Dlaczego Polska i inne państwa Europy Środkowo-Wschodniej mają dziś problemy z demokracją? Dlaczego w opinii zewnętrznych obserwatorów są krajami o wysoce niestabilnym systemie politycznym? Odpowiedzi na te ważne pytania należy zdaniem Leny Kolarskiej-Bobińskiej szukać w naturze transformacji ustrojowej, która dokonała się po 1989 roku. "Rynkowy" aspekt przemian zawsze przeważał nad aspektem "demokratycznym" - ten pierwszy bowiem autorzy reform traktowali jako priorytetowy: "Wdrażający reformy w Polsce Leszek Balcerowicz oraz związani z nim ekonomiści uznali, że wprowadzenie mechanizmów rynkowych oraz budowa instytucji gospodarczych sama, w naturalny sposób będzie skutkować umacnianiem się demokracji. Nie przykładano wagi do rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, a konstytucja została uchwalona 5 lat po rozpoczęciu przemian".
p
Sytuacja polityczna oraz stan demokracji w krajach Europy Środkowo-Wschodniej budzi zdziwienie i zaniepokojenie obserwatorów. Wielu z nich zadaje pytanie, dlaczego kilkanaście lat po odzyskaniu wolności Węgry targane są konfliktami i odbywają się tam uliczne demonstracje, Czesi bardzo długo mieli problemy z utworzeniem rządu, a w Polsce i na Słowacji koalicję sprawującą władzę współtworzą partie populistyczne i narodowe. Dotychczas jedynie Polska była wymieniana jako kraj o niestabilnym systemie politycznym. Teraz problemy ma dużo więcej nowych członków Unii Europejskiej. Integracja nie wpływa w sposób bezpośredni na system polityczny danego kraju, a jej efektów nie sposób dostrzec w krótkim okresie czasu. Nasuwa się więc pytanie o czynniki, które mogą spowodować wzrost napięć politycznych w nowych państwach członkowskich.
Transformacja w kilku krajach Europy Środkowo-Wschodniej przebiegała pod hasłem prymatu przemian ekonomicznych nad politycznymi. Wdrażający reformy w Polsce Leszek Balcerowicz oraz związani z nim ekonomiści uznali, że wprowadzenie mechanizmów rynkowych oraz budowa instytucji gospodarczych sama, w naturalny sposób będzie w przyszłości skutkować umacnianiem się demokracji. Nie przykładano wagi do rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, a konstytucja została uchwalona 5 lat po rozpoczęciu przemian. Można nawet sformułować tezę, że politycy, wprowadzając nowy system gospodarczy, byli wręcz zainteresowani niską aktywnością społeczeństwa. Obawiali się bowiem jego reakcji na początkowy spadek poziomu życia wielu grup, wzrost nierówności społecznych oraz bezrobocie. Sądzili, że aktywność społeczna oraz wysoki poziom uczestnictwa w wyborach mogą spowodować zablokowanie reform rynkowych, ponieważ wybrane zostaną partie postkomunistyczne i populistyczne. Niska aktywność społeczna i polityczna ludzi ułatwiała wedle polityków wprowadzenie gospodarki rynkowej. Ta logika pierwszego okresu transformacji wpłynęła niewątpliwie na konsolidację przemian w Polsce, a w szczególności na sposób funkcjonowania instytucji demokratycznych i rynkowych. Sprzyjając reformom rynkowym, utrudniła uczenie się demokracji przez elity oraz społeczeństwo. W konsekwencji w 2005 roku w Polsce mieliśmy do czynienia z dużo większą legitymizacją gospodarki rynkowej niż demokracji. W międzynarodowych badaniach porównawczych przeprowadzonych w 2001 roku przez D. Fuchsa i E. Rollera tylko 52 proc. badanych Polaków uważało, że demokracja to najlepsza forma rządów, podczas gdy przeciętna dla innych krajów regionu wyniosła 65 proc. Badania CBOS wskazują, że ta ogólna legitymizacja nie wzrosła po wejściu Polski do Unii Europejskiej. W 1993 roku za ustrój "mający przewagę nad innymi" uznało demokrację 62 proc. polskich respondentów - w 2006 roku odsetek ten był identyczny.
Poszczególne instytucje ładu demokratycznego również cieszą się w Polsce niskim zaufaniem. Najważniejsze instytucje gospodarki rynkowej - przedsiębiorstwa prywatne, banki, giełda - oceniane są natomiast pozytywnie. Działalność firm prywatnych jest zdaniem 76 proc. Polaków korzystna dla społeczeństwa, podczas gdy działalność Sejmu jest korzystna zdaniem zaledwie 20 proc. badanych. Zdecydowana większość badanych uważa, że firmy przyczyniają się do rozwoju gospodarczego kraju, tworzą nowe miejsca pracy, ale też prowadzą działalność dobroczynną (dane wg badania Instytutu Spraw Publicznych z 2004 roku). Wejście do Unii Europejskiej nie wpłynęło na poparcie dla demokracji ani na zaufanie do instytucji demokratycznych. Nie zmieniło też nierówności między stopniem akceptacji gospodarki rynkowej i demokratycznej polityki oraz między aktywnością ekonomiczną i partycypacją obywatelską. Co więcej, wydaje się, że integracja europejska wzmacnia dotychczasową logikę transformacji. Obecnie bowiem najsilniej odczuwanym skutkiem integracji europejskiej jest napływ środków unijnych oraz wzrost gospodarczy. Stymuluje to wzrost aktywności ekonomicznej, ale nie politycznej. Polacy skupiają się na zakładaniu firm, wyjeżdżają, realizują projekty unijne. Dobrze rozwijająca się gospodarka utrwala ponadto w obywatelach przekonanie, że polityka jest odległą, nieistotną sferą, która funkcjonuje źle, podczas gdy gospodarka działa coraz lepiej. "Nieważne jaka jest władza, ważne by nie szkodziła rozwojowi gospodarczemu oraz nam w poprawie sytuacji naszych rodzin" - zdaje się myśleć wiele osób. Pomyślność ekonomiczna nie musi więc prowadzić do rozwoju postaw obywatelskich, jak tego oczekiwali niektórzy badacze demokracji, a wręcz przeciwnie: może pogłębiać społeczną bierność. Kluczowe jest zatem pytanie, jakie warunki muszą zostać spełnione, by rozwój gospodarczy przyczynił się do poprawy funkcjonowania demokracji i wpłynął na wzrost obywatelskiej partycypacji. A może kluczowy jest tu typ kultury politycznej i dopiero jej ewolucja niezwiązana z integracją europejską może spowodować poprawę jakości demokracji? Albo też: choć integracja nie wpływa bezpośrednio na ogólną akceptację demokracji, może jednak stymulować wzrost krytycyzmu wobec sposobu, w jaki funkcjonuje demokracja w kraju. Wejście do Unii zmieniło bowiem punkt odniesienia wielu osób. Dziś stanowią go dobrze rządzone, skonsolidowane demokracje zachodnie, z którymi obywatele zaczęli porównywać sytuację we własnym kraju. Można postawić też inną hipotezę, która dotyczy wpływu integracji na ład instytucjonalny, a nie na postawy i zachowania demokratyczne. Wydaje się, że o ile wejście do Unii nie wpływa istotnie na ogólną legitymizację demokracji, to znacząco oddziałuje na ład instytucjonalny w kraju.
Kluczową rolę w demokracji odgrywają procedury oraz instytucje. Badania Eurobarometru z grudnia 2006 roku dowodzą, że w nowych krajach członkowskich występuje bardzo niski poziom zaufania do instytucji politycznych, niższy niż w krajach o zakorzenionej demokracji. Jedną z przyczyn jest to, że elity w Polsce, ale też i w innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej cechuje brak zrozumienia roli instytucji i mechanizmów w demokracji. Politycy, którzy rządzą po 1989 roku, uczyli się polityki, działając w opozycji do istniejącego w komunizmie systemu prawa i władzy - funkcjonowali dzięki omijaniu mechanizmów formalnych oraz unikaniu kontaktów z instytucjami publicznymi. Po zdobyciu wolności wywierało to istotny wpływ na sposób postrzegania przez nich roli instytucji. Demokrację rozumiano częściej jako wolność i sprawiedliwość niż jako demokrację proceduralną opartą na prawie, mechanizmach oraz instytucjach.
Polskie elity w czasie transformacji przywiązywały niewielką wagę do konieczności wzmacniania instytucji publicznych również dlatego, że doraźne cele polityczne dominowały nad długofalowym dostrzeganiem dobra publicznego, a interes partyjny nad społecznym. Instytucje publiczne służyły w dużej mierze realizacji interesów partyjnych czy wręcz grupowych. Miały ułatwiać budowę i umacnianie partii politycznej będącej w danym momencie u władzy. Ład instytucjonalny, zamiast ulegać konsolidacji, zaczął być przedmiotem gry politycznej kolejnych ekip dochodzących do władzy. Obecnie w coraz mniejszym zakresie reguluje on i stabilizuje zachowania społeczne, a w coraz większym sam stanowi źródło niepewności. Dodatkowo niska efektywność działania wielu instytucji władzy ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej skutkuje niską oceną i zaufaniem społecznym. Wiele osób wiązało z wejściem do Unii Europejskiej nadzieje na poprawę funkcjonowania instytucji demokratycznych oraz administracji państwowej. Sądzono, że skoro instytucje europejskie są efektywne, to również w Polsce nastąpi ich "europeizacja". Badania przeprowadzone przez Instytut Spraw Publicznych przed wejściem Polski do Unii Europejskiej wskazały, że badani darzyli dużo większym zaufaniem instytucje europejskie niż polskie. Sądzili też, że w odróżnieniu od polskich działają one sprawnie, w interesie obywateli i nie są skorumpowane. Po wejściu do Unii Europejskiej nie zmieniły się oceny polskich instytucji, natomiast pogorszeniu uległy oceny instytucji europejskich. Nie wzrosło zaufanie do instytucji demokratycznych jako takich. Rządy partii radykalnych, które doszły w Polsce do władzy w 2005 roku i które obiecywały usprawnienie aparatu państwa, nie przyczyniły się do wzrostu zaufania do instytucji demokratycznych. Jest ono jednym z najniższych w Europie. Przyczyniły się natomiast do wzrostu zaufania społecznego do wymiaru sprawiedliwości, ponieważ obecny rząd kładzie duży nacisk na jego reformę. W Polsce mamy dziś do czynienia z bardzo nierównomiernym rozwojem instytucjonalnym. Konsolidacji systemu partyjnego i umocnieniu niektórych instytucji towarzyszy osłabienie innych instytucji publicznych, m.in. administracji centralnej. Spowodowane to zostało zmianą ustawodawstwa dotyczącego służby cywilnej przez rząd Prawa i Sprawiedliwości. Służba ta powoli zanika - jeszcze zanim ukształtowała się na dobre. Polityczne nominacje zdominowały instytucje publiczne oraz firmy z udziałem państwa, które straciły wielu specjalistów, zastępowanych lojalnymi i zaufanymi znajomymi. Towarzyszy temu antyinstytucjonalna retoryka głoszona przez rządzące w Polsce partie prawicowe i populistyczne. Kładzie ona nacisk na osobiste znajomości i zaufanie liderów jako na pożądany mechanizm doboru kadr. Nieważne są mechanizmy, konkursy i kwalifikacje, kluczowa jest ocena osobista dokonana przez liderów. Stwierdzenie "tracę do nich cierpliwość", "ufam mu" itp. obrazują imperialną mentalność Jarosława Kaczyńskiego. Retoryka ta nie tylko osłabia i tak słabe już instytucje publiczne, ale niszczy również wiarę ludzi w możliwości istnienia i działania apolitycznych mechanizmów w państwie. Osłabieniu instytucji centralnych towarzyszy umocnienie samorządu i instytucji lokalnych.
Jednej z zasadniczych przyczyn nierównomiernego rozwoju instytucjonalnego należy upatrywać - oprócz wspomnianych wyżej powodów - w sposobie dystrybucji środków. Na początku przemian administracja posiadała zasoby, z których chętnie korzystały partie, budując swoje zaplecze. Prywatyzowane przedsiębiorstwa zlecały różne kontrakty, przydzielano zgodę na prowadzenie działalności gospodarczej, koncesje. Wydaje się, że po wejściu do Unii środki europejskie istotnie wzmocnią władze regionalne i samorządowe, które będą nimi zarządzać.
Integracja z Unią Europejską wzmocni więc przede wszystkim władze lokalne oraz część organizacji pozarządowych. Samorządy w Polsce dostały kilka lat temu więcej uprawnień i możliwości decydowania o wielu sferach życia obywateli, ale nie poszły za tym odpowiednie środki. Władze lokalne często narzekały, że mają pod swoją opieką szkoły czy szpitale, ale otrzymały bardzo mało środków na ich rozwój. Obecnie - po raz pierwszy od kilkunastu lat - duże środki na różne projekty będą w zasięgu władz samorządowych. Już teraz w wielu miastach rozpoczęte zostały różne projekty finansowane z pieniędzy europejskich. Tym czasami tłumaczy się reelekcję (w zeszłorocznych wyborach samorządowych) części sprawujących dotąd władzę prezydentów miast. Samorządy, które skutecznie zabiegały dotąd o środki unijne, skorzystają na tym. Nowo wybrane władze też stoją przed ogromną szansą na rozwój regionów. No i na reelekcję za kilka lat. Integracja z Unią, wzmacniając samorządy, wpłynie korzystnie na demokrację lokalną. Powstaje pytanie, czy to w efekcie przełoży się na lepszą konsolidację demokracji również na bardziej ogólnym poziomie. Analiza wykorzystania funduszy strukturalnych - najsilniejszego narzędzia przyspieszającego proces wyrównywania poziomu gospodarczego - w 13 państwach UE wykazała jednak, że są one skutecznym narzędziem tylko w krajach, które posiadają "wysokiej jakości" instytucje. Kraje, które położyły szczególny nacisk na umocnienie swoich instytucji, właściwie wykorzystały środki. Nasuwa się więc pytanie, czy słaby jak dotychczas rozwój instytucji, które będą dysponować środkami unijnymi, nie spowoduje, że środki te będą źle wykorzystywane i zostaną zmarnowane.
Postawy wobec demokracji oraz polityczne preferencje warunkowane są sytuacją ekonomiczną kraju oraz poszczególnych osób, jak również nastawieniami społeczno-psychologicznymi. Ivan Krastev tłumaczył (na łamach "The Wall Street Journal") niestabilność polityczną w krajach Europy Środkowo-Wschodniej buntem mas. Jego zdaniem obywatele przyzwyczajeni do stabilnych warunków życia muszą, po wejściu ich krajów do Unii Europejskiej, dostosować się do niepewności wywołanej globalizacją. Integracja z UE wpłynęła źle na naturę wątłych demokracji również dlatego, że rządy wolą uzgadniać swoją politykę z Brukselą, a nie z wyborcami. W konsekwencji, dowodzi Krastev, główna linia podziału między lewicą i prawicą została zaciemniona, uwypukliła się natomiast linia dzieląca skorumpowane elity i przeciętnych obywateli.
Myślę, że diagnoza Krasteva jest tylko częściowo prawdziwa. Rządy w krajach Europy Środkowo-Wschodniej nigdy nie uzgadniały polityki z wyborcami, więc trudno mówić, że po wejściu do Unii Europejskiej nagle przestały to robić. Reformy rynkowe zostały uzgodnione przez elity antykomunistyczne i te wywodzące się z dawnego systemu, a następnie wprowadzone przy aprobacie różnych międzynarodowych instytucji. Również inne reformy - m.in. terytorialna, ubezpieczeń społecznych czy edukacji - nie były konsultowane w Polsce w istotnym stopniu ze społeczeństwem. Wyborcy po prostu głosowali raz na cztery lata, odrzucając kolejne ekipy wprowadzające zmiany. Ani Bruksela, ani integracja europejska nie są więc "winne" alienacji wyborców. Wejście do Unii Europejskiej miało natomiast istotny wpływ na bieżącą sytuację polityczną. Integracja budziła, jak wszystkie duże zmiany, wiele obaw i wątpliwości oraz niepewność, ponieważ był to jak gdyby ostatni etap kończący transformację systemową trwającą od 1989 roku. Choć po wejściu do UE społeczne poparcie dla integracji bardzo w Polsce wzrosło, społeczeństwo odreagowało także wcześniejsze obawy. W pierwszych po wejściu do UE wyborach parlamentarnych w 2005 roku część osób wybrała populistyczne i nacjonalistyczne partie, które obiecywały zaprowadzenie w kraju ładu i porządku, zabieganie o suwerenność kraju i stabilizację. Istotne jest też to, że po wejściu do Unii nastąpił rozpad konsensusu elit. Dawniej panowała zgoda co do głównego kierunku przemian w Polsce, który stanowiło wprowadzenie gospodarki rynkowej oraz wejście do NATO i Unii Europejskiej. Obecnie cele te zostały osiągnięte. Ponadto polityka europejska stała się po części polityką wewnętrzną krajów członkowskich. W tej sytuacji, gdy zanikły główne cele wyznaczające rację stanu i będące polem konsensusu, pewne kwestie ideologiczne zaczęły być wysuwane na plan pierwszy. Doprowadziło to jednak do bardzo silnej polaryzacji debaty i ostrego podziału elit na obozy, które nie są w stanie porozumieć się nawet w najbardziej podstawowych i zasadniczych dla kraju kwestiach.
To, co dzieje się dziś w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, można by więc raczej nazwać buntem części elit, a nie buntem mas. Obecnie w Polsce mamy bowiem proeuropejsko nastawione społeczeństwo, które korzysta z możliwości, jakie stworzyła Unia, oraz polityków, którzy podkreślają swój sceptycyzm wobec Unii Europejskiej. W demokratycznym systemie w sytuacji takiej rozbieżności politycy głoszący niepopularne hasła odchodzą. W krótkim okresie czasu wpływ członkostwa w Unii Europejskiej oddziałuje więc w sposób niejednoznaczny i wielokierunkowy. W dłuższym okresie natomiast, wzmacniając mechanizmy prawa oraz instytucje, doprowadzi zapewne do wzmocnienia demokracji w krajach Europy Środkowo-Wschodniej.
Tekst w całości został opublikowany w periodyku "Totalitarismus und Demokratie", 4 (2007) wydawanym przez Instytut Badań nad Totalitaryzmem im. H. Arendt na Uniwersytecie Technicznym w Dreźnie
p
, ur. 1947, socjolog, profesor w Instytucie Filozofii i Socjologii PAN, od 1997 roku dyrektor Instytutu Spraw Publicznych - niezależnego think tanku zajmującego się badaniami społecznymi. Jest członkiem Komitetu Socjologii PAN. W latach 1991-97 była dyrektorem CBOS. Zasiadała też m.in. w Radzie Rzecznika Praw Obywatelskich oraz rządowej Radzie Strategii Społeczno-Gospodarczych (2001-2005). Specjalizuje się w socjologii polityki i problematyce integracji europejskiej. Jest autorką, współautorką i redaktorem wielu książek - m.in. "Polityka i gospodarka w świadomości społecznej 1980-1990" (1990), "Aspirations, values and interests: Poland 1989-1994" (1994), "Druga fala polskich reform" (1999), "Obraz Polski i Polaków w Europie" (2003).
