Katarzyna Żaczkiewicz: Donald Tusk chce osłabienia władzy prezydenta na rzecz premiera. Czy obecny układ między kancelarią premiera a Pałacem Prezydenckim naprawdę musi zostać zmieniony?
Bogusław Banaszak*: Tak. Trzeba wybrać wreszcie model sprawowania władzy: kanclerski, prezydencki lub parlamentarno-gabinetowy. Nie powinniśmy pozostawać pomiędzy.
Konsekwencją osłabienia roli prezydenta jest rezygnacja z wyborów bezpośrednich. Czy społeczeństwo może być kiedykolwiek w stanie zaakceptować takie zmiany?
Wątpię, żeby społeczeństwo chciało zaakceptować odebranie mu tej inicjatywy. Najwyższa frekwencja jest przecież właśnie w wyborach prezydenckich. W koncepcji przedstawionej przez premiera rola prezydenta sprowadzałaby się do pełnienia funkcji notariusza prac parlamentu. Z kolei mniejsze kompetencje w połączeniu z silnym mandatem wyborczym rodzą pokusę rozszerzenia uprawnień. Pod względem podziału władzy między rządem, parlamentem a prezydentem konstytucja jest źle napisana.
Z czego to wynika?
Nasza konstytucja była uchwalana po złych doświadczeniach z prezydenturą Lecha Wałęsy. Ale kiedy Aleksander Kwaśniewski, przewodniczący Zgromadzenia Narodowego, został prezydentem, zaczęto dodawać głowie państwa kompetencji. Dlatego do dziś konstytucja jest niespójna wewnętrznie. Na przykład nie ma żadnego mechanizmu, aby prezydenta zmusić do ratyfikacji traktatów i umów międzynarodowych. W efekcie politykę zagraniczną prowadzi rząd, ale prezydent może ją skutecznie blokować.
To może warto wprowadzić terminy podejmowania decyzji przez głowę państwa: na nominacje sędziowskie czy generalskie, ratyfikację traktatów międzypaństwowych.
Wiele organów nie ma określonych terminów. Sejm na przykład nie ma terminu na rozpatrzenie inicjatyw legislacyjnych. Prezydent może mieć zastrzeżenia do kandydatów na sędziów, więc nie powinno się go krępować, ustalając terminy podjęcia decyzji.
czytaj dalej
Premier Donald Tusk chce także pozbawienia głowy państwa prawa weta.
Posłużę się przykładem: prezydent austriacki czy królowa angielska mają weto absolutne, ale go nie używają. Królowa angielska użyła go ostatni raz w 1717 roku, a prezydent austriacki nie zastosował go ani razu. W Stanach Zjednoczonych weto jest używane często. Weto zawieszające, takie jak w Polsce, jest bezpieczniejsze, gdyż przerzuca odpowiedzialność na parlament. Ustawa z wetem jest przegłosowana lub odrzucona kwalifikowaną większością głosów. Weta używali wszyscy prezydenci wybrani po 1989 roku. Bilans wet składa się na tę samą średnią. Ponadto łatwiej jest odrzucić weto, niż zmienić konstytucję. Weto jest ostrzeżeniem dla parlamentu.
Ale rząd przy tak mocnym wecie prezydenckim nie może realizować swojej polityki. Odpowiedzialność się rozmywa między organami władzy. Czy to jest prawidłowy stan?
Rząd większościowy, jaki mamy obecnie, przekracza bezwzględną większość głosów w Sejmie, ma więc zdolność przeforsowania swoich ustaw.
Czyli pana zdaniem weto prezydenckie w obecnej postaci nie przeszkadza w funkcjonowaniu demokracji?
Jeśli rząd jest powoływany większością bezwzględną, czyli ponad połową oddanych głosów, to można by i w takim trybie odrzucać weta. Wtedy weto prezydenckie miałoby charakter czysto dekoracyjny.
A co jeśli powtórzy się w Polsce scenariusz z rządem mniejszościowym?
Ale rząd mniejszościowy miałby problemy z uchwaleniem jakiejkolwiek ustawy. Jeśli ta instytucja ma mieć sens, jeśli ma chronić prawa mniejszości, weto odgrywa rolę strażnika demokracji. Teoretycznie we wszystkich państwach demokratycznych prezydent powinien być ponadpartyjny. Ale praktyka jest taka, nawet w USA, że jest ponadpartyjny prezydent, ale i tak wszystko bierze dla swoich.
Czy konstytucję można zmieniać na pół roku przed wyborami? Czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zmian w prawie wyborczym stosuje się także do ustawy zasadniczej?
Orzeczenie nie dotyczy konstytucji. Problemem jest jednak uzyskanie większości 2/3 głosów w parlamencie.
Dwa razy udało się konstytucję zmienić: w przypadku europejskiego nakazu aresztowania i niewybieralności do parlamentu osób skazanych. Może i tym razem się uda?
Może będzie porozumienie między partiami.
*prof. Bogusław Banaszak, przewodniczący Rady Legislacyjnej przy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów
