej realizacji lub zarzucenia". Warto raz jeszcze podkreślić, że fragment ten nie odnosi się do rzeczywistości polskiej, lecz opisuje zjawiska polityki amerykańskiej i zachodnioeuropejskiej.

March i Olsen twierdzą, że kluczową rolę w ocenie polityków odgrywa kryterium "stosowności", a nie skuteczności czy mierzalnej efektywności polityki. Jarosław Kaczyński jest przy tym politykiem, który zmierzał od wielu lat właśnie do zmiany owego rozumienia "stosowności" w polskiej polityce, do rewolucji w sferze "tego, co wypada" politykowi, a co powinno oznaczać kres jego kariery. Właśnie w zmianie tego kryterium można upatrywać też istotnych zmian w kulturowym modelu polityki. 'Stosowność" po 2005 roku rzeczywiście oznacza tolerancję dla silniejszej konfliktowości polityki (niekiedy męczącej, bo czysto werbalnej), mniejszą rangę kompetencji merytorycznych w dostępie do stanowisk. Z drugiej strony - znacznie mniejszą podatność na afery korupcyjne, mniejszą dostępność lobbystyczną nowej ekipy rządzącej. Negatywna treść owych zmian w pewnym sensie związana jest z wyborem koalicjantów i wyraziście "antyestablishmentowym" nastawieniem nowej koalicji. To wzmacnia różnicę, gdy chodzi o kryteria stosowności w relacji z dotychczasowymi elitami rządzącymi, ale każe również płacić cenę, jaką jest specyficzne i odbiegające od PiS-owskiego rozumienia owej stosowności przez koalicyjnych partnerów.

Koalicyjna blokada
Jarosława Kaczyńskiego w największym stopniu blokuje dziś koalicyjny charakter rządu i "trwała niestabilność" sytuacji politycznej. Krótkotrwała stabilizacja, z jaką mieliśmy do czynienia pod koniec grudnia, została przerwana przez wicepremiera Giertycha, otwarcie kwestionującego politykę zagraniczną Polski wobec Iraku i postulującego niewygodne dla PiS referendum w tej sprawie.

Trzecie pasmo politycznych decyzji Kaczyńskiego - także w okresie, gdy nie był on jeszcze premierem - podporządkowane jest zatem idei stworzenia silnego oparcia parlamentarnego dla rządu. Stworzenia stabilności w warunkach braku przesłanek dla niej. Tworzenia stabilności poprzez "kontrolowaną destabilizację" w pierwszych miesiącach V kadencji Sejmu, a następnie poprzez wyborczy szantaż wobec słabnących sondażowo (i jak pokazały wybory samorządowe - nie tylko sondażowo) koalicjantów.

Sytuacja, w której znalazł się Kaczyński, przywodzi na myśl powiedzenie: "złapał Kozak Tatarzyna, a Tatarzyn za łeb trzyma". Uścisk koalicyjny jest morderczy, a ten, kto w tym uścisku przetrwa - nie zyska jeszcze gwarancji wygranej. Znany bowiem jest przypadek SLD, które po czterech latach rządzenia (1993-1997) zwiększyło poparcie wyborcze z 2,8 do 3,6 mln głosów. I mimo to straciło władzę. Straciło, bo przegrał jego koalicjant - PSL (tracąc ponad połowę poparcia z 1993), trzymany w równie morderczym koalicyjnym uścisku, obarczany winą za wszelkie niedokonania koalicji, wskazywany jako alibi dla "antyreformatorskich" zapędów samego SLD.

Czy w tej sytuacji istnieje jakieś pole manewru? Kaczyński bardziej może liczyć na jakieś losowe zmiany układu parlamentarnego, niż przygotowywać manewr w warunkach obecnej kompozycji Sejmu. Decyzja o zerwaniu "spodziewanej koalicji" z PO długo jeszcze będzie dyskutowana i analizowana, zwłaszcza że dla wielu stanowi "błąd założycielski" rządów PiS. Jednak wydaje się, że jej trwałe konsekwencje są nadal niedoceniane. W pierwszych miesiącach mówiono trafnie, że podział z roku 2005 konstytuuje korzystną dla obu partii (może nawet optymalną z punktu widzenia mobilizacji wyborczej) oś podziału.
Jednak skutkiem ubocznym owego pęknięcia może być trwałe porzucenie reform instytucjonalnych, wymagających szerokiego consensusu, i oparcie status quo nie o nowe reguły rywalizacji, lecz o stan permanentnej zimnowojennej rywalizacji. Istotne zatem dla nowoczesnego państwa uznanie przestrzeni wolnej od rywalizacji politycznej zostanie drastycznie ograniczone, ze szkodą dla wszelkich strategii państwowych, także tych głoszonych przez PiS i Jana Rokitę latem ubiegłego roku.

Siadanie na bagnetach
W tym kontekście czwarte pasmo decyzji - ostatnie miejsce na tej liście wydaje się zasadne - jest obliczone na przyszłość obecnej partii rządzącej i zamiar zwycięstwa w następnych wyborach parlamentarnych i prezydenckich. Wydaje się, że Kaczyński widzi taką szansę przede wszystkim w wykorzystaniu środków Unii Europejskiej (stąd bardzo uważnie będzie przyglądać się poczynaniom ministrów Gęsickiej i Polaczka) oraz w pewnej reorientacji polityki społecznej państwa. W tej drugiej sferze antyliberalna retoryka sprzed roku będzie wymagała dowodu silniejszego niż słowa. Wydaje się bowiem, że "socjalny" wyborca PiS jest w tej mierze bardziej wymagający niż ten, którego do poparcia Kaczyńskich popchnął wzgląd na walkę z przestępczością, zamiar wzmocnienia państwa czy likwidacji postkomunistycznego układu.

W tym samym paśmie lokowałbym decyzje Kaczyńskiego zmierzające do możliwie pełnej kontroli nad partią, mającej na celu uniemożliwienie "grzęźnięcia w skandalach" i utrzymanie decydującej roli w procesie tworzenia przyszłego klubu parlamentarnego. Te dwa powody hamują przy tym proces instytucjonalizacji partii i uruchomienie innych niż odgórne i centralistyczne mechanizmów wewnętrznej kontroli.
Wydaje się jednak, że swoisty realizm Kaczyńskiego każe mu niechętnie traktować rozwiązania proceduralne, oparte na zaufaniu do mechanizmów, a nie do narzędzi sztywnego, osobistego nadzoru. Ten realizm, który pozwolił dotąd uniknąć wielu wpadek i był silnym narzędziem analizy sytuacji politycznej w kraju, może jednak stać się intelektualną pułapką, uniemożliwiającą pójście dalej zarówno w tworzeniu partii, jak i w przebudowie mechanizmów rządzenia krajem. Stara prawda, że na bagnetach nie da się usiąść, opisuje przyczyny porażki niejednego realisty.

Trudna przyszłość
Podsumowując ową niedoskonałą - bo opartą na stanowczo zbyt skromnej wiedzy o wewnętrznych mechanizmach władzy - analizę głównych linii półrocznych rządów Kaczyńskiego, można powiedzieć, że dokonał on wprawdzie zapowiadanego zwrotu w sposobie sprawowania władzy, ale nie zapewnił mu cech trwałości. By to uczynić, musiałby pójść jedną z dwóch dróg: rządzić długo (jak na polskie realia bardzo długo - powiedzmy osiem lat) lub już teraz uruchomić zmiany o charakterze systemowym. Słowo "lub" w poprzednim zdaniu nie oznacza przy tym wykluczania się obu scenariuszy.

Zmiany instytucjonalne udają się wówczas, gdy następuje synergia zmieniających się zasad formalnych i zachowań oraz reguł nieformalnych. Wtedy, gdy reformom proceduralnym towarzyszy zmiana kultury organizacyjnej.

Kaczyński jest więc w sytuacji człowieka, który musi pilnować wielu parametrów, i to w warunkach bardzo ograniczonego - bo w zasadzie opartego wyłącznie na osobistych relacjach - zaufaniu do otoczenia. Nic zatem dziwnego, że często musi dochodzić do sytuacji, w której walka o utrzymanie i sterowność całego układu uniemożliwia dbanie o inne - niemniej ważne, bo jakościowe, parametry.
Wielu komentatorów podzielających diagnozy Kaczyńskiego i jego partyjnych kolegów sądzi, że w ostatecznym rachunku zmiany jakościowe zostaną zepchnięte na drugi plan, że lekcja reform instytucjonalnych nie zostanie odrobiona. Czwarta Rzeczpospolita zostanie dopisana do długiego katalogu projektów reform politycznych w Polsce. A historycy dodadzą swoje smutne "szkoda".

Rafał Matyja, politolog, prodziekan Wydziału Studiów Politycznych i kierownik Zakładu Studiów Politycznych Wyższej Szkoły Biznesu w Nowym Sączu, redaktor naczelny kwartalnika "Praktyka Polityczna"