Budżet UE z opcją atomową. Polska rozważa pozwanie Holandii przed TSUE

Źródła DGP w otoczeniu premiera przyznają, że o przełom na nadchodzącym szczycie unijnym będzie trudno. Realne jest, ze fundusz odbudowy po koronawirusie powstanie bez Polski i Węgier.

Szanse (na kompromis – red.) oceniam na najwyżej 50 proc. – mówi nasz rozmówca. Władze w Warszawie chcą, by decyzje w sprawie blokowania funduszy w ramach rozporządzenia wiążącego pieniądze z praworządnością zapadały jednomyślnie.

Wtórna kwestia jest, jak to zostanie zapisane. Na zmianę rozporządzenia, jak słychać w Brukseli, szanse są niewielkie. Płyną za to sygnały, że w przypadku porozumienia poza dodatkowymi deklaracjami Polska i Węgry mogłyby liczyć na kilka dodatkowych miliardów z funduszu odbudowy.

Jeśli Warszawa i Budapeszt się nie zgodzą, ruszy on bez nich. – Jesteśmy w stanie go przygotować w ciągu kilku tygodni – sugeruje w rozmowie z DGP wysoki rangą urzędnik Komisji Europejskiej.

Odpowiedzią na polskie i węgierskie weto jest również eskalacja groźby pozwania Polski przed Trybunał Sprawiedliwości UE w sprawie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Autorem tego pomysłu jest Holandia.

Ale jak mówi w rozmowie z DGP Dimitry Kochenov, prawnik, który przekonywał holenderski rząd do pomysłu zaskarżenia Polski – możliwe, ze do Hagi dołączy koalicja państw, które wsparły w zeszłym tygodniu Komisje Europejska przed trybunałem w sprawie Izby Dyscyplinarnej.

Wówczas oprócz Holandii w TSUE z Polska walczyłyby Belgia, Dania, Finlandia i Szwecja. Warszawa z kolei – jak wynika z informacji DGP – jako opcje atomowa rozważa… pozwanie Holandii.

W polskim rządzie mamy już nie dwugłos, ale nawet trójgłos w sprawie rozmów z UE. Zbigniew Ziobro domaga się weta, premier chciałby zmiany rozporządzenia, a lider Porozumienia Jarosław Gowin uważa, że możliwy jest kompromis na zasadzie deklaracji, która zawierałaby interpretacje rozporządzenia rozpraszająca polskie obawy.

Od tego odcinali się bliscy współpracownicy Morawieckiego, podkreślając, że to nie jest stanowisko rządu. Z Porozumienia można jednak usłyszeć sugestie, że to uzgodniona negocjacyjna gra, która ma dać szanse na wyjście z impasu.

Polska rozważa pozwanie Holandii przed TSUE

Skala niepewności przed zbliżającym się szczytem jest bez precedensu. Obecnie na stole jest kilka scenariuszy. DGP analizuje, w jakim kierunku pójdą rozmowy o nowym budżecie i funduszu odbudowy.

Budżet ruszy o czasie

To najbardziej pożądany scenariusz w UE. Aby do niego doszło, porozumienie musiałoby zostać zawarte w grudniu, a Polska i Węgry musiałyby otrzymać zadowalające oba rządy koncesje. Kluczowa będzie konfrontacja przywódców na szczycie w czwartek i piątek. Wówczas okaże się, czy jest przestrzeń na kompromis. Przedstawiciele polskiego rządu liczą się z niepowodzeniem na szczycie w tym tygodniu. Ale niewykluczone, że czeka nas dogrywka rozmów nawet po Bożym Narodzeniu, lecz jeszcze w czasie niemieckiej prezydencji, która próbuje pogodzić obie strony sporu.

W Brukseli słychać, że obok dodatkowych klauzul do rozporządzenia doprecyzowujących jego zakres Polska i Węgry mogłyby liczyć na kilka dodatkowych miliardów, które miałyby oba kraje przekonać do porozumienia. W deklaracjach z kolei miałyby się znaleźć zapewnienia o stosowaniu rozporządzenia w celu ochrony interesu budżetu UE.

Uderzenie w Hagę poprzez trybunał ma być ostatecznością

O wiele mniej prawdopodobnym scenariuszem, według naszego rozmówcy w Brukseli, jest naruszenie samego rozporządzenia. Istotna była tu deklaracja portugalskiego premiera Antoniego Costy, który w zeszłym tygodniu oświadczył, że raz zawartych porozumień się nie zmienia. Portugalia – czyli kraj, który obejmie prezydencję w UE od stycznia – jest postrzegana jako kraj, który ma umiarkowany stosunek do powiązania budżetu UE z praworządnością i jeśli z Lizbony płynie taki przekaz, może to oznaczać, że szanse na przekonanie do tego wszystkich państw jest bardzo niewielkie.

W polskim rządzie po dwugłosie mamy trójgłos. Widać już trzy ośrodki, każdy z odrębnym zdaniem na ewentualny wyniki rozmów. PiS i Solidarna Polska mówią o wprowadzeniu zasady jednomyślności. Przy czym jeden z wariantów, który forsuje rząd, mówi o tym, że sporne rozporządzenie jest tylko „elementem wykonawczym” przy realizacji procedury praworządności, zawartej w art. 7 TFUE, a tam zawarta jest zasada jednomyślności. Inny wariant mówi o tym, że rozporządzenie odnosiłoby się tylko do przypadków związanych z korupcją czy defraudacją unijnych środków, a nie oceny reform ustrojowych poszczególnych krajów. – Są różne możliwości. Morawiecki nie chce przejść do historii jako premier, który zablokował miliardy złotych dla Polski – mówi nasz rozmówca z obozu władzy. Zbigniew Ziobro domaga się jednoznacznych zapisów lub uchylenia rozporządzenia. Z kolei Jarosław Gowin dopuszcza kompromis w sprawie deklaracji interpretującej stosowanie mechanizmu warunkowości, tak by rozproszyć obawy Polski i Węgier. Ten rozdźwięk tworzy silne wewnętrzne napięcia w koalicji rządzącej.

Polska i Węgry wetują

Jeśli do końca grudnia nie uda się zawrzeć porozumienia, bo Polska i Węgry utrzymają swoje weto, od 1 stycznia UE nie będzie miała budżetu, a KE będzie zmuszona zarządzać pieniędzmi awaryjnie. Mowa o konwencjonalnym budżecie. Reszta państw może chcieć uchwalić dodatkowy fundusz odbudowy bez Polski i Węgier.

KE twierdzi, że znalazła na to sposób. Problem jednak w tym, że gwarancją dla tego funduszu miał stać się nowy budżet. Jeśli nie zostanie on uchwalony, pozostałe kraje będą musiały znaleźć inne rozwiązanie. Możliwe, że fundusz odbudowy będzie gwarantowany budżetami narodowymi, podobnie jak już uruchomiony program SURE, w ramach którego KE zaciągnie pożyczki na walkę z bezrobociem do 100 mld euro.

Bruksela przestrzega też, że prowizorium budżetowe może oznaczać dla Polski cięcia w funduszach, które zostały do wypłacenia jeszcze z perspektywy na lata 2014–2020. Mowa o redukcji o 50 do nawet 75 proc. Na przyszły rok dla Polski miało zostać z obecnej siedmiolatki wypłacone jeszcze 13 mld euro.

W takim scenariuszu mocno wątpliwe jest też otrzymanie jakichkolwiek nowych pieniędzy na nowe programy na politykę regionalną. – PiS powtarza, że można przepisać budżet z 2020 na 2021 r. i że to prowizorium da nowe pieniądze na politykę spójności. Rzeczywiście, po kilku miesiącach trzeba będzie znaleźć jakieś rozwiązanie. Albo uda się uchwalić nowy budżet, ale to wymagać będzie jednomyślności, albo zostanie przepisany budżet z poprzedniego roku, ale wówczas przesuwa się pułapy finansowe, a nie sam budżet. Inaczej mówiąc, przesuwa się pieniądze na spójność, ale to nie oznacza, że dla Polski. To nie gwarantuje żadnych pieniędzy – tłumaczy europoseł PO i negocjator budżetu z ramienia europarlamentu Jan Olbrycht. Polski rząd stara się bagatelizować te zagrożenia, argumentując, że prowizorium budżetowe będzie dla nas relatywnie korzystne. Z kolei zagrożenie utraceniem środków z funduszu odbudowy jest kwitowane przez premiera, że w ostateczności Polska sama może sobie podobne środki pożyczyć.

Zdaniem innego rozmówcy z kręgów rządowych próby KE dotyczące ominięcia Polski i Węgier, wskutek czego fundusz odbudowy dotyczyłby 25 państw, jest działaniem nieuprawnionym. – Komisja może być postawiona za takie działania przed TSUE. Nie może proponować rozwiązań dla 25 państw, bo reprezentuje wszystkich 27 członków Unii Europejskiej – przekonuje. Wątpliwości naszego rozmówcy dotyczą też tego, czy fundusz nieuwzględniający Polski i Węgier nie naruszałby unijnych traktatów. – Obowiązują przecież przepisy o wzmocnionej współpracy. Tam jest napisane, jakie elementy mogą być, a jakie nie mogą być w Unii wdrożone. A nie mogą być wdrożone takie, które wpływają na jednolity rynek. Bez wątpienia takim działaniem byłoby wpompowanie miliardów euro do 25 z 27 krajów – dodaje nasz rozmówca z rządu.

Impas do wiosny

W ocenie Warszawy ważną cezurą są wybory parlamentarne, które czekają Holandię w marcu. – Nie wyznaczamy sobie żadnego deadline’u. Jest kilka istotnych spraw, które ciężko będzie zamknąć do 31 grudnia. Jedną z nich są holenderskie wybory. Wygląda na to, że Holandia postanowiła uczynić z tego kwestię wewnętrzną. Na to przynajmniej wskazuje głosowanie w holenderskim parlamencie – mówi nam wiceminister spraw zagranicznych Paweł Jabłoński. W zeszłym tygodniu parlament w Hadze przegłosował uchwałę wzywającą rząd do zbadania możliwości zaskarżenia Polski do Trybunału Sprawiedliwości UE w związku ze zmianami sądowymi.

Z naszych ustaleń wynika, że polski rząd po cichu rozważa podobną odpowiedź na działania holenderskich polityków. W miniony piątek ziobryści mieli na konferencji zaproponować pozwanie Holandii przed TSUE i wszczęcie procedury z art. 7 traktatu (w odpowiedzi na uchwałę holenderskiego parlamentu, zobowiązującego tamtejszy rząd do zaskarżenia Polski). Celem miało być wskazanie, że Holandia jest centrum transferu zysków poza UE. Ostatecznie skończyło się zapowiedzią prezentacji raportu dotyczącego naruszania prawa europejskiego przez Holandię, a ministrowi Januszowi Kowalskiemu z Solidarnej Polski towarzyszył polityk PiS Jarosław Krajewski. Z naszych nieoficjalnych ustaleń wynika, że wpływ na przebieg konferencji mieli działacze PiS, którzy nie chcieli, by ziobryści uprzedzali premiera w działaniach. – Pozwanie Holandii jest wariantem leżącym gdzieś na stole, ale to musi być odpalone w odpowiednim momencie negocjacji, a taki moment jeszcze nie nastąpił. W marcu są wybory w Holandii, możemy nieco popsuć tamtejszemu premierowi jego kalendarz wyborczy – mówi osoba z kręgów rządowych.

Bruksela sygnalizuje również, że jeśli Polska i Węgry utrzymają weto, rozporządzenie zostanie przegłosowane i szybko wejdzie w życie. Wówczas KE będzie mogła rozpocząć procedurę blokowania funduszy. Rozporządzenie jest na ostatniej legislacyjnej prostej. Wystarczy większość kwalifikowana w Radzie UE.

Wszystkie fronty Polska – Unia. Spór o praworządność w szczegółach

Jakie jest pojęcie praworządności według unijnych kryteriów? Czy ma źródło w traktatach?

„Państwo prawne” wymienione jest jako jedna z wartości europejskich w art. 2 Traktatu o UE. Ich poszanowanie zgodnie z art. 49 jest warunkiem ubiegania się o członkostwo we Wspólnocie. Komisja Europejska doprecyzowała pojęcie państwa prawa m.in. w komunikacie z 2014 r. ustanawiającym „nowe ramy na rzecz umocnienia praworządności”. Według KE zasady wynikające z praworządności obejmują legalność, co oznacza przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces uchwalania prawa; pewność prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; niezależne i bezstronne sądy; skuteczną kontrolę sądową oraz równość wobec prawa. KE podkreśliła przy tym, że normy praworządności mogą się różnić na poziomie krajowym w zależności od systemu konstytucyjnego państwa.

Kto decyduje, czy w jakimś kraju łamana jest praworządność i jak to sprawdza?

Strażniczką traktatów jest Komisja Europejska i to ona odpowiada w pierwszej kolejności za podjęcie inicjatywy w przypadku łamania europejskiego prawa. To, dlaczego KE decyduje się na działanie w sprawie jednego państwa, ale nie wobec innego, jest niekiedy niejasne i stanowi jeden z głównych zarzutów polskiego obozu rządzącego w sporze o sądy.

Jakie Unia ma instrumenty?

Po pierwsze, jest procedura zapisana w art. 7 Traktatu o UE. Jej pomysł narodził się w latach 90., kiedy Wspólnota przygotowywała się do rozszerzenia o kraje z komunistyczną przeszłością, a potem gdy w 2000 r. w skład rządu Austrii weszła ultraprawicowa Partia Wolności (FPÖ) Jörga Haidera, syna austriackiego nazisty, oskarżanego o antysemityzm i hołdowanie tradycjom III Rzeszy. Prowadzi ona do objęcia państwa będącego na bakier z praworządnością takimi sankcjami jak odebranie prawa do głosowania. Decyzję podejmują kraje członkowskie jednomyślnie. Zanim jednak do tego dojdzie, państwa głosami czterech piątych mogą stwierdzić istnienie ryzyka naruszenia praworządności. Artykuł 7 przed uruchomieniem go pierwszy raz wobec Polski w grudniu 2017 r. był uważany za „opcję atomową”. Dzisiaj nikt już tak nie myśli.

Po drugie, zanim KE zdecydowała się na odpalenie „wariantu nuklearnego”, wprowadziła element pośredni, którymi są wspomniane ramy praworządności polegające na dialogu i kierowaniu przez KE zaleceń do podejrzewanego o łamanie praworządności państwa. Nowa procedura została ustanowiona w 2014 r. w związku z kontrowersyjnymi reformami podejmowanymi przez Fidesz Viktora Orbána na Węgrzech. Użyto jej po raz pierwszy dwa lata później i to nie wobec Budapesztu, lecz Warszawy.

Po trzecie, by zapobiegać naruszeniom prawa europejskiego, KE została uzbrojona w procedurę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, która może się skończyć skierowaniem skargi do Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Do czasu sporu o polskie sądy KE nie używała jej jednak do rozwiązywania problemów z praworządnością, bo brakowało pewności, czy sędziowie w Luksemburgu podzielą zastrzeżenia Brukseli. KE przekonała się do tego pomysłu w lipcu 2018 r. Wszczęte wówczas postępowanie dotyczyło przepisów ustawy o polskim Sądzie Najwyższym dotyczących przechodzenia sędziów na emeryturę. W wydanym w czerwcu 2019 r. TSUE podzielił wątpliwości KE. Do tej pory procedurę antynaruszeniową w związku z rządami prawa uruchomiono wobec Polski czterokrotnie.

Skąd wziął się pomysł na powiązanie funduszy unijnych z praworządnością?

Procedury, jakimi dysponuje UE, okazały się nieskuteczne. Nowe ramy prawne nie przyniosły efektów, a do rozstrzygnięć w ramach art. 7 nigdy nie doszło. Prezentując projekt rozporządzenia wiążącego eurofundusze z rządami prawa w 2018 r., KE podkreślała, że jego celem jest ochrona budżetu UE. W jej ocenie korupcja lub zależne sądy mogą oznaczać niewłaściwe wykorzystanie środków unijnych.

Czy rozporządzenie kopiuje procedurę przewidzianą art. 7?

Powołując się na opinię służb prawnych z 2018 r. Rady UE politycy Prawa i Sprawiedliwości doszli do wniosku, że rozporządzenie jest nielegalne, ponieważ powiela rozwiązanie przewidziane art. 7 Traktatu o UE. Prezydencja niemiecka zapewnia jednak, że to inna procedura, bo ma na celu ochronę interesów finansowych UE.

Co sporne rozporządzenie mówi o praworządności i jak ją definiuje?

W preambule wskazano, że punktem wyjścia są konkluzje Rady Europejskiej z lipcowego szczytu. W nich przywódcy powołując się na art. 2 Traktatu o UE, oświadczają, że zostanie wprowadzona warunkowość dla ochrony budżetu. W samym rozporządzeniu napisano, że praworządność wymaga, aby wszystkie władze publiczne działały w granicach określonych przez prawo, zgodnie z wartościami demokracji i poszanowania praw podstawowych oraz pod kontrolą niezależnych i bezstronnych sądów. Powtórzona została definicja rządów prawa KE z 2014 r.: legalność, w tym przejrzysty, odpowiedzialny i demokratyczny proces stanowienia prawa, pewność prawa, zakaz arbitralności władzy wykonawczej, podział władz, dostęp do wymiaru sprawiedliwości i skuteczna ochrona sądowa.

W jakich przypadkach będzie możliwe blokowanie pieniędzy?

Zgodnie z art. 3 rozporządzenie zostanie użyte, kiedy łamanie praworządności wpływa na prawidłowe zarządzanie europejskimi pieniędzmi lub stwarza takie „poważne ryzyko”.

Czy państwo członkowskie będzie mogło powstrzymać decyzję o zablokowaniu wypłat?

Rozporządzenie przewiduje koło ratunkowe dla państwa zagrożonego zablokowaniem funduszy. Może ono zwrócić się do szefa Rady Europejskiej o zajęcie się sprawą na najbliższym szczycie. Do tego czasu ostateczna decyzja pozostaje zawieszona. Udział Rady Europejskiej jest jedną z osi sporu o konkluzje z lipcowego szczytu. W tym przypadku chodzi o par. 23 w brzmieniu: „RE szybko powróci do tej sprawy”. Polska i Węgry interpretowały to jako możliwość skutecznego powstrzymania niekorzystnego rozstrzygnięcia, bo Rada Europejska podejmuje decyzje jednomyślnie. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem na szczycie przywódcy mają sprawę przedyskutować, a ostateczną decyzję podejmą potem kraje członkowskie większością kwalifikowaną w Radzie UE, a więc na forum ministrów państw członkowskich. Większość kwalifikowana oznacza 55 proc. państw reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności UE. Jest to 15 krajów, co oznacza, że Polska i Węgry musiałyby budować szeroką koalicję państw, by powstrzymać blokadę środków.

Ile pieniędzy UE może zablokować i na jak długo?

W art. 4 rozporządzenia wskazano szeroki wachlarz możliwości: zawieszenie płatności i zobowiązań, zawieszenie wypłat rat lub wcześniejszej spłaty pożyczek, zmniejszenie finansowania w ramach istniejących zobowiązań, zakaz zawierania nowych zobowiązań z odbiorcami lub zawierania nowych umów pożyczek. To, na jak długo fundusze będą zablokowane, będzie zależało od podjęcia przez rząd środków naprawczych, a następnie od tego, jak oceni je Komisja Europejska. Jeśli uzna, że sytuacja została naprawiona, może zwrócić się do Rady UE o zniesienie blokady albo jej złagodzenie.

Czy i kiedy rozporządzenie wejdzie w życie?

Rozporządzenie nie zostało jeszcze przyjęte. Aby to się stało, ostateczną decyzję muszą podjąć ministrowie w Radzie UE większością kwalifikowaną. Wystarczą głosy 15 państw, co oznacza, że Polska i Węgry mają niewielkie szanse na powstrzymanie rozporządzenia. Jest ono jednak traktowane jako całość pakietu budżetowego, w którego skład wchodzi jeszcze budżet na siedem lat oraz fundusz odbudowy, oba przyjmowane jednomyślnie. Na razie niemiecka prezydencja zwleka z ostatecznym głosowaniem. Jeśli rozporządzenie zostałoby przegłosowane, wejdzie w życie 1 stycznia 2021 r. i będzie obowiązywać, także jeśli nie będzie nowego budżetu, a płatności będą dokonywane w ramach prowizorium zgodnie z budżetem na lata od 2014 do 2020 r.

W ilu krajach Unia odnotowała łamanie praworządności?

KE zdecydowała się na uruchomienie nigdy wcześniej nietestowanych procedur, takich jak art. 7 wobec Polski i Węgier, bo w jej ocenie wydarzenia w obu tych krajach są bezprecedensowe i prowadzą do demontażu podziału władz. Budapeszt i Warszawa uważają jednak, że KE działa arbitralnie, bo nie dostrzega mankamentów ustrojowych w innych państwach. W odpowiedzi na ten zarzut KE w tym roku przygotowała pierwszy przegląd rządów prawa we wszystkich państwach członkowskich. W dokumencie znalazły się uwagi pod adresem wszystkich krajów, ale bez zapowiedzi dalszych kroków. Bruksela była krytykowana za to zestawienie, wytykano jej braki i nieprecyzyjne informacje.

Czy wobec innych krajów podejmowane są kroki i jeśli tak, to jakie?

UE miała wątpliwości co do stanu praworządności w Bułgarii i Rumunii, kiedy te dwa kraje zabiegały o członkostwo. Dlatego kiedy oba kraje dołączyły do UE w 2007 r., zostały objęte specjalnym mechanizmem współpracy i weryfikacji, w ramach którego wydawane są co roku raporty na temat postępu lub regresu rządów prawa w tych państwach.