W porównaniu z wieloma krajami UE dług publiczny jest w Polsce stosunkowo niski - w 2008 roku odpowiadał 47,2 proc. PKB wobec prawie 106 proc. we Włoszech - obowiązuje nas jednak konstytucyjny zakaz zadłużania państwa na kwotę przewyższającą 60 proc. PKB. Uściślająca go ustawa o finansach publicznych (według nowelizacji z 27 sierpnia) stanowi, że jeśli relacja długu do PKB przekroczy 50 proc., PKB, rząd zobowiązany jest do uruchomienia tzw. procedur ostrożnościowych. Jeśli znajdzie się w przedziale 55-60 proc., te procedury są ostrzejsze i obejmują m.in. obowiązek uchwalenia na kolejny rok budżetu państwa bez deficytu. Działa to z pewnym poślizgiem, bo np. dopiero w maju przyszłego roku dowiemy się, jaka była relacja długu do PKB w 2009 roku. I dopiero wtedy trzeba będzie zacząć wprowadzać procedury ostrożnościowe. Od ich stosowania zwalniają jedynie: wojna, stan wyjątkowy i klęska żywiołowa w całym kraju.
Pierwszy próg zadłużenia (50 proc. PKB) na pewno w tym roku przekroczymy: niektórzy analitycy sądzą, że możemy otrzeć się i o drugi. Rząd zakłada, że wzrostu długu powyżej 55 proc. PKB uda się w tym roku uniknąć, ale grozi to nam w 2010 roku albo później. Jeśli do tego czasu stan finansów publicznych się nie zmieni, spadnie na nie siekiera.
Ciąć, zwiększać i kombinować
Co bowiem w takiej sytuacji można zrobić? Po pierwsze - tak obciąć wydatki, żeby budżet nie miał deficytu. Po drugie - wprowadzić podwyżkę podatków i parapodatków (czyli składek na ubezpieczenia społeczne), które ten niedobór wyeliminują. Po trzecie - dokonywać sztuczek, prowadzących do pozornego zmniejszenia deficytu i długu, co zwykle oznacza zamiatanie zobowiązań państwa pod dywan. Jest to zresztą rozwiązanie tylko uzupełniające.
Dwie pierwsze z tych możliwości (stosowane zresztą zapewne łącznie) spowodowałyby zmniejszenie tempa wzrostu popytu krajowego albo jego spadek: jak to może wyglądać w praktyce, ekonomiści zastanawiali się na przełomie 2003 i 2004 roku, gdy również groziło nam przekroczenie limitów zadłużenia i gdy rozważano zmniejszenie deficytu budżetu o kwotę równą niemal 20 proc. jego wydatków (bez kosztów obsługi długu). Wśród możliwych posunięć wymieniano wtedy obniżkę emerytur i rent, zmniejszenie płac i zatrudnienia w sferze budżetowej oraz ograniczenie wydatków inwestycyjnych (również współfinansowanych przez UE) a także wprowadzenie np. opłat za studia wyższe i za wizyty u lekarzy. Ucieczki "przed siekierą" upatrywano wtedy w wejściu do UE, gdzie do długu nie zalicza się gwarancji i poręczeń, wskutek czego staje się on mniejszy.
Wówczas, dzięki szybkiemu wzrostowi gospodarki, te czarne prognozy nie ziściły się - nawet bez sięgania po unijną metodologię liczenia długu. Teraz, wskutek zaniechania przez kilka lat reform wydatków publicznych, pozbycia się sporej kwoty wpływów z podatków i składek oraz - przede wszystkim - światowego kryzysu gospodarczego, znów są one aktualne. Rząd zdaje sobie z tego sprawę, ale jego pole manewru jest mocno ograniczone. Wydatki z budżetu obcięto już w tym roku (bez tego deficyt i dług byłyby jeszcze wyższe), więc dalsze ich zmniejszanie jest bardzo trudne - zarówno ze względu na opór społeczny, jak i na pogorszenie szans rozwojowych w przypadku obniżania nakładów inwestycyjnych: moglibyśmy zresztą stracić część unijnej pomocy. Poza tym spowodowałoby to dalsze ograniczenie popytu krajowego - i nie ma pewności, czy zrekompensowałby go zwiększony eksport. Podwyższanie podatków od dochodu i parapodatków też jest trudne, bo dopiero co je zmniejszono. Wzrost stawek VAT jest natomiast niebezpieczny, bo grozi okresowym choćby spadkiem sprzedaży i wpływów z jej opodatkowania.
czytaj dalej
Od sasa do lasa
Trudno się więc dziwić, że pojawiające się w mediach informacje o rządowych pomysłach na ograniczenie deficytu finansów publicznych sprawią wrażenie rozpaczliwych poszukiwań od sasa do lasa. Niektóre - jak dopuszczenie do zapożyczania się Funduszu Ubezpieczeń Społecznych czy sięganie do funduszu rezerwy demograficznej - należy zaliczyć do kategorii „zamiatania pod dywan”, czyli ukrywania zadłużenia państwa. Tak samo należałoby potraktować pomysł przejęcia przez FUS części składek, kierowanych dotychczas do OFE (dlaczego - pisali o tym Marek Góra, Agnieszka Chłoń- Domińczak i Maciej Bukowski w DGP z 2 grudnia). Z kolei propozycja zwiększenia składki rentowej od największych zarobków (Gazeta Wyborcza z 2 grudnia) nawet laikowi wydaje się niekonstytucyjna, bo przecież jest to ubezpieczenie (choć społeczne), a bogatsi nie korzystają z rent częściej niż inni. Natomiast postulaty dotyczące wydłużenia wieku emerytalnego i reformy KRUS są wprawdzie ekonomicznie całkowicie zasadne, ale - jak wielokrotnie przekonywaliśmy się w przeszłości - niesłychanie trudne do przeprowadzenia nie tylko w społeczeństwie, ale i w parlamencie.
Do osobnej kategorii należałoby natomiast zaliczyć wysuniętą w DGP z 2 grudnia propozycję "trzech długów publicznych zamiast jednego". Choć podział długu na całkowity, nieemerytalny i emerytalny ma ekonomiczne uzasadnienie, to stosowanie go w praktyce zależy od zgody innych państw UE. Wątpię, czy nawet przy bardzo nasilonych zabiegach udałoby się uzyskać ją zanim zawiśnie nad nami "siekiera" w postaci przekroczenia kolejnego progu ostrożnościowego. Do tego czasu obowiązuje nas - niestety - stosowana przez Eurostat (unijny urząd statystyczny) definicja długu publicznego. A także konsekwencje przekroczenia jego ustawowych i konstytucyjnych progów.
Hausner się kłania
Rząd ma w grudniu przedstawić "Plan rozwoju i konsolidacji finansów publicznych". Wprawdzie nie wiadomo, co w nim będzie, można jednak zakładać, że znajdą się tam propozycje dolegliwe dla różnych grup społecznych. Czy w praktyce są one do przeprowadzenia? Część z nich musiałaby zapewne trafić najpierw do Komisji Trójstronnej, gdzie można się spodziewać zażartych i długotrwałych sporów. Podobnie byłoby chyba i w parlamencie; wystarczy wspomnieć, co się działo z "planem Hausnera", przedstawionym przecież w momencie fatalnego stanu finansów publicznych.
Poza tym warto pamiętać, że część projektów ustaw, wynikających z zapowiadanego przez rząd planu konsolidacji, powinna trafić do Sejmu latem przyszłego roku: akurat wtedy zacznie się kampania przed wyborami prezydenckimi. Jeśli - co wydaje się prawdopodobne - polska gospodarka będzie się nadal rozwijać sporo szybciej niż większości krajów UE, trudno sobie wyobrazić, za pomocą jakich argumentów startujący w tych wyborach (zwłaszcza reprezentując rządzącą koalicję) będą mogli „sprzedać” ludziom konieczność zaciskania pasa. To, że dług publiczny rośnie w niebezpiecznym tempie, do większości wyborców nie dociera. Dobrze rozumieją oni natomiast, że propozycje ograniczeń wydatków z budżetu czy podwyżek podatków lub/i składek przekładają się na ich budżet domowy. I budzi to sprzeciw.
Wynik tych parlamentarnych i pozaparlamentarnych przepychanek trudno przewidzieć. Mogłoby się okazać, że rządowego planu konsolidacji po prostu nie da się wprowadzić. Sprawdziłyby się wtedy wróżby jednego z byłych ministrów finansów, który - niestety pod rygorem poufności - twierdzi, że rząd powinien wybrać raczej postępowanie przed Trybunałem Stanu, niż wprowadzać tak drastyczne zmiany.
czytaj dalej
Ustawa do poprawki
Czy jednak jesteśmy w sytuacji bez wyjścia? Sądzę, że nie. Nie trzeba nawet zmieniać w tym celu Konstytucji - zawarty w niej "straszak" w postaci limitu długu w relacji do PKB (60 proc.) może być przydatny na wypadek, gdyby do władzy doszły partie, które chcą bez opamiętania zwiększać wydatki. Wystarczy zmienić te zapisy ustawy o finansach publicznych, które obligują rząd do cięć wydatków po przekroczeniu kolejnych progów ostrożnościowych. Na przykład - zamiast zobowiązywać go do przedstawienia wówczas budżetu bez deficytu, wprowadzić zapis, że musi zmniejszyć niedobór o jedną trzecią czy o połowę. Można też zdać się na procedury UE, do których przecież i tak musimy się stosować. Wprawdzie unijny Pakt Stabilizacji i Wzrostu koncentruje się raczej na poziomie bieżącego deficytu finansów publicznych niż zadłużenia państwa, ale zmniejszanie deficytu prowadzi do spadku zadłużenia. Nieracjonalna wydaje się bowiem sytuacja, w której moglibyśmy się znaleźć przy obecnych rozwiązaniach ustawowych: Unia wymagałaby od nas zmniejszenia deficytu do 3 proc. PKB., a nasze wewnętrzne przepisy - jego jego likwidacji.
Sądzę też, że art 88. ustawy o finansach publicznych, w którym mowa o wojnie, stanie wyjątkowym i klęsce żywiołowej, należy uzupełnić o „stan klęski ekonomicznej” i np. dopuścić stosowanie wówczas procedur ostrożnościowych w wersji łagodniejszej. Paradoksalne jest bowiem, że przyjęta niespełna trzy tygodnie przed upadkiem banku Lehman Brothers i wybuchem światowego kryzysu gospodarczego ustawa nie uwzględnia takiej możliwości. Fakt: kryzysu nikt nie przewidział. Ale może się on przecież powtórzyć - i powinno się to uwzględnić w polskich przepisach.
Poza tym warto wziąć pod uwagę, że "konstytucyjny straszak zadłużenia" jest jak dotąd nieskuteczny. Nie prowadzi on do przemyślanej racjonalizacji wydatków: działa raczej na zasadzie cięć wymuszanych przez sytuację, czyli automatycznego obniżania wydatków z budżetu na podstawie apriorycznie ustalonego wskaźnika. Trudno się dziwić, że nie zyskuje to akceptacji społecznej. Zapewne łatwiej byłoby ją uzyskać, gdyby kierowano się nie tyle cyklem wyborczym albo wiszącą nad finansami publicznymi "siekierą", co zwyczajnym rozsądkiem. Wymagałoby to jednak połączenia sił perswazyjnych przemawiających ludzkim głosem ekonomistów i polityków - co wydaje się mało prawdopodobne. Zwłaszcza, że zawsze mają oni nadzieję, że jak dobrze pokombinujemy, to spod tej siekiery da się jakoś uciec.
