PiS rusza z komisją do rozliczenia warszawskiej reprywatyzacji. Znamy szczegóły nowego projektu ustawy

DGP: Do tej pory słyszeliśmy, że komisja weryfikacyjna ds. reprywatyzacji będzie „czymś więcej niż komisją śledczą”. Czyli czym?
Marcin Warchoł: Będzie to organ administracji. To nie jest parlamentarna komisja śledcza, lecz organ, który ma na celu realizację uprawnień dotychczas przewidzianych w systemie prawnym w związku z wydawaniem decyzji naruszających prawo i wywołujących szkody. Komisja nie będzie działać w ramach kodeksu postępowania karnego czy postępowania cywilnego, lecz kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). To nie jest sąd, lecz organ, który będzie miał możliwości analogiczne do tych już dziś przewidzianych w k.p.a., w zakresie stwierdzania nieważności decyzji i wznawiania postępowań.

Kto będzie zasiadał w tej komisji?
W jej skład wchodzić będzie przewodniczący powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra sprawiedliwości, złożony w porozumieniu z ministrem spraw wewnętrznych i administracji. Do tego ośmiu członków wybieranych przez Sejm. Projekt ustawy przewiduje, że członkiem komisji będzie mogła zostać osoba mająca obywatelstwo polskie, pełną zdolność do czynności prawnych, która nie jest skazana, ma wykształcenie prawnicze, wyższe lub niezbędną wiedzę w zakresie gospodarowania nieruchomościami oraz wykorzystywania zasobów majątku państwowego, a także ciesząca się nieposzlakowaną opinią.

Brzmi świetnie, ale jaką mamy pewność, że nie będą to po prostu posłowie?
Art. 103 konstytucji zabrania łączenia mandatu posła z funkcją członka organu administracji rządowej, oczywiście z wyjątkiem ministra lub sekretarza stanu. Poseł jest przedstawicielem władzy ustawodawczej, a organ administracji, czyli komisja weryfikacyjna jest przedstawicielem władzy wykonawczej.

Przewodniczyć ma któryś z wiceministrów, np. sprawiedliwości. Czy wiadomo, kto będzie szefem komisji?
Jeszcze nie.

A pan by chciał?
To nie kwestia tego, czy chcę, tylko decyzji wskazania takiej osoby. Najpierw musimy uchwalić projekt ustawy.

Domyślam się, że PiS wybierze większość składu komisji. Czy jest przewidziany jakiś parytet partyjny - tak aby w komisji zasiedli też przedstawiciele opozycji?
W projekcie nie jest wskazane, że np. kluby sejmowe zgłaszają swoich przedstawicieli. Tego typu rzeczy raczej nie określa się z ustawie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że sposób wyboru członków takich organów jak komisja weryfikacyjna w ramach uprawnień przysługujących parlamentowi to kwestia, która może być określona tylko i wyłącznie przez regulamin Sejmu. Nie jest wykluczone, że gdy zaczną się prace nad tym projektem, Sejm rozważy zmianę regulaminu, by dookreślić sposób wyboru członków tej komisji. Rząd nie może niczego narzucać.

Tak czy inaczej to PiS będzie dyktować warunki. Dlatego rodzą się pytania, kto i jak będzie decydować o sprawach, którymi zajmie się komisja, oraz w jakiej kolejności. I jaka jest gwarancja, że komisja nie będzie machiną do zwalczania politycznych wrogów.
To będzie zależeć od porządku wewnętrznego, który ustali sobie komisja. W pierwszym etapie postępowania zostanie wykonany przegląd spraw, które nadają się do tego, by je sprawdzić. Gdzie zachodzi duże prawdopodobieństwo, że decyzje zwrotowe wydano z naruszeniem prawa. Wiele z tych przypadków zostało opisanych przez media.

Brzmi to trochę jak sąd ludowy. Ewentualnie inspekcja robotniczo-chłopska.
Ale przepisy projektu ustawy są neutralne politycznie. One wyraźnie mówią o uprawdopodobnieniu przesłanki mówiącej o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.

Kiedy komisja rozpocznie prace?
Wszystko zależy od zakończenia prac w parlamencie. Na razie trudno wyrokować, ale zakładam, że realny jest I kwartał 2017 roku.

Komisja będzie miała prawo do nakładania nawet wielomilionowych rekompensat od nieuczciwych handlarzy roszczeń w związku z bezpodstawnym wzbogaceniem się. Rozważmy trzy przypadki. W pierwszym handlarz przejmuje kamienicę. W drugim - przejmuje kamienicę i ją odsprzedaje. W trzecim - kamienicy nie otrzymuje, ale w zamian dostaje sowite odszkodowanie. Jak w tych sytuacjach postępować będzie komisja?
Zacznijmy od ostatniej sytuacji. Komisja nie ma prawa do uchylania prawomocnych orzeczeń sądów cywilnych, które zasądzają te odszkodowania. Może jedynie przygotować materiał, wydać decyzję i dopiero ta decyzja będzie mogła posłużyć jako wniosek do sądu cywilnego o wznowienie postępowania. Pamiętajmy, że wyroki sądowe zapadały w oparciu o decyzje reprywatyzacyjne, które stwierdzały np. że co prawda nie można wydać kamienicy, ale wcześniejsza nacjonalizacja była wydana z rażącym naruszeniem prawa i że w związku z tym należy się odszkodowanie. Potem osoby uprawnione szły do sądu cywilnego, który zasądzał odszkodowanie za rażące naruszenie prawa. Teraz komisja będzie mogła zmienić decyzję reprywatyzacyjną, jeśli okaże się, że była ona oparta na czymś błędnym, np. fałszywych dokumentach. Zmieniona decyzja będzie natomiast podstawą do wznowienia postępowania przed sądem cywilnym i dochodzenia przed tym sądem zwrotu odszkodowania.

I o wznowienie tych spraw wnioskować będzie mógł zarówno stołeczny ratusz, jak i komisja, czy też odbieracie władzom miasta tę możliwość?
Jeśli toczy się równolegle jakiekolwiek inne postępowanie - czy to w sądzie cywilnym, samorządowym kolegium odwoławczym. czy w samym ratuszu - to projektowane przez nas przepisy przewidują zawieszenie tego postępowania i przyznanie pierwszeństwa komisji weryfikacyjnej. Jest to konstrukcja znana z prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komisja ma szersze przesłanki materialne do badania spraw w trybie nadzwyczajnym.

Wróćmy do pozostałych przypadków zwrotowych - gdy ktoś otrzymał kamienicę, a nie odszkodowanie.
Załóżmy, że jest kamienica przekazana jakiejś osobie na podstawie fałszywych dokumentów lub kupiono roszczenia za 50 zł. Nie ma przeszkód, by stwierdzić nieważność tej decyzji i że ta nieruchomość należy do miasta, jeśli ktoś - świadomie lub nie - wprowadził w błąd organ administracyjny, czy naruszył zasady współżycia społecznego. Tak naprawdę wracamy wtedy do stanu pierwotnego, cofamy skutki prawne decyzji zwrotowych i uznajemy, że nie miały one miejsca. Wówczas komisja dokona wpisu w księdze wieczystej, wykreślając właściciela kamienicy i wpisując w jego miejsce miasto.

Można założyć, że właściciele kamienic - zwłaszcza ci nieuczciwi - zrobią wszystko, by w wyniku działań komisji nie stracić swoich łupów. Przecież oni też będą się mogli odwoływać.
Owszem, będą uczestniczyć w postępowaniu przed komisją i będą mogli składać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu tego wniosku komisja podejmie już ostateczną decyzję. Ale od niej przysługiwać będzie jeszcze skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie do NSA.

Nie sądzi pan, że to nas wpędzi w wieloletnie spory sądowe, które spowodują, że stan prawny setek nieruchomości będzie nieuregulowany przez kolejną dekadę?
Ale już decyzja ostateczna samej komisji będzie w wielu przypadkach wystarczająca do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Trudno byłoby wyeliminować możliwość skargi do sądu…

…i chwała wam za to, że ta możliwość pozostanie. Mam jednak wątpliwość, czy decyzje komisji nie będą miały charakteru wirtualnego.
Ten sam dylemat istniałby wtedy, gdyby tymi sprawami zajmował się ratusz w obecnym trybie, przewidującym odwołanie od podjętej decyzji do samorządowego kolegium odwoławczego, a następnie skargę do WSA i NSA.

Różnica jest taka, że to samo będzie się działo nie w ratuszu, tylko w obrębie nowo powołanej komisji, której członkowie dodatkowo będą musieli się wdrożyć w bardzo skomplikowane sprawy, poznać je od podszewki, co samo w sobie zajmie sporo czasu.
Droga jest podobna, ale w przypadku komisji będziemy mieć do czynienia z organem powołanym tylko i wyłącznie do wyczyszczenia reprywatyzacyjnego bałaganu, a nie z takim Biurem Gospodarki Nieruchomościami w stołecznym ratuszu, do którego wpływają setki nowych spraw, nie tylko reprywatyzacyjnych. Można powiedzieć, że stworzyliśmy swego rodzaju buspasa dla szybszego załatwiania tych spraw.

A co z naszym trzecim przypadkiem, czyli jeśli ktoś przejął kamienicę i zdążył ją odsprzedać komuś innemu?
Zakładamy, że jest rękojmia ksiąg wieczystych, która mówi, że gdy osoba będąca w dobrej wierze została wpisana do księgi jako właściciel, nie ma możliwości wzruszenia tego. Nie ma też powodu, by te osoby ponosiły negatywne konsekwencje całej sytuacji. Ale jednocześnie ktoś wcześniej swoim działaniem spowodował, że wydano decyzję reprywatyzacyjną, np. na podstawie fałszywych dowodów. A to już klasyczna sytuacja z prawa cywilnego, gdzie czyjś majątek uległ nienależytemu przysporzeniu kosztem majątku kogoś innego. Tak więc to nienależne przysporzenie w majątku tej osoby dalej istnieje, a my musimy tylko po nie sięgnąć, orzekając w trybie decyzji administracyjnej. Takie sytuacje są przewidziane w naszym systemie prawnym. Wystarczy sięgnąć po ustawę o funduszu ubezpieczeń społecznych czy systemie alimentacyjnym, gdzie można orzec w trybie administracyjnym, choć na podstawie prawa cywilnego, zwrot nienależnie pobranych świadczeń.

Jak będzie wyliczana kwota, którą handlarz kamienic będzie musiał zwrócić, skoro nie można już przejąć samej kamienicy?
Dokonany zostanie operat szacunkowy przez rzeczoznawców, którzy ocenią wartość budynku w momencie jest zwrotu. Jeżeli np. wartość kamienicy wyniesie 10 mln zł, to taką kwotę ten człowiek będzie musiał zwrócić. Chyba że w wyjątkowych sytuacjach kwota ta uległaby miarkowaniu.

Ale jeśli taki handlarz po zreprywatyzowaniu sprzedał kamienicę komuś innemu za 50 mln zł, to i tak będzie 40 mln do przodu.
To, za ile on potem sprzedał kamienicę, to kwestia umowy między nim a kontrahentem, w którą komisja nie będzie ingerować. Chodzi jedynie o uszczerbek dokonany wcześniej na majątku komunalnym.

A co, jeśli komisja nakaże komuś wielomilionowy zwrot, a osoba ta stwierdzi, że takich pieniędzy nie ma?
Wówczas stosowane będą normalne zasady egzekucji administracyjnej.

Naprawdę wierzy pan, że to się uda? W państwie, gdzie nie sposób ściągnąć zasądzonych alimentów na dzieci w wysokości kilkuset złotych miesięcznie?
Jeżeli ktoś dostał 50 mln zł za sprzedaż działki, to ta kwota nie mogła się tak po prostu rozpłynąć. Będzie widoczna na rachunkach bankowych, czy innych dobrach, które ta osoba nabyła. Nawet jeśli po wydaniu decyzji przez komisję spróbuje pozbyć się tych pieniędzy, istnieją dalsze instytucje prawa cywilnego, która da się wykorzystać, jak choćby skarga pauliańska. Nie wprowadzamy specjalnego mechanizmu dochodzenia tych pieniędzy.

Przeczuwam, że komisja będzie się domagać rekompensat od nieuczciwych handlarzy, a ci będą latami zwracać jakieś drobne kwoty i przeciągać całą sprawę w nieskończoność.
Do tej pory uznawano, że miliony złotych wypływały i wszyscy uznawali, że to w porządku. A już wkrótce taki dług, w postaci obowiązku spłaty rekompensaty, będzie wisiał nad człowiekiem. Jeśli będzie prowadzić jakiś legalny biznes, komornik będzie miał z czego ściągać środki.

Co będzie się działo z odzyskanymi pieniędzmi? Wcześniej była mowa, że trafią one na specjalny fundusz, a następnie do ofiar dzikiej reprywatyzacji.
Zdecydowaliśmy, że środki te zasilą budżet samorządu.

Chce pan powiedzieć, że komisja będzie robić przelewy na konto stołecznego ratusza zarządzanego przez Hannę Gronkiewicz-Waltz? Nie wierzę.
Ale to nie jest jej osobisty budżet. Jest również pana jako obywatela Warszawy. Zasądzane rekompensaty to nie widzimisię komisji. Jeżeli mamy do czynienia z bezpodstawnym wzbogaceniem, to pieniądze muszą wrócić do majątku tej osoby, której majątek doznał uszczerbku. A w tym przypadku mowa o uszczerbku na budżecie komunalnym.

Pieniądze trafią do samorządu i co dalej? Rozpłyną się w lokalnym budżecie?
To będzie dochód związany z inwestycjami, czyli tak jakby daną nieruchomość miasto sprzedało. Owszem, były pomysły, by stworzyć swego rodzaju fundusz, dzięki któremu pieniądze trafiałyby do osób pokrzywdzonych decyzjami reprywatyzacyjnymi. Ale pojawił się problem dotyczący określenia zasad tej dalszej redystrybucji środków oraz samego zarządzania tym funduszem. Odszkodowaniem zajmują się sądy. Komisja ma jedynie na celu cofnąć złe skutki administracyjno-prawne dokonanych decyzji. Ona nie będzie zastępować sądów.

To w takim razie jakie mechanizmy ochronne dla lokatorów przewiduje projekt?
Tam, gdzie nastąpi zwrot nieruchomości do mienia komunalnego, sytuacja poprawi się automatycznie, bo zostaną określone czynsze na poziomie czynszów komunalnych. Gorzej, gdy mamy do czynienia ze sprzedażą kamienicy dalej. Nie możemy ingerować za pośrednictwem komisji w stosunki cywilnoprawne pomiędzy nowym właścicielem a najemcami. Decyzja komisji będzie natomiast podstawą do formułowania roszczeń odszkodowawczych przez tych najemców wobec urzędu miasta o spowodowanie szkody wynikającej z tego, że swego czasu wydano decyzje reprywatyzacyjne z naruszeniem prawa, a ich efektem okazały się np. wyższe czynsze lub odłączono ciepłą wodę w okresie zimowym. Tak więc komisja będzie mogła poniekąd wskazać winnego całej sytuacji, dając tym samym najemcom możliwość dochodzenia swoich praw w sądach.

A co z urzędnikami, którzy niesłusznie wydawali decyzje zwrotowe?
Przewidzieliśmy odpowiedzialność urzędniczą w projekcie. Niestety, ustawa z 2011 roku regulująca te sprawy nawet nie mogłaby mieć zastosowania w omawianych przypadkach, bo z reguły to nie osoba z zewnątrz poniosła szkodę, lecz samorząd, z którego mienia wyprowadzono jakiś majątek. Trzeba więc wskazać, kto do tego dopuścił np. poprzez rażące zaniedbanie swoich obowiązków. Komisja będzie mogła określać zakres odpowiedzialności takiego urzędnika i swoją decyzję przekazywać prokuratorowi, który już dalej poprowadzi sprawę. Za każdą wydaną decyzję urzędnik będzie ponosił odpowiedzialność do wysokości poniesionej szkody, ale nie wyższą niż 12-krotność pensji. Jeśli więc ktoś powydawał dużo takich niesłusznych decyzji, musi się liczyć z poważnymi tarapatami finansowymi.

A jeśli taki urzędnik czy świadkowie nie będą się stawiali na komisję pomimo jej wezwań?
Komisja będzie mogła nałożyć karę pieniężną do 1 tys. zł, a w przypadku ponownego nie zastosowania się karę do 3 tys. zł.

I to będzie wystarczająco motywujące, by jednak stanąć przed komisją, gdy w grę wchodzą miliony złotych?
To nie jest postępowanie karne, gdzie jest domniemanie niewinności. Decyzje będą wydawane - z udziałem takich osób czy bez. Nie uczestnicząc w postępowaniu przed komisją, taki człowiek będzie sam działał na własną szkodę.