Za rządów PiS proces legislacyjny radykalnie przyspieszył. Od połowy listopada do połowy lutego uchwalono 43 ustawy. Podczas pierwszych 100 dni w przypadku poprzednich rządów uchwalono ich odpowiednio: 13 (VII kadencja Sejmu) i 27 (VI kadencja Sejmu). Pośpiech ma swoją cenę. Większość projektów nie była poddana publicznym konsultacjom. Nie zawierała też ocen skutków regulacji (OSR) - wynika z raportu opracowanego przez Obywatelskie Forum Legislacji działające przy Fundacji Batorego.

Projekt poselski obejściem rządowego

Sejm pracował głównie nad projektami poselskimi Prawa i Sprawiedliwości. Stanowiły one 77% wszystkich uchwalonych ustaw (z 43 projektów 32 to inicjatywy posłów PiS, 10 to projekty rządowe, 1 zgłosiło PSL). Większość z nich to tak naprawdę inicjatyw rządowe, przybierające pozory inicjatyw poselskich. Ścieżka poselska jest bowiem sposobem na bypassowanie rządowej legislacji, czyli po prostu pomięcie praco- i czasochłonnych procedur w procesie rządowym - opracowania założeń projektów ustaw, przygotowywania ocen skutków regulacji, konsultacji oraz uzgodnień.

Tymczasem w ciągu pierwszych 100 dni I rządu Donalda Tuska inicjatywę poselską przybrały ledwie 3 projekty (11 proc.), zaś aż 24 miały charakter rządowy. W II rządzie Tuska w pierwszych 100 dniach przyjęto tylko 1 projekt poselski (8 proc.), a 11 rządowych.

- Drogą inicjatyw poselskich idą obecnie projekty, które żywotnie interesują obywateli i dotyczą spraw, które zwykle organizował rząd i za które rząd odpowiada, jak np. służba cywilna, ruch drogowy, system oświaty, kodeks karny, radio i telewizja - ocenia mec. Paulina Kieszkowska-Knapik, współautorka raportu. Formę poselską przybrała także nowa ustawa o prokuraturze czy zmiany dotyczące inwigilacji, a także Trybunału Konstytucyjnego.

- Każda zmiana tych istotnych elementów systemu prawnego powinna być poddana ocenie skutków regulacji (OSR) oraz konsultacjom - dodała mec. Kieszkowska-Knapik.

Projekt rządowy w poselskim przebraniu

Wiele symptomów - zdaniem Obywatelskiego Forum Legislacji - świadczyło o tym, że projekty zgłaszane jako poselskie w rzeczywistości były przygotowywane były przez rząd. Jednym z nich był fakt wchodzenia przedstawicieli rządu w rolę wnioskodawców podczas prac parlamentarnych. To oni byli głównymi dyskutantami w sprawach projektów i decydentami w zakresie zgłaszanych poprawek.

Podczas prac połączonych komisji sejmowych nad projektem nowelizacji ustawy o systemie oświaty przedstawicielka MEN akceptowała bądź odrzucała poprawki składane przez posłów. Ponadto, obecna podczas pierwszego czytania w Sejmie minister edukacji Anna Zalewska wspominała: (...) dziesiątki rozmów w ciągu ostatnich tygodni, kiedy spotykaliśmy się w Ministerstwie Edukacji nie tylko ze związkami zawodowymi, ale z każdą organizacją, która wysłuchiwała naszych założeń i chętnie dyskutowała na temat tych rozwiązań. To wyraźnie sygnały, że projekt był przygotowany przez rząd, a nie grupę posłów.

Innym symptomem było nieuczestniczenie w pracach nad tymi projektami wnioskodawców, czyli posłów. Tak było na przykład podczas prac nad ustawą dotyczącą inwigilacji. Na pytania organizacji społecznych odpowiadał przedstawiciel rządu Maciej Wąsik.

Szybko, szybciej, Sejm

OFL alarmuje, że wiele projektów było kierowanych do prac w trybach szczególnych, czyli zakładających skrócenie terminów, choć brakowało do tego uzasadnienia. Tak był procedowany rządowy projekt dotyczący rejestru pedofilów czy kosztów sądowych w sprawach cywilnych, a także poselskie inicjatywy w sprawie inwigilacji czy zmian w oświacie.

- Skrócenie czasu procedowania ma też swoje konsekwencje dla merytorycznej zawartości projektu z uwagi na to, że wnioskodawcy nie są zainteresowani pozyskaniem informacji od uczestników procesu legislacyjnego i często przyszłych adresatów przepisów - uważa Krzysztof Izdebski, współautor raportu.  

Jak mówi, cały proces legislacyjny w przypadku zmian w systemie oświaty czy w sprawie Trybunału Konstytucyjnego trwał 7 dni. Etap prac rządowych nad projektem ustawy o przeciwdziałaniu zagrożeniom przestępczością na tle seksualnym trwał 16 dni (w tym 10 dni roboczych). Na przekazanie uwag do trzeciej wersji projektu nowelizacji ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych przed posiedzeniem Komitetu Stałego, sekretarz Komitetu wyznaczyła jeden dzień. Drugie czytanie tego projektu w Sejmie odbyło się 3 godziny i 5 minut od zakończenia pierwszego czytania.

Bez konsultacji

Cechą obecnej legislacji jest też pomijanie publicznych konsultacji. Zdaniem OFL nie mogą ich zastąpić wpływające do Sejmu stanowiska wobec inicjatyw poselskich np. Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego albo Krajowej Rady Sądownictwa, czy uczestnictwo organizacji społecznych w pracach komisji sejmowych (czasem bez prawa głosu)

Żaden z badanych przez OFL projektów nie był konsultowany za pomocą elektronicznej platformy www.konsultacje.gov.pl Do żadnego nie sporządzono też raportu z konsultacji.

Zauważono również zdecydowany regres w jakości prowadzenia oceny skutków regulacji (OSR), szczególnie jeśli chodzi o szacowanie skutków finansowych proponowanych zmian.

W ramach raportu szczegółowo przeanalizowano proces legislacyjny dotyczący 9 ustaw przyjętych w pierwszym kwartale rządów Beaty Szydło, w tym nowe regulacje o TK czy te dotyczące inwigilacji.

OFL bada standardy legislacji regularnie od 2014 r. O dawna postuluje, by proces legislacyjny był unormowany na poziomie ustawy. Jak dotąd bez skutku. Dziś jest on wciąż unormowany w regulaminach pracy rady ministrów czy Sejmu i Senatu. A takie regulacje nie mają mocy powszechnie obowiązującej.

- Tego typu dokumenty powodują, że jeżeli nie są przestrzegane ich zapisy np. nie są przeprowadzane konsultacje albo skracane są terminy, to uczestnik tego procesu nie ma możliwość egzekwowania swoich praw - tłumaczy Grażyna Kopińska z Fundacji Batorego.