Przytoczone wnioski pochodzą z anglojęzycznej wersji raportu Lokalna i regionalna demokracja w Polsce, przygotowanego przez międzynarodowych obserwatorów, samorządowców – Pascala Mangina z Francji oraz David Baro Riba z Andorry. Dokument kilka dni temu zatwierdził Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych (KWLiR). To organ działający w strukturach Rady Europy (RE). Reprezentuje władze samorządowe wszystkich 47 państw członkowskich RE, a do jego zadań należy m.in. monitorowanie stanu lokalnych demokracji pod kątem przestrzegania Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Określa ona m.in. koncepcję funkcjonowania samorządu terytorialnego, zakres jego działania, relacje z władzami centralnymi, system finansowania czy ochrony prawnej samorządów. Karta powstała w 1985 r. w Strasburgu, a Polska zobowiązała się do jej przestrzegania w 1993 r.

– W kolejnym kroku nasz kraj zostanie wezwany do usunięcia nieprawidłowości. Jeśli Kongres w dalszym ciągu będzie uznawał, że sytuacja w naszym kraju jest zła, trzeba będzie się liczyć nawet z zawieszeniem w prawach członka. Na razie taki status w Radzie Europy ma jedynie Białoruś. Grozi nam więc marginalizacja w ważnym, międzynarodowym gremium, do którego należy więcej państw niż do Unii Europejskiej i gdzie oficjalnymi obserwatorami są państwa spoza Europy, np. USA, Kanada czy Meksyk – mówi Leszek Świętalski ze Związku Gmin Wiejskich RP.

W dokumencie stwierdza się m.in., że rozpoczęty po 1989 r. proces decentralizacji państwa był jednym z fundamentów przemian demokratycznych w Polsce. Jeszcze w trakcie poprzedniej wizyty obserwatorów z RE w 2014 r. nasz kraj umieszczono w ścisłej czołówce państw członkowskich UE pod kątem poziomu autonomii lokalnej. – Niestety, w ciągu zaledwie kilku lat sytuacja zmieniła się zasadniczo – stwierdzają autorzy raportu. Jednocześnie zachęcają polskie władze do „powrotu na ścieżkę decentralizacji i lokalnej oraz regionalnej demokracji”.

Ich największy niepokój budzi to, że rząd centralizuje coraz więcej kompetencji, co „odwraca niektóre z osiągnięć polskiego, dobrze funkcjonującego i zdecentralizowanego zarządzania lokalnego i regionalnego”. Wskazuje się też na wiele zmian odbierających kompetencje samorządom, wprowadzanych często pod pretekstem wdrażania unijnych dyrektyw (włodarze jako przykład wskazują nam stworzenie Wód Polskich). Zdaniem międzynarodowych obserwatorów także niedawna reforma edukacji miała wpływ na kompetencje władz miejskich, dając duże uprawnienia kuratorom oświaty (np. uczestniczenie w procesie wyboru dyrektora szkoły, wydawanie wiążących opinii w zakresie ewentualnej likwidacji szkoły).

Spore wątpliwości budzi też sposób wdrażania bieżącej legislacji. Raport wskazuje, że ustawy i rozporządzenia zawierają „bardzo szczegółowe przepisy, które nie pozostawiają władzom lokalnym możliwości dostosowania ich do lokalnych warunków”. Przy czym obserwatorzy RE zaznaczają, że nie jest to nowy problem (wspominano o nim w raporcie z 2015 r.), lecz sytuacja uległa w tym względzie „pogorszeniu”. Wskazano, że lokalne władze mają coraz mniej do powiedzenia np. w edukacji, pomocy społecznej i planowaniu przestrzennym. W raporcie wspomina się nawet o sprawie budowy pomnika smoleńskiego w Warszawie (władze miasta przedstawiły to obserwatorom RE jako naruszenie ich kompetencji) czy procesu dekomunizacji przestrzeni publicznej, w której o nadawaniu nazw ulic czy skwerów nieraz decydowali wojewodowie (choć działo się to wtedy, gdy dekomunizacji z różnych względów nie dokonał samorząd).

Wiele padających w raporcie tez to efekt rozmów z polskimi samorządowcami skarżącymi się na poczynania rządu. Narzekali oni np. na regulacje, które władza centralna wdraża z pominięciem Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, wykorzystując do tego ścieżkę poselską, mimo że ustawy powstają w ministerstwach. Wskazano też na nowelizację rozporządzenia z maja 2018 r., które przycięło wynagrodzenia zasadnicze samorządowych włodarzy o prawie 20 proc. (po kontrowersyjnych premiach dla ministrów). Obserwatorów nie przekonały zapewnienia polskiego MSWiA, że decyzję podjęto na skutek przekonania opinii publicznej o zbyt wysokich zarobkach polityków i że pensje przycięto także parlamentarzystom. Zwrócili bowiem uwagę, że cięcia w wynagrodzeniach nie nastąpiły np. wskutek kryzysu finansowego, lecz są wdrażane w trakcie wzrostu gospodarczego. Samorządowcy narzekali też na kulejącą – ich zdaniem – ochronę prawną polskich samorządów. Wskazywali na brak wiary w to, że obecny Trybunał Konstytucyjny jest w stanie bronić ich autonomii przed działaniami rządu. Obserwatorzy RE co prawda nie stwierdzili tu naruszenia zasady „prawnej ochrony samorządu terytorialnego”, jednak zwrócili uwagę na „ogólną sytuację związaną z sądownictwem i praworządnością w Polsce”. Ze strony przedstawicieli naszych włodarzy nie zabrakło narzekań na sprawy finansowe, zwłaszcza o wprowadzanie przez rząd ulg w PIT bez zrekompensowania ubytków samorządom czy zlecania kolejnych zadań władzom lokalnym bez zapewnienia im wystarczających pieniędzy.

Co na to wszystko przedstawiciele centralnych władz?

– Raport ma charakter polityczny, pisany był jeszcze przed wyborami samorządowymi, w oparciu o relacje osób skrajnie negatywnie nastawionych do rządu – przekonuje Paweł Szefernaker, wiceszef MSWiA i pełnomocnik rządu ds. współpracy z samorządami.

Udało nam się dotrzeć do liczącej ponad 30 stron odpowiedzi polskiego rządu na raport RE. Wskazuje się w niej na „nierzetelność” i „wybiórczość” dokumentu oraz że „dobór samorządowych interesariuszy spotkań nie był pluralistyczny”. Rząd zarzuca też raportowi, że ocenia negatywnie „te same zjawiska i rozwiązania z obszaru działania samorządu terytorialnego, które nie były przedmiotem krytycznej oceny w 2015 r.”. Nie zgadza się też z tezą o skupianiu w swoich rękach coraz większej władzy kosztem samorządów. „To, co przedstawiciele strony samorządowej określili mianem recentralizacji, jest w istocie budowaniem jednolitych standardów dostępu do usług i świadczeń ze sfery państwa dobrobytu” – argumentuje polski rząd. Padają też konkretne wyliczenia: np. liczba projektów poselskich omijających Komisję Wspólną utrzymuje się na podobnym poziomie (VII kadencja Sejmu: 463 ustawy rządowe i ponad 500 poselskich, bieżąca kadencja: jak dotąd 496 rządowych i 405 poselskich). A sama Komisja Wspólna zaopiniowała do listopada ub.r. 1209 projektów aktów prawnych, z czego tylko ok. 3 proc. nie zostało uzgodnionych. Rząd zapewnia też, że polski samorząd terytorialny „ma ważną i ugruntowaną pozycję ustrojową w Polsce”.

Autorzy raportu, wizytujący Polskę w czerwcu ub.r., spotkali się m.in. z władzami Warszawy, Łodzi (w obu rządzi PO) i podłódzkiej gminy Nowosolna. Ale rozmawiali też ze stroną rządową i parlamentarną. Zagranicznych gości podjęli m.in. Paweł Szefernaker, wiceminister finansów Tomasz Robaczyński i wicemarszałek Sejmu Ryszard Terlecki. Obserwatorzy kontaktowali się także z RPO Adamem Bodnarem. Z agendy nie wynika, by doszło do spotkania np. z Grzegorzem Schetyną czy Władysławem Kosiniakiem-Kamyszem.