Polska ma dobry model ustrojowy

Jeżeli rozważa się zmiany konstytucyjne, które rozstrzygną o ustrojowej dominacji prezydenta lub premiera, trzeba zdawać sobie sprawę, że żadne z rozwiązań nie jest doskonałe, ale też żaden zapis nie zadziała bez wypracowania pewnej politycznej kultury. W każdym razie nie ma łatwej odpowiedzi na pytanie: czy system kanclerski (parlamentarno-gabinetowy) z silniejszą pozycją premiera jest lepszy od systemu prezydenckiego.

W Wielkiej Brytanii władza premiera jest równa, o ile nie potężniejsza, od władzy, jaką dzierży prezydent USA. Podobnie mocną pozycję ma kanclerz Niemiec. Pytanie więc w gruncie rzeczy dotyczy nie tego, który system jest w ogólności lepszy, lecz tego, co jest lepszym źródłem uprawomocnienia władzy – parlament czy prezydent; który system skuteczniej kontroluje władzę, a co za tym idzie, który byłby bardziej elastyczny i wrażliwy na różnorodność głosów.

Jeżeli więc za kryterium oceny przyjmiemy te trzy wyznaczniki: siła (zdolność działania, skuteczność) władzy, możliwość jej kontrolowania i elastyczność, to system prezydencki okazuje się systemem o jednej zasadniczej zalecie i dużej liczbie wad. Niepodważalną zaletą jest siła i zdecydowanie władzy, duże możliwości oddziaływania, przewidywalność i stabilność, zwłaszcza że kadencja prezydencka trwa na ogół dość długo i niewiele jest sposobów, by ją przerwać. Sprawdza się on przede wszystkim w sytuacjach krytycznych dla kraju znajdującego się np. w fazie transformacji, która wymaga zmian przeprowadzanych silną ręką. To jednak jedyny plus systemu prezydenckiego, jaki znam. Pozostałe jego cechy są negatywne.

Po pierwsze, system prezydencki oznacza słabość parlamentu, do którego wybory mają charakter zero-jedynkowy, na zasadzie "zwycięzca bierze wszystko", przegrany zostaje całkowicie zmarginalizowany. Jeżeli kraj jest bardzo podzielony czy skonfliktowany, totalna wygrana jednej frakcji, która stoi za zwycięskim prezydentem, przeradza się w co najmniej kilkuletnią dominację jednej opcji, a to może rodzić poważne społeczne napięcia. W systemie parlamentarnym głosy różnych stron rozkładają się dużo proporcjonalniej, co prowadzi do rozczłonkowania izb, ale pozwala opozycji pozostawać w głównym nurcie debaty publicznej i wywierać pewien wpływ na bieg spraw.

Po drugie, w systemie prezydenckim wybory są w dużo większym stopniu plebiscytem niż wyborem programu, opcji, światopoglądu. Ta plebiscytowość elekcji, sprowadzenie politycznej konkurencji do najprostszych haseł, pojawia się też w coraz większym stopniu przy wyborach parlamentarnych, ale wciąż nie jest ich zasadą. Tymczasem głosując na prezydenta w systemie prezydenckim, głos oddawany jest na wizję państwa sformułowaną jedynie hasłowo: głosujemy za postępem albo przeciw, za państwem solidarnym albo liberalnym, czy - jak to ujmuje Barack Obama - za zmianą lub przeciw niej. Głębia i jakość tak skonstruowanej demokracji pozostawia wiele do życzenia. Uproszczenie wyborów aż do postaci plebiscytowej prowadzi w końcu do fasadowości demokracji: wybory nie rozstrzygają o sprawach zasadniczych, a jedynie o przewadze jednego hasła nad innym. Takie plebiscytowe formy demokracji pojawiające się od czasów Napoleona III, upraszczając dyskurs, coraz bardziej zbliżały się do populizmu opartego na prymitywnym postrzeganiu spraw publicznych.

Ale nawet zaleta systemu prezydenckiego, jaką jest stałość i pewność władzy, bardzo łatwo przeradza się w kolejne wady. Pierwszą jest sztywność. Prezydent, który swą pięcioletnią kadencją zabrnie w ślepy zaułek polityki, czy popełni ewidentne błędy, pozostaje niemal nieodwołalny. Jedyną możliwością usunięcia go z urzędu jest skomplikowana, mozolna i przez to w zasadzie niewykorzystywana procedura impeachmentu. Prezydent obdarzony wyłączną władzą wykonawczą może więc podjąć decyzję o wybudowaniu nowej stolicy czy też odwróceniu biegu rzek i w zasadzie nie ma skutecznego sposobu na jego powstrzymanie. Nie ma też, oczywiście, sprawnego instrumentu kontroli ewentualnych nadużyć o charakterze korupcyjnym czy ogólnie przestępczym.

Drugą wadą jest status ministrów w rządzie prezydenckim, którzy nie mają politycznego zaplecza, a swoją pozycję zawdzięczają wyłącznie łasce głowy państwa. W systemie parlamentarno-gabinetowym minister jest zależny od premiera, ale też wypadnięcie z roli ministra nie jest końcem kariery ani utratą politycznej tożsamości. Taki minister jest na ogół człowiekiem z partii, ma za sobą jakichś ludzi i siłę ich głosów, a przez to także wpływ na premiera. W gabinecie budowanym przez prezydenta – co znakomicie było widać w Rosji Jelcyna, ale i dziś w Rosji Putina – minister pochodzi z aktu łaski prezydenta i tylko dzięki niemu utrzymuje się na swojej pozycji. W związku z tym relacje w rządzie niebezpiecznie zbliżają się do relacji na monarszym dworze.

Polityka zawsze obrasta dworami, bo każda silna osobowość buduje wokół siebie wianuszek asystentów, doradców, sekretarzy itp., ale nie wpływa to korzystnie na mechanizmy i cele sprawowanej władzy. Otoczenie silnego prezydenta – trochę widzieliśmy to na przykładzie Lecha Wałęsy – zamienia się w rodzaj kamaryli wypełnionej intrygami i intrygantami. Awanse w takim środowisku też rzadko opierają się na kryterium merytoryczności, a częściej na kryteriach znajomości i sympatii. Jakakolwiek kontrola ciała wybieralnego nad tak sprawowaną władzą staje się uprawnieniem fikcyjnym. Ministrowie nie muszą mieć zaufania reprezentantów, są bowiem "ludźmi prezydenta", niczyimi innymi. To sprawia, że władza w systemie prezydenckim jest zwyczajnie mniej odpowiedzialna, a modelowi takiej władzy bliżej do bizantyjskiego dworu niż klasycznej demokracji.

Oczywiście, możliwy jest rozsądnie pomyślany system prezydencki, ale tylko w jednym wypadku został on urzeczywistniony - w USA. Żadne próby przeszczepienia tych rozwiązań na inny grunt, choćby w Meksyku, nie przyniosły dobrych rezultatów. Warunkiem racjonalności tego modelu jest przyznanie parlamentowi prawa weta wobec decyzji prezydenta. To w pewnym stopniu przywraca równowagę władzy. Tyle że przykład Meksyku i innych państw Ameryki Łacińskiej dowodzi, że zapisanie tego mechanizmu w konstytucji nie gwarantuje jego skuteczności. Potrzebna jest jeszcze tradycja, obyczaj polityczny, który zniechęca do poruszania się na granicy prawa pisanego. Polski model ustrojowy wcale nie jest zły. Daje premierowi olbrzymią władzę i nieprawdopodobnie silną pozycję - wzmocnił ją zresztą bardzo Jarosław Kaczyński różnymi inicjatywami ustawodawczymi.

Ale dobrze, że jest w tej układance także prezydent - niezbyt silny, o władzy przede wszystkim negatywnej. Dzięki temu nie folguje się pokusie, jakiej żaden polityk nie umie się oprzeć: pokusie wszechwładzy aktualnej większości. Duża część dzisiejszej irytacji w środowisku rządu wynika z tego właśnie, że nie dostali władzy absolutnej, nie mogą wszystkiego. Taka sytuacja napięcia na linii premier – prezydent wymaga z obu stron wysiłku i pracy nad konsensusem, ale to dobrze. Nie ma więc powodu zmieniać dziś na siłę konstytucji w którąkolwiek stronę.

W Polsce nie ma tradycji silnej prezydentury – taki epizod miał jedynie miejsce po wejściu w życie w 1935 roku Konstytucji kwietniowej, szybko jednak upodobnił się do autorytaryzmu. Rząd też nie może mówić, że w polskich warunkach ma słabą pozycję. Poruszanie problemu zbyt silnej władzy prezydenta jest raczej próbą usprawiedliwienia własnego braku umiejętności działania. Jedyne, czego brakuje rządowi do szczęścia, to uporządkowanie relacji z parlamentem, i to uważam za dużo poważniejszy problem polskiego modelu ustrojowego.