EWA IVANOVA: To dość zaskakujące, że pan – profesor ekonomii – interesuje się szeroko rozumianym wymiarem sprawiedliwości.
PROF. LESZEK BALCEROWICZ: A co w tym dziwnego? Ekonomia od dawna zajmuje się instytucjami, także tymi, które są związane z tworzeniem i egzekwowaniem prawa. Można i należy je badać, sięgając po analizę systemową.
Ale świat ekonomii i prawa wciąż trudno ze sobą pożenić. Prawnicy i ekonomiści mówią różnymi językami, trudno im znaleźć punkty styczne.
To szkodliwa separacja. I jeśli tak się dzieje, to dlatego, że Polska jest straszliwie zapóźniona. Próbuję to zmienić, promując law and economics (ekonomiczną analizę prawa). Prawo nie powinno ograniczać się do kodeksów, a ekonomia nie może być zdominowana przez wątki nieinstytucjonalne. Nie możemy być takim grajdołem.
Reklama
To jak ekonomista patrzy na wymiar sprawiedliwości?
Z zewnątrz. I widzi często więcej niż ci, którzy są w środku. Widzi cały system, dlatego łatwiej mu jest porównywać działalność naszych sądów, prokuratury i policji z innymi systemami.
I co pan widzi?
Dwie patologie: niesprawność i niesprawiedliwość. Często zresztą nakładające się na siebie. Bo jak mówił brytyjski premier William Gladstone: Justice delayed is justice denied. Spóźniona sprawiedliwość to niesprawiedliwość. Wymiar sprawiedliwości musi być efektywny i sprawiedliwy.
Na czym polega niesprawność?
Na bardzo powolnym tempie prowadzenia śledztw czy spraw sądowych. Efektywność to relacja wyników do nakładów.
Daleko nam do amerykańskich standardów. Tamtejszy sąd potrzebował pół roku, by skazać twórcę piramidy finansowej Bernarda Madoffa, który oszukał ludzi na 65 mld dol., na 150 lat więzienia. U nas pewnie byłoby odwrotnie: sprawa ciągnęłaby się latami, a potem skazanoby go na pół roku. A może nieefektywność naszego wymiaru sprawiedliwości wynika z braku nakładów na prokuraturę czy sądy?
Na tle innych krajów wydajemy relatywnie dużo na wymiar sprawiedliwości. Przeznaczany na sądownictwo prawie 0,40 proc. PKB. Dla porównania Włochy, Litwa czy Estonia połowę tego. Mamy więcej sędziów na 100 tys. mieszkańców niż Niemcy, Włochy czy Francja. A prokuratorów więcej niż w Niemczech czy we Francji.
To dlaczego efekty są takie, jakie są?
Problemem jest szeroko pojęta niegospodarność i nieprawidłowa organizacja.
A konkretnie?
Złe rozłożenie zadań pomiędzy zasoby. W niektórych sądach i prokuraturach mamy za dużo ludzi do wykonywanych zadań, w innych odwrotnie – za mało w stosunku do zadań. Ekonomiści nazywają takie zjawisko nieefektywnością alokacji. Druga przyczyna to zbyt duża liczba osób nadzorujących w stosunku do tych wykonujących zasadnicze prace. Kolejna – awanse abstrahują od rzeczywistych osiągnięć. Wreszcie problemem są przestarzałe narzędzia i metody techniczne. Uchwala się też prawo, które niepotrzebnie rozszerza właściwość sądów, co obciąża je zbyteczną pracą, ze szkodą dla jakości i efektywności prowadzenia spraw, którymi powinny się zajmować. Nazywam to zjawisko zamulaniem prawa.
Miał pan kiedyś osobisty kontakt z sądem czy prokuraturą?
Kilka razy jako świadek.
I jakie to było doświadczenie?
Kilka rzeczy mnie uderzyło. Ta technologia rodem z czasów króla Ćwieczka. Świadek zeznaje, sędzia dyktuje – zresztą nie zawsze wiernie – a protokolant mozolnie zapisuje. Wiem, wchodzi teraz rejestracja elektroniczna. Ale powoli i mocno spóźniona. Irytowała mnie też zawsze ta pogarda dla ludzkiego czasu. Na jedną godzinę są wzywani wszyscy świadkowie, a na dodatek sędzia się spóźnia na rozprawę i nie mówi przepraszam. Katastrofa.
Gdyby tak działało przedsiębiorstwo to...
...już dawno by zbankrutowało. Wymusiłaby to konkurencja. W wymiarze sprawiedliwości mamy korporacyjny monopol, więc trzeba sięgnąć po inny bodziec wymuszający zmiany.
Jaki?
Obywatelskie formy nacisku.
Łatwo powiedzieć. Ale jak naciskać, by przyniosło to sensowny efekt?
Nacisku musi być więcej. Powinien być skoncentrowany. Systematyczny. Skierowany w jedno miejsce, jak wiązka laserowego światła. Zło samo się nie usunie.
Weźmy przykład prokuratury. Jak powinien wyglądać obywatelski nacisk na nią?
To proste. Jeśli prawdą jest to, że niektórzy śledczy ścigali ludzi bez należytych dowodów i złamali im życie, trzeba się domagać upublicznienia imion i nazwisk tych prokuratorów. Trzeba ich napiętnować. Jeśli ludzie ci awansowali, trzeba domagać się listy osób, którzy zdecydowali o ich karierze. Musimy wiedzieć, jakie było uzasadnienie takich decyzji. To trzeba wycisnąć.
Ale wielu z nich znamy z imienia i nazwiska, a włos im z głowy nie spadł?
Widocznie nacisk był za słaby. Albo – źle ukierunkowany.
Może i jedno, i drugie. Od kogo powinno się żądać reakcji na nadużywanie władzy przez prokuratorów?
Od prokuratora generalnego. To on kieruje prokuraturą, więc powinien piętnować patologie we własnym środowisku. Dotąd tego nie zrobił. A powinien – i to z własnej inicjatywy. Natomiast chwali się rzeczami, od których włos mi się jeży na głowie.
Na przykład?
Andrzej Seremet, na krytykę działalności prokuratury, odpowiada, że jej skuteczność wynosi ponad 98 proc. Bo tyle jest skazań. Czyli co? Jest dobrze?
Ale to fakt. Rzeczywiście uniewinnianych przez sądy jest tylko 1, 2 proc. oskarżonych.
W Uzbekistanie jest jeszcze wyższy wskaźnik. Prawie 100 proc. I co? Czy to dobrze świadczy o wymiarze sprawiedliwości w tym kraju? Pokazaliśmy w jednym z opracowań FOR, że prokuratorzy praktycznie nie podlegają żadnym systemom odpowiedzialności. Ale też, że niektórzy sędziowie skazują ludzi bez należytego uzasadnienia. Jak to połączymy, można przypuszczać, że jest wielu niesłusznie ściganych, ale też wielu z nich na dodatek niesłusznie skazanych. Tragedia.
Ktoś powie, że błędy to ryzyko wpisane w każdy system...
Ale ludzie to nie wióry.
Ale nie popełnia błędów tylko ten, kto nic nie robi.
Do wymiaru sprawiedliwości trzeba przykładać te same kryteria co do lotnictwa. Standardem powinno być zero wypadków. Nie można z góry zakładać, że pomyłki się zdarzają i musimy się liczyć z jakąś liczbą niesłusznych oskarżeń czy skazań. Gdy w lotnictwie zdarzy się katastrofa, powołuje się specjalną komisję, aby wyciągnąć z tego systemowe wnioski. A co się dzieje w polskim wymiarze sprawiedliwości, gdy ściga się lub co gorsze – skazuje niewinnego człowieka? Nic. To porażka państwa. Do tego to niemoralne. Nie można godzić się na łamanie życia ludzi, nie można akceptować powiedzenia, że gdzie drwa rąbią, tam wióry lecą. Bo tu nie chodzi o wióry, ale o ludzi.
Działa ruch Niepokonani 2012, który nagłaśnia przypadki nadużyć prokuratorów. Zmian jednak nie widać?
Dobrze, że ludzie skrzywdzeni się organizują. Tak powstaje społeczeństwo obywatelskie.
Tylko wielu oskarża Niepokonanych o populizm i ambicje polityczne.
Przypisywanie złych intencji jest typowe, gdy ujawniane są patologiczne przypadki niszczenia ludziom życia.
A może mamy wrażenie, że takich przypadków jest dużo tylko dlatego, że są nagłaśniane?
Przechodzenie do porządku dziennego nad skandalami moralnymi jest dowodem znieczulicy. A akceptowanie patologii jest patologią do kwadratu. Ubolewam, że przypadki wyrządzania krzywdy przez ludzi zatrudnionych w wymiarze sprawiedliwości zbyt często sprowadza się tylko do konsekwencji gospodarczych, czyli odszkodowań od Skarbu Państwa. Są gorsze skutki – łamanie życia ludziom.
Dlaczego dochodzi do błędów, do ścigania ludzi niewinnych?
Jeśli ludzie źle postępują, to są tego dwa zasadnicze powody. Albo są po prostu niemoralni i niekompetentni, albo zły jest system. Choć niektórzy prokuratorzy i sędziowie wykazali się niekompetencją lub brakiem sumienia, to przypuszczam, że w ich przypadku ta pierwsza przyczyna nie jest dominująca. Bo w wielu zawodach nie pracują sami aniołowie. Zły jest więc system. W systemie tkwią patologie, które trzeba usunąć.
To przyjrzyjmy się patologiom z bliska. Co powoduje, że prokuratorzy łamią życie niewinnych?
Pierwsza z patologii to dyspozycyjność prokuratorów wobec polityków. Mieliśmy jaskrawe przykłady, które to potwierdzają. Choćby sprawa byłego ministra skarbu Emila Wąsacza, ściganego od kilkunastu lat za prywatyzację PZU. Ta sprawa, ciągnąca się od 2001 r., to dowód na niebywałe nadużycie ze strony prokuratury. Kolejna sprawa to choćby ta Janusza Lewandowskiego, byłego ministra przekształceń własnościowych. Prokuratura ścigała go za przekroczenie uprawnień przy prywatyzacji. Sąd go uniewinnił. Wszystko ciągnęło się od 1997 r. do 2008 r. Czy to jest sprawiedliwość? Ludzie są niesłusznie ścigani, często siedzą w aresztach i nawet jak uniewinnienie przychodzi po wielu latach, to nie rekompensuje ich krzywd. A wszystko dlatego, że niektórzy ludzie wymiaru sprawiedliwości wpisują się w oczekiwania polityków albo części opinii publicznej
Ale prokuratura jest niezależna. Aby nie sterowali nią politycy, rozdzielono funkcje ministra sprawiedliwości od prokuratora generalnego.
Chciałbym, aby tak było. Ale taka zmiana nie wystarczy, aby zmienić dotychczasowe praktyki i przyzwyczajenia.
Jakie są inne przyczyny błędów?
Reguły wewnętrznego działania prokuratury. Brakuje odpowiednich bodźców, które powodują, że pewne zachowania są karane, a inne nagradzane. Jeżeli poszczególni prokuratorzy nie ryzykują niczym, gdy ścigają ludzi bez należytego uzasadnienia, to takie postępowanie będzie się powtarzać. Bo nie natrafia na sankcję. A powinna być za to realna odpowiedzialność dyscyplinarna, brak awansu, odszkodowanie, wydalenie z prokuratury. Dlatego trzeba domagać się informacji o tym, kto zawinił i kto go awansował.
Ale prokuratorzy nie wnieśliby żadnego aktu oskarżenia, gdyby w każdym przypadku niesłusznego oskarżenia czy uniewinnienia spotykała ich kara.
Nie znam kraju na Zachodzie, gdzie występowałyby tak drastyczne przypadki niesłusznego ścigania i skazywania ludzi, jak w Polsce. Jeśli daje się komuś dużą władzę do ręki – a taką jest prawo do stosowania przymusu i wymierzania sprawiedliwości – to trzeba nadzorować, jak jest ona wykorzystywana. Policja ma wydziały wewnętrzne. A prokuratura?
Nie lubi pan prokuratorów, prawda?
Potępiam tylko tych, którzy bezrefleksyjnie albo – co gorsza – tendencyjnie ścigają ludzi bez należytych dowodów. To, co spotkało Wąsacza czy Lewandowskiego, to niebywały skandal. A wielu przedsiębiorców i innych ludzi? I nikt chyba nie wyciągnął wniosków z tych spraw.
Skoro system jest zły, to może zwalnia to pojedynczą osobę z odpowiedzialności?
Oczywiście, że nie. Każdy ponosi indywidualną moralną odpowiedzialność. Jest mniej niemoralnych zachowań, jeśli system jest prawidłowy. Potrzebna jest diagnoza. Opracowanie metody przejścia od złego do dobrego systemu i nacisk na zmiany. W takich dziedzinach jak wymiar sprawiedliwości dokonało się o wiele mniej zmian niż w gospodarce. Wie pani, dlaczego?
Pewnie mi pan powie...
Bo łatwiej przeobrazić gospodarkę niż wymiar sprawiedliwości. Mieliśmy od 1989 r. ponad 20 ministrów sprawiedliwości. To jeden z najczęściej wymienianych szefów resortów. Nawet jak się trafił jakiś reformator, to długo nie pociągnął. W gospodarce kluczowa była prywatyzacja przedsiębiorstw i wprowadzenie konkurencji. W wymiarze sprawiedliwości potrzebne są inne reformy. Ich zaniechanie to akceptacja patologii. Wymiar sprawiedliwości nigdy też nie był tak naprawdę w centrum uwagi. A jeśli był – za czasów Zbigniewa Ziobry – to ze złej strony. Traktowano go jak przedłużenie polityki partii.
Powiedział pan kiedyś, że „nie ma dobrego państwa przy złym wymiarze sprawiedliwości”. Nasze państwo jest złe?
Nasze państwo jest pseudoopiekuńcze i ze złym wymiarem sprawiedliwości. Rdzeniem państwa jest ochrona przed agresją innych ludzi. Państwo musi zapewnić ochronę i sprawiedliwość w wymiarze kryminalnym. Ale musi też chronić własność i rozstrzygać spory. W tym pierwszym zakresie trudno państwo wyręczyć, więc jeśli ono tu zawodzi, musi się to spotkać z reakcją opinii publicznej. Nic nie zastąpi tu społeczeństwa obywatelskiego.
A politycy?
Dobrze, aby więcej polityków zajęło się naprawą wymiaru sprawiedliwości. Tylko obywatele i ich nacisk to zapewnią. Nie zauważyła pani, że konkurencja między polskimi politykami nie prowadzi do lepszych rozwiązań? Raczej konkurują między sobą, przedstawiając lekarstwa gorsze od choroby.
Wróćmy do skutków ścigania niewinnych ludzi. Wiele mówi pan o tych moralnych. A jakie są skutki gospodarcze?
Niszcząc przedsiębiorców, niszczy się wiele firm, tworzy się też zła atmosfera dla działań skutecznych i pożądanych. Urzędnicy boją się podejmować działania korzystne dla gospodarki w obawie, że prokurator o coś ich oskarży. Widać to choćby po tym, jak ostrożnie sięga się u nas po Partnerstwo publiczno-prywatne. Z obawy, że dojdzie do tego czwarte P, czyli prokurator. Podobnie jest przy przetargach. Podstawowym kryterium wyboru zwycięzcy jest najniższa cena. Właśnie z obaw przed niesłusznym ściganiem.
Prokuratorzy i sędziowie są przygotowani do prowadzenia spraw gospodarczych?
Bywają niekompetentni. Wielu nie odróżnia ryzyka gospodarczego od oszustwa. W gospodarce, która się rozwija błyskawicznie, mamy zwiększający się odsetek przypadków, kiedy nie ma wyraźnego dowodu przestępstwa, gdzie trudno ustalić, czy dany czyn jest przestępstwem typu finansowego. Jeżeli prokuratorzy, sędziowie i biegli nie mają wiedzy, łatwo mylą uzasadnione ryzyko gospodarcze z przestępstwem. To jest niedopuszczalne. To tak, jakby powierzyć pilotowanie odrzutowca osobie do tego nieprzygotowanej. W wymiarze sprawiedliwości też jest potrzebna specjalizacja.
A jak zmotywować sądy do większej efektywności?
Choćby przez publikację rankingów sądów, przez publikację orzeczeń wraz z uzasadnieniami. Tylko kontrola społeczna wymusza zmiany.
A jeśli jest opór tych struktur?
To trzeba go przełamywać. Nie narzekać, że jest.
A co z odpowiedzialnością dyscyplinarną prokuratorów i sędziów?
Niestety często systemy tej odpowiedzialności funkcjonują tylko na papierze. Bez tego nie ma odpowiedniego systemu bodźców, który redukuje niesprawiedliwość i nieefektywność.
Orzeczenia dyscyplinarne prokuratorów są niejawne.
To patologia, to przywilej typu feudalnego. Górnicy mieli deputaty w węglu, prokuratorzy mają w niejawności. Skoro sędziowie, adwokaci, notariusze mają postępowania jawne, dlaczego prokuratorzy nie? To absurd. Kto jest władny podjąć decyzję w prokuraturze, aby postępowania były jawne?
Minister sprawiedliwości, który dysponuje inicjatywą ustawodawczą i może zmienić przepis, który mówi, że postępowania dyscyplinarne toczą się niejawnie. Zresztą proponuje taką zmianę w swym projekcie. Ale droga do zmian jest daleka.
A prokurator generalny nic nie może?
Ustawy zmienić nie może. Ale rzecznik praw obywatelskich uważa, że już na gruncie obecnych przepisów można ujawniać orzeczenia dyscyplinarne prokuratorów. Profesor Irena Lipowicz włączyła się do jednej ze spraw sądowych, dowodząc, że niejawne jest postępowanie, co nie oznacza, że niejawny jest wyrok sądu dyscyplinarnego.
Czyli jednak przy tej samej ustawie możliwa jest inna interpretacja pozwalająca na ujawnianie orzeczeń dyscyplinarnych. Zatem wracam do mojego pytania, kto powinien podjąć decyzję o jawności orzeczeń dyscyplinarnych prokuratorów?
Niebawem podejmie ją sąd.
A powinien to zrobić Andrzej Seremet. On ma władzę.
Prokuratura Generalna odmówiła członkom Sieci Obywatelskiej Watch dog Polska udostępnienia orzeczeń dyscyplinarnych prokuratorów. Powołała się na przepis o niejawność postępowań.
To trzeba pozwać prokuraturę. I maksymalnie to nagłośnić.
Nie darzy pan sympatią Andrzeja Seremeta?
To nie kwestia sympatii czy antypatii. Bo go nie znam. Ale człowiek, który posługuje się argumentem, że prokuratura działa dobrze, bo ma 98 proc. skazań, nie budzi mojego zaufania. Być może Seremet jest miłym człowiekiem. Ale co z tego? Oceniamy ludzi po działaniach, które powinni podejmować. Kto kieruje prokuraturą?
Prokurator generalny.
No to mamy jasność. Skoro tak, to on powinien wyciągać konsekwencje wobec prokuratorów nadużywających władzy, ścigających i oskarżających niewinnych. Nie może od tego uciekać.
Nie jest łatwo wskazywać palcem winnych we własnym środowisku?
Niech pani nie będzie adwokatem diabła. Nikt nikogo nie zmusza do pełnienia funkcji publicznych. A jak się już je pełni i widzi się taką niesprawiedliwość, to trzeba umieć mierzyć się z trudnymi decyzjami. Walczyć z patologiami.
Ale pan wie, że łatwiej i bezpieczniej jest nie podejmować radykalnych decyzji niż je podejmować? Bo decyzje to ryzyko.
Jeśli ktoś unika decyzji, to staje się – że zacytuję klasyka – specjalistą od ciepłej wody w kranie. A im więcej będzie specjalistów od ciepłej wody w kranie, tym mniejsze jest prawdopodobieństwo, że w ogóle woda będzie.
Prokuratura będzie protestować.
Co?! Gdyby przedsiębiorca tak działał – nie podejmował decyzji i ryzyka – to by zbankrutował. Dlatego nie mam żadnego współczucia dla tych, którzy zdecydowali się objąć jakieś stanowisko i nie robią tego, co do nich należy.