Polskie przepisy przewidują zwolnienie z obowiązku organizowania przetargów przy zamówieniach dotyczących produkcji dokumentów publicznych. To na tej podstawie Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych ma monopol na wytwarzanie dowodów osobistych czy paszportów. W 2018 r. Komisja Europejska zakwestionowała jednak to wyłączenie i wszczęła postępowanie formalne w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (2018/2276). Jej zdaniem kwestia bezpieczeństwa, w tym konieczność zachowania poufności, nie wykluczają możliwości organizowania przetargów.

Tymczasem w lipcu wejdzie w życie ustawa o dokumentach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 53), która jeszcze zwiększa zakres wyłączenia spod przepisów o zamówieniach. Zgodnie z nią PWPW będzie bez przetargu produkować kilkadziesiąt różnego rodzaju dokumentów. Nie chodzi tylko o dowody osobiste, paszporty czy prawo jazdy, lecz również o książeczki żeglarskie czy dokumenty potwierdzające prawo wykonywania zawodu dentysty. Jeśli KE nie przekonają polskie argumenty, to zaskarży te przepisy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Tak wcześniej zrobiła z podobnymi regulacjami austriackimi i sprawę wygrała przed trybunałem w ubiegłym roku.

Rząd przygotowuje projekt nowej ustawy – Prawo zamówień publicznych, która ma zacząć obowiązywać z początkiem 2021 r. W nim nie ma już zakwestionowanych wyłączeń.

"Rząd odpowiedział na zarzuty KE, formułując argumenty wskazujące na zgodność wymienionych wyłączeń ze stosowania Prawa zamówień publicznych z dyrektywami, jednak – do czasu rozstrzygnięcia postępowania – wyłączenia te nie zostały przywrócone w projekcie nowej ustawy" – wyjaśnia Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii.

Zagrożenie dla bezpieczeństwa

Ostateczna decyzja w sprawie wprowadzenia wyjątku do projektu ma zapaść na posiedzeniu Rady Ministrów. MSWiA przekonuje, że brak tego wyłączenia zagraża bezpieczeństwu państwa.

"Nieuwzględnienie wyłączeń przewidzianych obecnie w art. 4 pkt 5c ustawy p.z.p. będzie prowadziło do sytuacji, w której każdy zainteresowany podmiot, spełniający warunki formalne, będzie mógł być wytwórcą najważniejszych państwowych dokumentów. Podmiot ten będzie mógł być zatem podmiotem z kapitałem zagranicznym, podlegającym wpływom obcych państw, w tym obcym służbom specjalnym. Niedopuszczalne jest zatem doprowadzenie do sytuacji, w której obce służby będą miały choćby potencjalną możliwość wejścia w posiadanie wiedzy na temat zabezpieczeń, w tym tych niejawnych, wykorzystywanych w polskich dokumentach o najwyższym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa. Powyższe może skutkować wprowadzaniem do obrotu nielegalnych dokumentów, choć spełniających wszystkie wymagania w zakresie użytych materiałów oraz wykorzystanych zabezpieczeń" – napisało MSWiA w swych uwagach do projektu.

Resort spraw wewnętrznych powołuje się na kwestie bezpieczeństwa i konieczności zachowania poufności. Problem w tym, że były one również podnoszone przez Austrię w postępowaniu przeciwko jej uchybieniom. TSUE uznał, że państwo może sobie w przetargu zagwarantować kontrolę nad wykonawcą, która zapewni pełne bezpieczeństwo i poufność informacji (wyrok z 20 marca 2018 r. w sprawie C 187/16). Sędziowie doszli też do wniosku, że ryzyko związane z możliwością współpracy zagranicznej firmy ze służbami obcego państwa również można wyeliminować. Wystarczy przerzucić na wykonawców obowiązek wykazania, że nie podlegają takim obowiązkom. Jeśli nie będą w stanie tego dowieść, można ich wyeliminować z przetargu.

Argumentacja luksemburskiego trybunału przekonuje Michała Rogalskiego, eksperta od spraw zamówień publicznych w Polskiej Izbie Informatyki i Telekomunikacji.

– Polski rząd ma tendencję do odgórnego ograniczania konkurencji w coraz większym zakresie. Nadzór nad komercyjnymi firmami może być równie skuteczny, co nad tymi należącymi do Skarbu Państwa. A uwolnienie rynku mogłoby przynieść oszczędności. Bez konkurencji nawet nie wiemy, czy nie przepłacamy – przekonuje.

Są inne możliwości

Polska przesłała odpowiedzi na zastrzeżenia brukselskich urzędników w marcu. Teraz czekamy na ruch Komisji Europejskiej. Jeśli nie podzieli ona naszej argumentacji, może – tak jak w sprawie Austrii – skierować skargę do TSUE. Bazując na treści wskazanego wcześniej wyroku, szanse na wygranie sporu przez Polskę należy ocenić jako nikłe.

– Myślę, że nie jest właściwe bronienie szerokiego wyłączenia ustawowego, bo w świetle wyroku TSUE w sprawie Austrii wydaje się ono zbyt daleko idące. Trudno tu bowiem wykazać spełnienie zasady proporcjonalności stanowiącej podstawowy warunek powodzenia w podobnych przypadkach – uważa dr Wojciech Hartung z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

– Jednocześnie są inne sposoby na powierzanie PWPW przynajmniej niektórych zamówień dotyczących wrażliwych dokumentów. Przede wszystkim może chodzić o konkretne umowy, w których dużo łatwiej o wykazanie konieczności wyłączenia konkurencji ze względów bezpieczeństwa. Tyle że to może dotyczyć wyłącznie produkcji tych rzeczywiście ważnych dokumentów, a mam wątpliwości, czy należą do nich np. książeczki żeglarskie czy legitymacje dentysty – dodaje.

To zresztą niejedyna możliwość. Inną dają zamówienia in-house. Unijne i polskie przepisy pozwalają na zlecanie przez państwo zamówień z wolnej ręki należącym do niego spółkom. Tyle że są tu dodatkowe warunki. Jednym z nich jest ograniczenie do minimum działalności komercyjnej. PWPW musiałaby 90 proc. zadań realizować wówczas na rzecz administracji państwowej. A z tym jest problem, bo działa ona aktywnie na rynku komercyjnym, pozyskując zlecenia także z innych państw. 

Teoretycznie nic nie stoi na przeszkodzie, by ze spółki wyodrębnić nową, która zajęłaby się wyłącznie obsługą zamówień państwa polskiego. To już są jednak decyzje biznesowe, które wymagałyby przekształceń. Wskazane przykłady pokazują natomiast, że nawet przegranie sprawy przed trybunałem w Luksemburgu nie musi automatycznie oznaczać dopuszczenia wolnej konkurencji dla zamówień na druk publicznych dokumentów.