Rafał Woś: Polacy świętują 10 lat w Unii Europejskiej. A pan wychodzi z tezą, że integracja to wcale nie był taki wielki sukces.
Leon Podkaminer*: W Polsce, podobnie jak we wszystkich innych krajach nowej Unii, widać pewne korzyści związane z integracją europejską. Zostawmy na boku trudne do zmierzenia zyski polityczne. I skoncentrujmy się na gospodarce. Tu na plus zaliczyć należy przede wszystkim wzrost produktywności oraz modernizację technologiczną. Mamy też oczywiście fundusze strukturalne, których napływ widać przede wszystkim na poziomie infrastrukturalnym.
To mało?
Ani mało, ani dużo. Żeby to sensownie ocenić, należałoby obok wykazu zysków postawić rachunek strat.
Reklama
I co tam będzie?
Permanentnie wysokie bezrobocie, migracja młodych, wzrost nierówności społecznych, pogłębienie przepaści pomiędzy „zwycięzcami” i „przegranymi” transformacji oraz spadek jakości i dostępności wielu usług publicznych. Niejednokrotnie nawet w porównaniu z czasami PRL-u. Negatywny bilans handlowy, wyciekanie sporej części dochodu narodowego za granicę. Mam wymieniać dalej?
I temu wszystkiemu winna Unia?
Tak. Choć oczywiście w różnym stopniu, bo to wszystko bardzo różne zjawiska. Ale nasz udział w integracji europejskiej miał wpływ na każdą z tych dziedzin. Bo proces wchodzenia do Unii to po prostu nieodłączna część naszej transformacji.
Zacznijmy od dynamiki gospodarczej. Entuzjaści integracji podkreślają, że tak dobrze jak w ostatnich unijnych latach nie było u nas nigdy.
To nie jest z ich strony obserwacja jakoś szczególnie zaskakująca. Mamy przykłady mnóstwa krajów, które przez pierwszych pięć, dziesięć albo piętnaście lat po wejściu w eksperyment integracji prosperowały świetnie. Tak się przynajmniej wtedy wszystkim wydawało. Cała Europa Południowa przez wiele lat po akcesji miała się doskonale. Wydawało się, że Grecja i Portugalia lada chwila nadrobią cały rozwojowy dystans dzielący je od bogatego Zachodu. Ale potem to się zawsze kończyło. Przychodził kryzys albo spowolnienie. Z którego, mimo wielkich wysiłków, te kraje nie potrafią wyjść. Nie widzę żadnego powodu, żeby Polska miała jakoś szczególnie się od nich różnić. Zresztą w naszym regionie to już się dzieje. Doświadczają tego od kilku lat kraje bogatsze od Polski. Czechy i Węgry od kilku lat drepczą w miejscu. Słowenia – kiedyś cudowne dziecko tej części Europy – wręcz się względem reszty cofa. A i Polska – mimo najlepszych wskaźników makroekonomicznych w regionie – wcale nie dogania Europy w jakimś szalonym tempie.
Dlaczego tak jest?
To naturalna kolej rzeczy. Kraje peryferyjne i zacofane zawsze w pierwszym zetknięciu z nowymi bodźcami idą odważnie do przodu. Ale potem dochodzą do ściany. To widać nie tylko na przykładzie południa czy wschodu Europy. Podobnie było z NRD. Tuż po zjednoczeniu Niemiec wydawało się, że wschodnie landy zaraz doszlusują do reszty. Ale one zatrzymały się na poziomie 60 proc. zachodniego poziomu PKB. I teraz się wręcz cofają. Podobnie południowa część Włoch, która najpierw trochę nadgoniła. A potem znowu odpadła. Dzieje się tak dlatego, że gospodarki peryferyjne nie mogą przeskoczyć swoich własnych ograniczeń. Szybko dopasowują się do nowego układu sił i zajmują w nim właśnie takie peryferyjne miejsce. A ich zacofanie się utrwala. To dlatego piękny unijny postulat gospodarczej konwergencji jest obietnicą bez pokrycia.
Jakie mechanizmy tu działają?
Zacznijmy od tego, że integracja na warunkach zapisanych w unijnych traktatach nie jest neutralna. To nie są reguły równie dobre dla wszystkich. Albo, jak to niektórzy zwykli mawiać, ta słynna gra, w której wszyscy wygrywają. Ten model najlepiej służy silnym gospodarkom. To one napisały te reguły. A mniejsi mogli je przyjąć albo odrzucić.
Polska przyjęła.
Bo jakie miała wyjście? Dramat krajów peryferyjnych, takich jak Polska, polega właśnie na tym, że nie bardzo mają inne wyjście. Polska też nie miała, bo jej siła przetargowa była w latach 90. bardzo słaba. Podobnie zresztą jak całego regionu. Ani przez moment nie było próby rozważenia modelu integracji dopasowanego do lokalnej specyfiki. To była oferta w stylu: wóz albo przewóz. W takiej sytuacji kraje zazwyczaj decydują się więc grać tak, jak pozwala przeciwnik. W wypadku członkostwa w Unii skupić się na zaabsorbowaniu korzyści krótkookresowych. A co będzie dalej, to się zobaczy. W historii w ogóle jest zresztą bardzo niewiele państw peryferyjnych, które potrafiły wybić się na własną drogę do dobrobytu.
Komu się to udało?
Tygrysom azjatyckim. Na przykład Korei Południowej. Koreańczycy podjęli strategiczną decyzję, że mają własny pomysł na budowanie ładu gospodarczego. I w ogóle nie słuchali instytucji międzynarodowych, takich jak MFW czy Bank Światowy, które co jakiś czas ponawiały próbę nawrócenia ich na takie przykazania konsensusu waszyngtońskiego jak prywatyzacja czy deregulacja. Zamiast tego Seul konsekwentnie stosował politykę narodową w odniesieniu do przemysłu, handlu czy inwestycji zagranicznych. Z początku Koreańczycy nie otwierali się na wolną konkurencję, w której nie mieli żadnych szans. Zrobili to dopiero później, gdy udało im się położyć fundamenty pod dobrze funkcjonujące instytucje. Ale to już dziś jest historia. I to zamierzchła. Bo taką decyzję co do formuły integracji z Unią trzeba było podjąć na początku lat 90. Tylko że wtedy nie było w Polsce klimatu do takich posunięć. Przecież właśnie wyrwaliśmy się z żelaznego gorsetu socjalistycznego planowania. I sugerowanie, że można zrobić sobie silne państwo – tylko troszkę inne – z góry skazane było na niepowodzenie. Pamiętam taką scenę z początku lat 90. Jakiś dziennikarz pytał pełniącego ważne funkcje rządowe Andrzeja Olechowskiego, czy droga azjatycka nie byłaby najlepsza dla Polski. On odpowiedział na to: „Ta droga jest dla nas niedostępna, bo jesteśmy za sprytni”.
Za sprytni?
Zbyt indywidualistyczni, bez poczucia wspólnoty i dyscypliny w planowaniu. Więc lepiej zdajmy się na przykazania konsensusu waszyngtońskiego i oddajmy się pod opiekę Brukseli. Może coś nam tam z pańskiego stołu skapnie. Mam wrażenie, że taka postawa wobec Europy wciąż dominuje wśród polskich elit.
A co konkretnie ma pan do zarzucenia filozofii ekonomicznej panującej w Unii Europejskiej? Prócz tego, że to bogate centrum napisało jej reguły.
Unia Europejska powstała na początku lat 90. I jako taka jest dzieckiem swoich neoliberalnych i monetarystycznych czasów. Widać to najlepiej w samym duchu traktatu z Maastricht, który jest czymś w rodzaju ekonomicznej konstytucji współczesnej Europy.
Przypomnijmy tylko, że układ z Maastricht podpisany w 1992 r. przewidywał stworzenie w Europie obszaru daleko posuniętej integracji gospodarczej i walutowej. Oraz tworzył coś w rodzaju zestawu unijnych przykazań ekonomicznych. Głównie zakazu posiadania długu publicznego powyżej 60 proc. PKB i deficytu większego niż 3 proc. PKB.
I właśnie te zapisy są gwoździem do trumny wielu słabszych gospodarek. Traktat z Maastricht narzuca bowiem z automatu przekonanie, że konsolidacja finansów publicznych jest dobrem samym w sobie i należy do niej dążyć niezależnie od tego, co się dzieje wokół. Im kraj mniejszy i bardziej peryferyjny, tym mocniej jest naciskany przez Brukselę, by się do tych brutalnych reguł dostosował. To w praktyce uniemożliwia krajom Unii prowadzenie aktywnej polityki fiskalnej. Ich rządy są więc skazane na ciągłe cięcia wydatków publicznych.
I dlatego w krajach na dorobku właściwie nie ma szans na rozbudowę instytucji państwa dobrobytu, które mogłoby służyć jego obywatelom. Państwo nie może prowadzić aktywnej walki z bezrobociem, a przepaść pomiędzy zwycięzcami i przegranymi transformacji tylko się powiększa.
Właśnie. Trzymanie tak drastycznej dyscypliny budżetowej jest dla krajów, które chcą się szybko rozwijać i nadrabiać zaległości, zadaniem wręcz niewykonalnym. To jest jakby kwadratura koła. I tym kołem się jednocześnie te gospodarki łamie. Bo próbując dopasować się do kryteriów z Maastricht, poszczególne kraje oraz cała Unia niewiarygodnie się wykrwawiają. To trwa do dziś. Głównie z inicjatywy Niemiec narzucających dziś ton w unijnych rozmowach o gospodarce. A Niemcy – jak wiadomo – od lat prą w kierunku równoważenia finansów publicznych.
Niemiecki minister finansów Wolfgang Schaeuble zapowiedział nawet ostatnio, że będzie pierwszym od 1969 r. decydentem politycznym, który zostawi nadwyżkę w budżecie.
To jest polityka niebezpieczna. Kryje się za nią przekonanie, że gdyby wszystkie kraje poszły drogą niemiecką, całej Europie byłoby po prostu dużo lepiej. Tymczasem to jest model, na którym jak dotąd dobrze wychodzą tylko Niemcy. A i to nie wszyscy.
Dlaczego?
Bo Niemcy swoje finanse równoważą za pomocą utrzymywanej przez lata nadwyżki w eksporcie netto. Tylko że jednocześnie ta sama polityka dewastuje kraje partnerskie w Unii Europejskiej. A kryzys zadłużeniowy to jest jego pokłosie. Bo Niemcy sami tej swojej nadwyżki nie konsumują. Jedynie zalewają nią resztę Europy. Zwłaszcza powstanie strefy euro dało im na tym polu możliwości niemal nieograniczone. Efekt jest taki, że pozostałe kraje Europy się u Niemców zadłużają. I z tych pożyczonych od Niemców pieniędzy kupują znów... niemieckie towary. Powiększając nadwyżkę w eksporcie.
Tak wygląda integracja europejska.
Ale jej efektem ubocznym jest niestety niszczenie lokalnej wytwórczości w tych krajach. I dewastowanie tamtejszych społeczeństw ciągłym szukaniem oszczędności budżetowych.
Niemcy by powiedzieli, że nikt nie zabrania reszcie Europy produkować bardziej konkurencyjnych towarów.
I to jest właśnie druga część problemu. Bo proszę mi powiedzieć, jak Niemcy osiągnęli tak wysoką konkurencyjność swoich towarów?
Dzięki integracji walutowej, która sprawia, że inne kraje nie mogą pomóc swoim producentom, obniżając wartość swojego pieniądza.
To raz. Ale poza tym Niemcy osiągnęli tę nadwyżkę dzięki faktycznemu zamrożeniu płac. I to pomimo stałego wzrostu produktywności. To nie jest zdrowa polityka. Nazwałbym ją nawet polityką agresywną. Ta fiksacja na punkcie eksportu to coś jakby współczesna odmiana gospodarki wojennej. Prowadzonej wedle zasady: wszystko dla frontu eksportowego. A tak niestety robią Niemcy. Zamrozili płace, konsumpcję i inwestycje. I pompują swój eksport. Na dodatek chcą, żeby ich za to podziwiać i naśladować w tym. Ale zastanówmy się przez chwilę, co się wtedy stanie. Gdy reszta Europy zamrozi płace, Niemcy odpowiedzą podobnym trickiem. Rozpocznie się zabójczy dla pracownika wyścig do dna. A co się wtedy stanie z popytem wewnętrznym, z pozycją i ochroną pracownika? I czy to jest Europa, w której będzie się chciało żyć? Niemcy muszą więc sobie zdać sprawę, że jeśli chcą zachować Unię Europejską jako projekt polityczny, to nie mogą dalej prowadzić tego typu polityki.
Tylko jak to zrobić? Czy uzupełnienie traktatów coś by dało?
Rzecz w tym, że Berlin się na to nie zgadza. Był pomysł lansowany przez Francję, by nałożyć na kraje z nadwyżką bilansu pewne kary. Tak jak te, które grożą dziś za nadmierny deficyt. W nadziei, że to by trochę zmniejszyło presję na oszczędności i poszerzyło zestaw środków, po które może sięgnąć rząd. A z drugiej wprowadziło do unijnej gospodarki przynajmniej jakieś automatyczne mechanizmy regulacyjne, które by Niemców zmuszały do zawrócenia z tej niebezpiecznej drogi, którą obrali. Tylko że ta koncepcja została zablokowana przez... niemieckich dyplomatów.
Czy Polska może coś zrobić w tej sytuacji?
Możemy przekonywać Niemców i całą Unię do zmiany filozofii ekonomicznej. Która jest przecież oparta na nieuczciwej konkurencji. Problem tylko, że tego nie robimy. A podczas polskiej prezydencji w 2011 r. podejmowaliśmy wręcz takie inicjatywy, które wiodły w dokładnie odwrotnym kierunku.
Minister Radosław Sikorski miał wtedy takie programowe przemówienie w Berlinie, w którym nakłaniał Niemców, by jeszcze śmielej wprowadzali w Europie fiskalną dyscyplinę.
Pod tym względem czas prezydencji i podobno dobre relacje premiera Tuska z kanclerz Merkel to był potencjał, który został kompletnie zmarnowany. Polska dyplomacja robiła wręcz, co mogła, by przepchnąć sześciopak (czyli pakiet unijnych regulacji mających na celu lepsze egzekwowanie dyscypliny budżetowej w UE – red.). Polska stanęła tu niestety po stronie tych, którzy przywoływali Europę do porządku. Kłopot tylko, że do porządku złego i niesprawiedliwego.
To może lepiej iść na konfrontację z Europą. Tak jak ćwiczy to od pewnego czasu Viktor Orban na Węgrzech?
Odpowiem, abstrahując od samej polityki. I od pytań, czy Orban ogranicza demokrację, czy też nie. Albo czy ma właściwy stosunek do mniejszości narodowych. Jeśli spojrzymy na to z ekonomicznego punktu widzenia, to tak, w gruncie rzeczy polityka Orbana jest właśnie próbą wybicia się z peryferyjności na niezależność. Widać tam próbę ograniczenia wyciekania kapitału za granicę poprzez lepszą regulację banków czy likwidację węgierskich odpowiedników OFE. Ale szczerze mówiąc, nie wiem, czy Węgry – jako kraj jednak mały i obecnie mocno w Unii stygmatyzowany – udźwigną tę rolę. Mam poważne wątpliwości, czy Budapeszt jest w stanie zmienić konstrukcję całej Unii. Co innego Polska, kraj dużo większy – i trudniejszy do zepchnięcia w narożnik – miałaby taką możliwość. Ale żeby tak się stało, polskie elity musiałyby same wiedzieć, co jest dla Polski dobre. A na razie, po tych 10 latach w Unii, takiej refleksji tutaj nie widzę.
W 10. rocznicę naszego wejścia do Unii pojawią się za to pewnie głosy, że podpisując traktat akcesyjny, zgodziliśmy się z automatu wejść do strefy euro.
Jak najdalej od euro. Korzystajmy z tego ostatniego wentylu bezpieczeństwa, który nam daje jeszcze oddychać. Gdybyśmy zamrozili kurs wymienny złotego, to aż boję się pomyśleć...
Chyba pan trochę dramatyzuje.
Kiedy i tu, w dyskusji o konsekwencjach przyjęcia euro, mam wrażenie, że ryzyko związane z akcesją jest niedoszacowane. Płynny kurs ma oczywiście wiele wad. Ale ma jedną zaletę. On się może osłabić. I w ten sposób na bieżąco niwelować albo przynajmniej zmniejszać powstawanie nierównowagi. Bo kiedy konkurencyjność polskich towarów jest zagrożona, można ją delikatnie poprawić poprzez spadek wartości złotego. Cena, jaką płacą za to obywatele, jest dużo mniej bolesna niż zamrożenie płac. Kraje strefy euro tego naturalnego mechanizmu nie mają. I dlatego nierównowagi płatnicze między nimi po prostu się kumulują. A potem wybuchają. Tak jak widzieliśmy to w momencie eksplozji kryzysu zadłużeniowego w latach 2010–2011. Płynny kurs ma jeszcze jedną zaletę. Jego wahanie sprzyja temu, że zagraniczny kapitał nie wali do nas otwartymi drzwiami, jak byłoby w sytuacji, gdyby kursy zostały zamrożone. Albo Polska już była w strefie euro.
Tu znowu euroentuzjaści pana skontrują. Twierdząc, że im więcej kapitału, tym lepiej dla gospodarki. Zwłaszcza takiej na dorobku, jak nasza.
Przykłady historyczne pokazują, że żaden kraj się jeszcze jak dotąd nie rozwinął, polegając tylko i wyłącznie na napływie obcego kapitału. Raz się to krajom opłaca, innym znów razem je pogrąża. Bo tu znów jest jak z tym rachunkiem korzyści związanych z polską eurointegracją. Jak ktoś będzie chciał pokazać same plusy, żeby dowieść słuszności z góry założonej tezy, to oczywiście może to zrobić. Ale taki rachunek z prawdą będzie miał niewiele wspólnego.
To jakie jest ryzyko?
Wiele zależy od tego, czy jest to napływ kontrolowany, czy też nie. Jeżeli zacznie on napływać poza kontrolą, to możemy mieć pewność, że ulokuje się w takich branżach, jak bankowość, ubezpieczenia albo nieruchomości. Czyli tam, gdzie są największe zyski do wzięcia. I tak się stało w Polsce. Nie można przy tym zapominać, że to też jest rozdział naszej eurointegracji. Podobnie jak wszystkie negatywne konsekwencje niekontrolowanego napływu inwestycji zagranicznych, które do dziś mają swoje konsekwencje dla polskiej gospodarki. Czyli wielki odpływ zysków obserwowany we wszystkich krajach nowej Unii. Bo musimy pamiętać, że spora część polskiego PKB odpływa z kraju poprzez zagraniczne firmy. W żaden sposób nie dokładając się do dochodu narodowego. Czyli mówiąc wprost, do tego, co krajowi rezydenci mają z całego tego wzrostu. Do tego dochodzi negatywna presja związana z nadzieją utrzymania zagranicznych inwestycji oraz przyciągnięcia nowych. Zagraniczny kapitał o tym wie i umiejętnie lobbuje w celu zapewnienia sobie jak największych przywilejów. Zwykle na zasadzie szantażu: jak nie dostanę taniej siły roboczej i ulg podatkowych, to się stąd zabieram. Władze się w końcu uginają, za co zazwyczaj płaci rodzimy producent. Pod warunkiem że już wcześniej uprzywilejowany zagraniczny kapitał nie zajął jego rynków. Drugim kosztem jest osłabienie popytu wewnętrznego poprzez utrzymywanie niskich płac. Tak, mówiąc w skrócie, utrwala się peryferyjna pozycja takich gospodarek jak nasza, polska. I to też są konsekwencje polskiego członkostwa w Unii Europejskiej, o których zapominać nie wolno.
Ale jest też argument polityczny głoszący, że trzymając się z dala od euro, nie możemy reformować Unii od wewnątrz. Nawet w tym kierunku, który pan sobie zamarzył.
Trudno. Trzeba się w takim razie z tym pogodzić i skupić na istniejących strukturach unijnych. Tym bardziej że sama strefa euro jest obszarem stagnacji. Jeśli popatrzeć na tempo wzrostu w krajach, które dziś ją tworzą, to wychodzą z tego takie schodki w dół, które zatrzymały się w ostatniej dekadzie na poziomie tuż powyżej zera. Wychodzi więc na to, że im więcej takiej integracji walutowej, tym gorzej z gospodarką. Przykro mi. Też bym sobie życzył, żeby to działało inaczej. I żeby działała raczej zasada: im więcej integracji, tym lepiej. Ale tak nie jest. Cóż ja na to mogę poradzić?
*Leon Podkaminer, polski ekonomista, od 20 lat pracuje w Wiedeńskim Instytucie Międzynarodowych Porównań Gospodarczych (WIIW). Specjalizuje się w krytycznych analizach polityki makroekonomicznej Unii Europejskiej. Doradzał kilku europejskim rządom i instytucjom. Przed wyjazdem do Austrii związany z OPZZ.