Jak ma wyglądać nowy ład międzynarodowy w XXI wieku? Czy powinny tworzyć go suwerenne państwa, czy też szersze, ponadpaństwowe organizacje jak ONZ czy G8? Na łamach "Europy" wielokrotnie wypowiadali się na ten temat najwybitniejsi komentatorzy światowej polityki. Dziś głos zabiera Francis Fukuyama, analizując kluczowy paradoks działania międzynarodowego: sprzeczność między zasadą legitymizacji i imperatywem skuteczności. "Instytucje uznane powszechnie za prawomocne (jak ONZ) nie grzeszą skutecznością, a skuteczne (jak koalicja pod wodzą USA) nie uchodzą za prawomocne w oczach ogółu. Skuteczny proces decyzyjny wymaga delegacji uprawnień, ale właśnie to powoduje problemy legitymizacyjne". O tę sprzeczność rozbija się większość inicjatyw podejmowanych przez USA czy inne państwa i to ona wywołuje konflikty między Europą a Ameryką.
p
We współczesnym świecie nie ma skutecznych organizacji międzynarodowych mogących legitymizować działania zbiorowe; stworzenie nowych, które lepiej określą wymogi legitymizacji i skuteczności, będzie pierwszoplanowym zadaniem nadchodzących pokoleń. Po ponad dwustuletniej politycznej ewolucji wiemy już dobrze, jak tworzyć instytucje poddane regułom, odpowiadające za swoje działania i względnie skuteczne w ramach wertykalnej struktury, którą zwiemy państwem. Brak natomiast zadowalających mechanizmów horyzontalnej odpowiedzialności wzajemnej państw.
Odpowiedzialność horyzontalna stała się szczególnie potrzebna z dwóch powodów. Pierwszy to globalizacja, wzmagająca ekonomiczne i kulturalne oddziaływania społeczeństw - innowacja technologiczna lub duża inwestycja w którymś z liczących się krajów może powodować spadek zatrudnienia, przemiany kulturowe czy szkody dla środowiska w krajach oddalonych nawet o tysiące kilometrów. W ciągu paru dziesięcioleci wzrosła niepomiernie zdolność państw - albo ściślej: operujących w nich organizacji - do oddziaływania na ludzi żyjących poza obszarem ich jurysdykcji.
Po wtóre, faktyczna potęga USA na arenie międzynarodowej zakłóciła nieuchronnie równowagę - Stany Zjednoczone mogą oddziaływać na liczne kraje na całym świecie, które nie są w stanie wywierać na nie analogicznego wpływu. Jest to szczególnie wyraźne w dziedzinie militarnej. Jednak dysproporcja ta daje o sobie znać także w innych dziedzinach, gdy na przykład dotacje rolne lub zmiany reguł handlu potrafią zmieść cały sektor gospodarki kraju rozwijającego się. Niewielu wierzy w dobroć czy mądrość Stanów Zjednoczonych używających bez żadnych formalnych ograniczeń swych unilateralnych wpływów dla wspólnego dobra.
Istnienie ONZ jest w istocie poważną przeszkodą uniemożliwiającą Amerykanom, tak na prawicy, jak na lewicy, klarowne myślenie na temat globalnego zarządzania i instytucji międzynarodowych. Prawicy rządy globalne kojarzą się jednoznacznie z Organizacją Narodów Zjednoczonych, a jako że instytucja ta często daje powody do łatwej krytyki, prawica odrzuca rządy globalne jako takie. Jednak we współczesnym świecie znaczna część globalnego zarządzania ma miejsce poza orbitą ONZ i stowarzyszonych z nią agend. O wszystkim - od porozumień międzybankowych, po protokoły komunikacyjne, standardy bezpieczeństwa i nazwy domen internetowych - często decydują rozbudowane instytucje, wymykające się tradycyjnym definicjom współpracy międzynarodowej. Dawny akademicki "realistyczny" model stosunków międzynarodowych, w którym cały świat zorganizowany jest wokół suwerennych państw narodowych, nie odpowiada po prostu realiom współczesnego świata.
Z drugiej strony amerykańska lewica i wielu Europejczyków zbytnio podkreśla rolę ONZ, pokładając za dużo nadziei w jej zdolności rozwiązywania globalnych problemów bezpieczeństwa i ekonomii. ONZ, użyteczna w pewnych funkcjach, jak utrzymywanie pokoju czy nation-building, cierpi na ograniczenia strukturalne w kwestiach legitymizacji i skuteczności - należy wątpić, czy te problemy mogłyby zostać rozwiązane za sprawą jakichkolwiek realnych politycznych reform.
Realistycznym rozwiązaniem problemu skutecznych, a zarazem prawomocnych działań międzynarodowych byłoby więc stworzenie instytucji nowych i dostosowanie już istniejących do nowych realiów. Do planów polityki zagranicznej USA wpisać należy wspieranie budowania szerokiego wachlarza częściowo pokrywających się, a częściowo konkurencyjnych instytucji międzynarodowych - projekt, który z braku poręczniejszego terminu można nazwać multi-multilateralizmem.
Organizacja Narodów Zjednoczonych stoi przed poważnym problemem legitymizacji. Realia światowej polityki z czasów powstawania ONZ odcisnęły się wielorako na funkcjonowaniu tej organizacji, od początku zrzeszającej kraje rządzone przez autorytarne, stosujące przemoc reżimy.
Ponieważ istotą zimnowojennych konfliktów ideologicznych były różnice co do podstawowych zasad sprawiedliwości, nie dziwi bezsilność ONZ i częsty impas w obliczu zagrożeń bezpieczeństwa międzynarodowego. Koniec zimnej wojny zrodził nadzieje na wzrost skuteczności Organizacji Narodów Zjednoczonych, dzięki powszechniejszemu konsensusowi co do szeroko pojętych zasad demokracji i praw człowieka. Jednak większość krajów członkowskich ograniczała się w tej kwestii do gołosłownych deklaracji, a wiele nie stosowało się do nich w najmniejszym stopniu. Mimo to nadal traktowano je jak pełnoprawnych członków.
Amerykanie znacznie częściej niż Europejczycy wskazują na brak demokratycznej legitymizacji ONZ, co tłumaczy ich wyraźnie większą nieufność do tej instytucji i niechęć do traktowania serio wielu jej deklaracji. Nieufność ta wiąże się po części z odmiennym pojmowaniem w Ameryce i Europie demokratycznej suwerenności.
Amerykanie wierzą niewzruszenie w konstytucyjną demokrację jako źródło wszelkiej politycznej prawomocności i w prawomocność własnych, demokratycznych instytucji. Wielu Europejczyków, przeciwnie, nie ufa suwerenności jako takiej, widząc w niej, dzięki doświadczeniom obu wojen światowych, źródło konfliktów. Wiele krajów europejskich próbowało ująć swą suwerenność w ramy zazębiających się instytucji, m.in. ONZ i UE. Zważywszy na historyczne doświadczenia i płynące z nich nauki, nie dziwi, że Europejczycy częściej niż Amerykanie uznają ONZ za prawomocną.
Kolejny powód nieufności Amerykanów do tej organizacji jest pochodną specjalnych stosunków USA z Izraelem. Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych przyjęło szereg uchwał uznanych zarówno przez Izrael, jak i Stany Zjednoczone za tendencyjnie proarabskie - z niesławną rezolucją z 1975 roku na czele, stwierdzającą, że "syjonizm jest formą rasizmu i dyskryminacji rasowej". Europejczycy częściej oskarżają Izrael o prowokowanie wrogości Arabów. Latami kolejne administracje USA wetowały rezolucje Rady Bezpieczeństwa uznane za antyizraelskie, przyzwyczajając Amerykanów do tego, że przeciwstawiają się opinii większości.
W minionych latach pojawiało się wiele propozycji dostosowania składu Rady Bezpieczeństwa do zmienionej konfiguracji władzy w świecie, celem zwiększenia jej prawomocności. Wątpić należy, czy którykolwiek z tych reformatorskich planów powiedzie się - o ile nie dojdzie do poważnego kryzysu. Obecni członkowie będą wetować każdą propozycję odbierającą im wpływy, a kandydaci na nowych spotkają się z oporem ze strony tych krajów, które uważają, że same zasłużyły na miejsce w Radzie.
Gdyby nawet udało się zmienić lub rozszerzyć skład Rady Bezpieczeństwa, nie rozwiąże to podstawowego problemu działania zbiorowego. Zwiększenie liczby członków dysponujących prawem weta spowoduje jeszcze większy paraliż decyzyjny. Ale zastąpienie zasady konsensusu jakąś formą głosowania większościowego grozi wzrostem aktywności Rady Bezpieczeństwa, jakiego nie życzyłby sobie żaden z jej członków (odejścia od zasady jednomyślności nie zaakceptowałyby w szczególności Stany Zjednoczone, izolowane w tylu głosowaniach). Nie jest jasne, czy świat skorzystałby na takim "doładowaniu" ONZ, która mogłaby sankcjonować użycie siły na dużą skalę przy braku jednomyślności co do sensowności podjętych działań. Najpewniej zdołałaby zrobić to tylko raz - zanim przestałaby istnieć.
Jeśli ONZ okaże się niereformowalna, co może lub powinno ją zastąpić? Nie byłaby to raczej inna instytucja globalna, tylko szereg odrębnych funkcjonalnie organizacji międzynarodowych, będących źródłem władzy i prawomocności w obliczu różnego typu zagrożeń światowego porządku. Świat jest zbyt zróżnicowany i złożony, by mogło go dobrze nadzorować jedno globalne ciało. Prawdziwy liberał opowie się nie za jednolitym, wszechogarniającym liberalnym porządkiem, tylko za wielością instytucji umożliwiających regulację szeregu spraw.
Świat wielorakich, konkurujących i częściowo pokrywających się instytucji międzynarodowych zaczął nabierać kształtów w ostatnich czterech dekadach - głównie w dziedzinie gospodarki, ale z coraz szerszymi implikacjami co do sposobu rozwiązywania problemów polityki międzynarodowej. Wszystkie instytucje międzynarodowe muszą szukać kompromisowych form tak samo, jak Stany Zjednoczone w obliczu zbliżającej się wojny w Iraku. Instytucje uznane powszechnie za prawomocne (jak ONZ) nie grzeszą skutecznością, a skuteczne (jak koalicja pod wodzą USA) nie uchodzą za prawomocne w oczach ogółu. Skuteczny proces decyzyjny wymaga delegacji uprawnień, ale właśnie to powoduje problemy legitymizacyjne.
Bardzo trudno o pryncypialne stanowisko co do właściwego kompromisu w tej kwestii. Lewica domaga się na ogół formalnej odpowiedzialności USA, kiedy decydują się one na interwencję zbrojną, ale chętnie akceptuje wynegocjowany nieformalnie zbiorowy kodeks postępowania, jeśli tylko tak ograniczyć można zapędy wielonarodowych korporacji. Natomiast konserwatyści nie ufają z natury niemożliwym do kontrolowania organizacjom pozarządowym ani wyrosłym wokół nich nieformalnym instytucjom obywatelskim, ale popierają luźno zorganizowane i zwykle niekontrolowane instytucje ułatwiające funkcjonowanie globalnej gospodarki. I z pewnością nie są skłonni rezygnować z formalnej odpowiedzialności, kiedy chodzi o decyzje dotyczące bezpieczeństwa - co prowadzi nas znów do kwestii multi-multilateralizmu.
W dziedzinie bezpieczeństwa multi-multilateralizm może być rozwiązaniem kryzysu działania zbiorowego, jaki wyłonił się w toku wojny w Iraku. ONZ nie jest i nigdy nie będzie w stanie radzić sobie skutecznie z poważnymi zagrożeniami bezpieczeństwa międzynarodowego, natomiast wielość geograficznie i funkcjonalnie zazębiających się instytucji ułatwi Stanom Zjednoczonym i innym mocarstwom zabieganie o odpowiednie instrumenty skuteczniejszej współpracy międzynarodowej. Tak było podczas konfliktu w Kosowie - kiedy spodziewane rosyjskie weto w Radzie Bezpieczeństwa uniemożliwiło działanie ONZ, Stany Zjednoczone i ich europejscy sojusznicy przenieśli się do NATO, do którego Rosjanie nie należą. W ten sposób Sojusz zalegitymizował w znacznym stopniu interwencję zbrojną, czego nie mogła zapewnić ONZ.
Samo NATO mogło jako organizacja bezpieczeństwa złapać drugi oddech po załamaniu się planów związanych z konstytucją europejską. Eurogaulliści tradycyjnie lekceważyli Sojusz Atlantycki, stawiając na Unię Europejską w nadziei, że stanie się ona ostatecznie przeciwwagą dla amerykańskich wpływów. Jednak znamienne "nie" Francuzów i Holendrów w połowie 2005 roku wstrzymało na czas nieokreślony dalsze pogłębianie europejskiej integracji. Społeczeństwa dwóch kluczowych europejskich krajów zdawały się mówić elitom politycznym, że wolą Unię Europejską opartą na luźniejszych związkach, poszanowaniu narodowej suwerenności i różnorodności. Otwiera to nowe możliwości ożywienia NATO.
Sojusz ma mniej problemów z legitymizacją niż ONZ. We wszystkich krajach członkowskich panuje liberalna demokracja, uznaje się te same kluczowe wartości i instytucje. W organizacji tej Stany Zjednoczone mają wielu przyjaciół, zwłaszcza odkąd dołączyły do niej nowe demokratyczne kraje Europy Środkowo-Wschodniej. Jest to organizacja, z której Francja, będąca głównym oponentem Waszyngtonu, w znacznej mierze wykluczyła się sama i w której nie ma zastosowania weto Rosji i Chin. NATO, działające na zasadzie konsensusu, rezygnuje w jakiejś części z decyzyjnej skuteczności. Ociężałość jego machiny podczas wojny w Kosowie była jednym z powodów, dla których administracja Busha zdecydowała się na samodzielną akcję w Afganistanie. Jednak Sojusz odegrał istotną rolę, wspierając stanowisko USA w Afganistanie, Darfurze i innych miejscach.
Działanie w multilateralnych ramach nie oznacza, rzecz jasna, akceptacji poparcia wyłącznie na własnych warunkach - byłaby to inna forma unilateralizmu. Jeśli więc Stany Zjednoczone miałyby w przyszłości pomyśleć serio o działaniu za pośrednictwem NATO, musiałyby zrezygnować z części wolności w zamian za legitymizację. To jednak rozsądna wymiana. NATO poparło interwencję w Afganistanie, ale nie inwazję na Irak: gdyby USA poddały się nie "globalnemu testowi", tylko sprawdzianowi większości rozwiniętych krajów demokratycznych, nie musiałyby wszczynać drugiej wojny i ostatecznie lepiej by na tym wyszły.
Szerokie pole dla inwencji otwiera się, gdy chodzi o projektowanie jeszcze innych multilateralnych organizacji bezpieczeństwa. Od zakończenia II wojny światowej bezpieczeństwo we wschodniej Azji opiera się na "gwiaździstym" systemie bilateralnych sojuszy z centrum w Waszyngtonie. Dwubiegunowość zimnej wojny zastąpiła jednak bardziej złożona sytuacja: głównym regionalnym źródłem bezpośredniego zagrożenia stała się Korea Północna; Chiny, stwarzające na dłuższą metę potencjalne zagrożenie, mogą być użyteczne w kwestii koreańskiej; Korea Południowa zbliżyła się do Korei Północnej, oddalając się od USA; a Japonia próbuje przy pomocy amerykańskiego sojusznika zrównoważyć wpływy Chin i Korei Północnej. Jednocześnie pojawiły się nowe fora regionalne, jak ASEAN Plus Three i Szczyt Wschodnioazjatycki, w skład których nie wchodzą Stany Zjednoczone. Otwiera się więcej możliwości nowych sojuszy i tworzenia nowych instytucji niż kiedykolwiek od początku lat 50.
Podstawowy wybór strategiczny dotyczy tego, czy nowe struktury polityczne powinny uwzględnić Chiny. Można na przykład przekształcić sześciostronne rokowania w sprawie koreańskiego programu jądrowego w stałe forum pięciu mocarstw ds. bezpieczeństwa regionalnego, analogiczne do europejskiej OBWE. Można też zacząć budować koalicję demokratycznych krajów wschodnioazjatyckich, złożoną początkowo ze Stanów Zjednoczonych, Japonii, Australii, Nowej Zelandii i może Indii - zrazu jako zintegrowaną strefę ekonomiczną, a potem może nową wspólnotę bezpieczeństwa. W obecnej chwili Japonia prawdopodobnie nie życzy sobie nowej multilateralnej organizacji z udziałem Chin, a większość krajów ASEAN sprzeciwiłaby się powstaniu strefy wolnego handlu bez ich udziału.
W multi-multilateralnym świecie Stany Zjednoczone mogą dążyć do stworzenia obu organizacji - jednej z Chinami, a drugiej bez nich. Pierwsza starałaby się uwzględnić Chiny, uznając ich rosnące wpływy w regionie; druga pełniłaby rolę bariery na wypadek, gdyby przyjęły one otwarcie agresywny kurs.
Amerykanie często krytykowali ONZ za przyjmowanie licznych niedemokratycznych członków i za to, że Organizacja stawała się platformą obłudnego ataku niedemokratycznych krajów, wysuwających mnóstwo zarzutów o rzekomą przemoc przeciwko Stanom Zjednoczonym i innym demokracjom. Ataki te sugerują, że świat potrzebuje sojuszu krajów demokratycznych, podobnego do pierwotnej idei Ligi Narodów, jaką wyobrażał sobie Immanuel Kant (w odróżnieniu od tej, która ostatecznie powstała - wymagałaby ona od państw członkowskich republikańskiej formy rządów). Organizacją taką jest NATO, zrzeszające jednak wyłącznie demokratyczne kraje Europy i Ameryki Północnej.
Szersza organizacja krajów demokratycznych już istnieje w postaci Wspólnoty Demokracji - grupy powstałej w Warszawie w 2000 roku przy poparciu administracji Clintona. W jej skład wchodzi wiele nowych krajów demokratycznych z Europy Wschodniej, Ameryki Łacińskiej i Azji Wschodniej, które od lat 70. przebyły w ramach "trzeciej fali" demokratyczną transformację. Jednak Wspólnota Demokracji jest praktycznie niewidoczna - nie mając stałego personelu czy sekretariatu, organizacja ta spotyka się i utrzymuje przy życiu, jednak brak jej jasnego poczucia celu. Wspólnota Demokracji mogłaby stworzyć własny program promowania demokracji, obejmujący monitorowanie wyborów, szkolenia i inne formy wsparcia w rodzaju tych, które zapewnia OBWE. Jednak bez środków i zainteresowania bogatszych krajów nie będzie to możliwe.
Gdyby poświęcono więcej uwagi instytucjonalnej rozbudowie Wspólnoty Demokracji, mogłaby ona odegrać istotną rolę w promowaniu demokracji na Bliskim Wschodzie po 11 września 2001 roku. Jednak administracja Busha świadomie odrzuciła ideę wyposażenia Wspólnoty Demokracji w stały sekretariat czy budżet, nie chcąc wspomagać kolejnej zbiurokratyzowanej organizacji międzynarodowej. Jednocześnie administracja zaszkodziła własnym planom wspierania demokracji, wszczynając wojnę w Iraku i ignorując - jak się zdaje - los Palestyńczyków. Wielu mieszkańców Bliskiego Wschodu rozpaczliwie pragnie demokracji, jednak nasilenie antyamerykańskich uczuć w regionie sprawia, że często wolą oni dystansować się wobec Stanów Zjednoczonych i amerykańskiej pomocy. Gdyby prodemokratyczna inicjatywa dla świata arabskiego wyszła nie z Waszyngtonu, tylko od Wspólnoty Demokracji, mogłaby zostać łatwiej zaakceptowana.
p
, ur. 1952, amerykański filozof, ekonomista, politolog, były wicedyrektor Zespołu Planowania Politycznego Departamentu Stanu USA, obecnie profesor George Mason University w Waszyngtonie, członek zespołu konsultantów korporacji RAND. Sławę przyniósł mu opublikowany w 1989 roku esej "Koniec historii", w którym wieszczył ostateczne zwycięstwo liberalnego ładu na świecie. W Polsce ukazały się m.in. "Koniec historii i ostatni człowiek" (1997), "Koniec człowieka. Konsekwencje rewolucji biotechnologicznej" (2004), a ostatnio "Budowanie państwa. Władza i ład międzynarodowy w XXI wieku" (2005). W "Europie" nr 14 z 5 kwietnia br. opublikowaliśmy tekst Fukuyamy "Europa i radykalny islam".
