Polska przechodzi kryzys łagodnie. Dlaczego? Po pierwsze, otrzymaliśmy swoistą „rentę zacofania”. Polska gospodarka okazała się mniej wrażliwa na globalny kryzys niż inne gospodarki europejskie, ze względu na niższe udziały eksportu i pieniądza w PKB. Po drugie, w latach 2006-2008 gospodarka rosła w tempie 6-cioprocentowym i została dodatkowo pobudzona w następstwie obniżenia w latach 2008 oraz 2009 obciążeń para- i podatkowych o 2 proc. PKB. Po trzecie, pomógł duży rynek wewnętrzny oraz zróżnicowana struktura gospodarcza, gdzie obok sektorów nowoczesnych występują też tradycyjne. Wreszcie po czwarte, mieliśmy sporo szczęścia, bo złoty gwałtownie osłabł właśnie wtedy (przełom 2008/2009), kiedy było to najbardziej korzystne i potrzebne, a potem wrócił na ścieżkę umacniania się względem innych walut. Tu akurat pomogły działania rządu, który umiejętnie grał wymianą środków europejskich na złotego. W sumie też okazało się teraz, że mamy porządnie uregulowany sektor bankowy i skuteczny nadzór bankowy. Jeszcze raz mamy co zawdzięczać Balcerowiczowi i jego współpracownikom.
Pozytywów nie brakuje
W 2009 r. jesteśmy jedynym krajem Unii Europejskiej o dodatnim wzroście gospodarczym. To powód do chluby. Ale też stan sektora finansów publicznych jest gorszy niż w innych państwach mocniej dotkniętych przez kryzys. A to musi martwić. Z jednej strony wzrost o 1,5 proc. PKB i liderujemy Europie, z drugiej 7 proc. deficytu budżetowego i 18 pozycja wśród gospodarek unijnych – to obraz polskiej gospodarki u progu 2010 r. Co z tego wynika, co ważniejsze, jak się rozwinie sytuacja? Zróbmy zatem analizę naszych mocnych i słabych punktów.
Nieźle się ma prywatna przedsiębiorczość. Poziom rentowności się obniżył, ale większość przedsiębiorstw jest nad kreską. Przedsiębiorcy odrobili lekcję z poprzedniego spowolnienia gospodarczego i dzisiaj nie starają się hurtem ratować kosztem swoich kontrahentów. Nauczone doświadczeniem ucieczki i braku dobrych pracowników w latach prosperity, tym razem nie pozbywają się ich w pierwszym odruchu na pogorszenie swojej sytuacji. Pomaga tu bardzo uelastycznione prawo pracy.
Nasz rynek finansowy jest relatywnie zacofany, ale bardzo płynny. Pomaga też to, że nie stosujemy (poza OFE) żadnych ograniczeń w przepływie kapitału i nadzwyczajnych operacji w obronie kursu walutowego, który jest w pełni płynny.
Czytaj dalej >>>
Między innymi dlatego system bankowy szybko i dobrze dostosował się do nowej sytuacji. Ma niezłe wyniki i stopniowo odbudowuje akcję kredytową. Nie potwierdziły się na szczęście obawy o odpływ depozytów do banków-matek: córki mają się całkiem dobrze. Jednak w porównaniu z latami 2006-08 radykalnie zmniejszyło się zasilanie zewnętrzne. Przykładowo w okresie październik 2008 - październik 2009 napłynęło brutto 1,9, gdy w poprzednich 12 miesiącach - 14,7 mld euro (w ujęciu netto zarejestrowano odpowiednio odpływ 2,1 i napływ 7,5 mld euro).
Dzięki sprawnie wydatkowanym środkom unijnym w I półroczu 2009 r. nominalne nakłady na inwestycje w sektorze publicznym (głównie w infrastrukturę) były większe o 28 proc. rok do roku. Jednak trzeba też dostrzec, że w coraz większym stopniu korzystają z tego firmy zagraniczne, wypierając stopniowo - często dumpingową ceną – firmy krajowe z rynku dużych zamówień publicznych. Wygrywają kontrakty budowlane niezwykle niską ceną, dławią tym samym licznych lokalnych kontrahentów.
Pozytywów nie brakuje. Ich listę można wydłużyć, choćby o ciągły dopływ na rynek pracy młodych wykształconych ludzi, którzy jednak znów z coraz większym trudem znajdują pierwsze zatrudnienie.
Słabych punktów przybywa
Jednak wolumen naszego eksportu w 2009 r. jest wyraźnie mniejszy niż przed rokiem, choć stopniowo odbija w górę. Słaby popyt wewnętrzny i osłabienie złotego spowodowały, iż import zmniejszył się bardziej niż eksport. Wyraźnie słabną inwestycje prywatne, w konsekwencji spowalnia budownictwo, mimo wielkiego programu infrastrukturalnych inwestycji publicznych. To też ograniczy możliwości przyspieszenia gospodarczego.
Relatywnie niski jest poziom oszczędności krajowych, co przy spadku napływu inwestycji zagranicznych rodzi problem finansowania przyszłego wzrostu, przynajmniej w średnim okresie. Rośnie i rosnąć będzie bezrobocie, a tym samym konsumpcja prywatna też już nie pociągnie wzrostu gospodarczego.
Na teraz cieszmy się, że u nas jest lepiej niż gdzie indziej. Ale dostrzeżmy też, że nie wygląda też na to, aby w przyszłym roku miało być wyraźnie lepiej. Perspektywa wzrostu rzędu 2-2,5 proc. PKB w 2010 r. nie może nas zadowalać. Pod tym względem niektóre kraje UE już nas w przyszłym roku wyprzedzą. Nam potrzebny jest wzrost na poziomie co najmniej 4 proc., bo dopiero wówczas gospodarka ruszy i stworzy przedsiębiorstwom przestrzeń ekspansji. Przy niskim wzroście wiele przedsiębiorstw, które utrzymały się w 2009 r. sięgając po głębokie rezerwy, w 2010 r. może nie przetrwać.
Czytaj dalej >>>
Prawdziwym dramatem jest jednak sytuacja finansów publicznych. W okresie wrzesień 2008 - wrzesień 2009, czyli jednego roku fiskalnego, dług publiczny budżetu centralnego wzrósł o 114 mld zł, a w skali sektora finansów publicznych wzrost jest rzędu 125 mld zł, tak więc aż o 23 proc. Stało się tak mimo wzrostu gospodarczego. W poprzednim okresie spowolnienia gospodarczego, kiedy wzrost gospodarczy oscylował w pobliżu 1 proc. dynamika zadłużania państwa była o połowę niższa. Warto zresztą sobie przypomnieć, co o ówczesnej polityce gospodarczej rządu mówili czołowi politycy PO i PiS. Zyta Gilowska nie zostawiała na rządzie suchej nitki. Później, w latach 2006-2007, prowadziła ekspansywną politykę fiskalną, której skutki teraz dopiero odczuwamy. To zwłaszcza jej zawdzięczamy uruchomienie dodatkowego dopalacza w postaci obniżenia składki rentowej i stawek podatku od dochodów osobistych, z którego przejściowo korzysta nasza gospodarka. Tyle tylko, że oznacza to trwałe (o ile odpowiednio nie obniży się wydatków) pogłębienie strukturalnego deficytu sektora finansów publicznych. Swoje pomysły forsowała - jak zwykle bez najmniejszych wątpliwości – oświadczając, że wzrost gospodarczy powyżej 5 proc. PKB polska gospodarka ma zapewniony do 2013 r. Totalnie ignorując ostrzeżenia, wskazujące na możliwość spowolnienia gospodarczego. Gdyby nawet gospodarka dalej rosła w tempie z lat 2006-2008, to i tak posunięcia fiskalne Zyty Gilowskiej byłyby nierozsądne. Po co bowiem pobudzać fiskalnie gospodarkę w fazie wysokiej koniunktury? Teraz, kiedy wiadomo, że te optymistyczne założenia zawiodły, trzeba to uznać za nieodpowiedzialność. Sądzimy, że właśnie my mamy szczególne prawo to powiedzieć, prowadząc w latach 2004-2005 ostrą politykę fiskalną, co nie szkodziło wzrostowi, a zarazem umacniało jego fundamenty. Błędna polityka fiskalna lat 2006-2008 spowodowała, że dzisiaj nie ma już żadnego pola na pobudzenie gospodarki za pomocą impulsu fiskalnego.
Polityczny sens progów
W rezultacie stoimy wobec następującej perspektywy. Mamy dodatnie, ale niskie tempo wzrostu. Szanse na autonomiczne przyspieszenie wzrostu są nikłe. Trzeba liczyć się z tym, że niski wzrost (poniżej potencjału) wystąpi także w 2010 r., a być może nawet w 2011 r., ale to akurat głównie zależy od sytuacji gospodarczej innych krajów, zwłaszcza Niemiec. Jednocześnie sektor finansów publicznych dynamicznie się zadłuża i już w tym roku przekroczymy poziom 50 proc. długu publicznego do PKB, uznany w naszej ustawie o finansach publicznych za pierwszy próg ostrożnościowy (alarmowy). To się nam zdarzy po raz pierwszy. W latach poprzedniego spowolnienia gospodarczego o ten próg się otarliśmy, ale go nie przekroczyliśmy, bowiem w porę zostały podjęte działania korygujące.
Czytaj dalej >>>
Te działania trzeba podejmować natychmiast, nie można ich dalej odkładać. Trzeba jednak sobie uświadomić, że o ile skuteczne, będą się one przyczyniać do ograniczania popytu wewnętrznego i tym samym negatywnie wpłyną na wzrost gospodarczy. Ponadto ograniczanie wydatków/podnoszenie podatków bieżącej popularności nie przysporzy. Dlatego z natury rzeczy politycy, jak tylko długo mogą, starają się odkładać naprawianie finansów publicznych. To bowiem koliduje z ich krótkookresowymi celami politycznymi.
Nie jest przypadkiem, że właśnie teraz wśród ekspertów zaczęła się dyskusja, czy ustawowe progi ostrożnościowe mają ekonomiczny sens. Wywołał ją swoimi wypowiedziami Jan Krzysztof Bielecki, sugerując, że należy je znieść. Z czysto ekonomicznego punktu widzenia różnica między zadłużeniem na poziomie trochę poniżej i trochę powyżej 50 proc. nie ma żadnego znaczenia. To samo zresztą można powiedzieć o każdym prawnie ustanowionym progu, także tym na poziomie 60 proc. długu publicznego do PKB, zapisanym w Konstytucji RP i określonym w Traktacie z Maastricht. Ekonomistom też trudno byłoby jednoznacznie wykazać jaki poziom zadłużenia państwa jest niebezpieczny. To zawsze zależy od konkretnych okoliczności. Dlatego sensownie jest raczej mówić o poziomach ryzyka i strefach bezpieczeństwa – od bardzo wysokiego do bardzo niskiego. Dlatego niektórzy ekonomiści są skłonni przyznać rację Bieleckiemu.
Problem w tym, że decyzje dotyczące finansów publicznych nie podejmują ekonomiści, ale politycy, z których tylko co niektórzy mają głębszą wiedzę ekonomiczną. Nawet jeżeli ją mają, są jednak uczestnikami politycznej gry i podlegają politycznym naciskom. Po to wymyślono prawnie zdefiniowanie progi ostrożnościowe, aby ograniczyć politykom możliwość prowadzenie nieodpowiedzialnej polityki fiskalnej. Ograniczyć, ale nie uniemożliwić! W naszym ustawodawstwie kolejne progi zostały ustanowione na poziomie 50, 55 i 60 proc. PKB. Każdy z tych progów może zostać przekroczony, ale w konsekwencji prawo wyznacza politykom coraz silniejszą barierę prowadzenia polityki dalszego zadłużania państwa.
Zamiatanie pod dywan
Nasze progi wyznaczają dokładnie strefy bezpieczeństwa. Próg 50 proc. pokazuje jedynie wchodzenie w strefę ograniczonego bezpieczeństwa, publiczny sygnał: lepiej się z tej strefy wycofać. Jeśli np. w 2009 r. zostanie on przekroczony, to deficyt centralnego budżetu w 2011 r. nie może być większy niż założony na 2010 r. Kolejny próg to dopiero 55 proc., dojście do tego progu trwa jakiś czas, można w tym przedziale dosyć swobodnie prowadzić politykę fiskalną. Konsekwencjami jego przekroczenia jest zakaz zwiększania relacji długu publicznego do PKB. Dopiero jednak, gdy nadal trwa zadłużanie zaciągany jest automatyczny hamulec. Jeśli zostałby przekroczony próg 60 proc., następny budżet uchwalany przez parlament nie mógłby dopuszczać w ogóle deficytu. Ta konstrukcja jest w naszym przekonaniu logiczna, spójna i konieczna. Dlatego zdumiewa nas, że minister Jacek Rostowski jako ekonomista twardo się za nim opowiadał, już jako minister finansów wniósł do Sejmu projekt ustawy obniżający pierwszy próg ostrożnościowy do 47 proc., ale teraz daje do zrozumienia, że propozycje Bieleckiego popiera. Widać jak szybko z ekonomisty stał się politykiem pełną gębą.
Czytaj dalej >>>
Gorsze jednak to, że politycy nie tylko zmierzają do usunięcia ustawowo nałożonych na ich nieodpowiedzialną politykę ograniczeń, ale sami je usuwają, manipulując danymi, co zwykło się nazywać ekonomicznie „twórczą rachunkowością” a potocznie ”zamiataniem śmieci pod dywan”. Takie praktyki były stosowane przez kolejnych ministrów finansów w mniejszej lub większej skali, ale teraz zjawisko występuje w dużo większym stopniu. Mamy takie zagmatwanie, że za chwilę poważni analitycy nie będą polegać na oficjalnych danych. Zmieniające się definicje budżetowe, uznawanie przychodów za dochody (np. zaliczki unijne), zaś wydatków jako rozchodów (np. dotacja do ZUS z tytułu przekazywania środków do OFE), przenoszenie niektórych wydatków poza budżet centralny (np. Krajowy Fundusz Drogowy), wszytko to służy zaniżaniu wielkości deficytu i długu publicznego. Zmieniono definicję długu publicznego (zadłużenie KFD nie wchodzi w jego zakres). Już teraz dane dotyczące deficytu i długu sektora finansów publicznych podawane w krajowym systemie statystyki publicznej oraz przez Eurostat różnią się.
W naszym odczuciu jest więc tak, że zamiast podjąć zdecydowane działania naprawcze, minister finansów zajmuje się głównie różnymi manewrami rachunkowymi dla uzyskania większego pola swobody w polityce fiskalnej i uniknięcia zagrożeń związanych z pełnym ujawnieniem stanu finansów publicznych, przynajmniej w okresie do wyborów prezydenckich. To z takiego myślenia rodzi się pomysł, aby przejąć do budżetu państwa część środków obywateli, którą mogą indywidualnie oszczędzać w OFE, będąc ich faktycznymi właścicielami, choć nimi nie zarządzając. Jak się takie manewrowanie na dłuższą metę skończy pokazuje przykład Grecji. Ale może być i gorzej. Tu przychodzi nam do głowy jako analogia manipulowanie w górnictwie czujnikami pomiaru metanu.
Takie zagrożenie bierzemy pod uwagę, także ze względu na jeszcze nieujawnione zobowiązania publiczne, nasze swoiste finansowe bomby z opóźnionym zapłonem. Chodzi nam o długi górnictwa węgla kamiennego, które znów fedruje z wysokimi stratami, długi upadłych stoczni, degenerującego się PKP i LOT, czy też wielu szpitali. To nie wszystkie sektory, które wymagają finansowej sanacji. Jeśli się jej nie przeprowadzi i będą działać jak działają, to ich ekonomiczna patologizacja będzie się przenosić do innych zdrowych sektorów, paraliżując je. Jeśli się rząd za nie weźmie, to trzeba będzie jakoś uregulować ich zadłużenie, przy okazji mając prawie pewność unijnego zarzutu udzielania niedopuszczalnej pomocy publicznej.
Dziś prostych rozwiązań już nie ma
Dzisiaj nie ma już jednak łatwych i prostych rozwiązań. Za daleko zabrnęliśmy w fiskalnej nieodpowiedzialności. Naprawa finansów publicznych staje się znów dramatycznym wyzwaniem. Gama możliwych sposobów postępowanie ogranicza się to trzech: okresowe zwiększenie obciążeń fiskalnych, trwałe obniżenie niektórych wydatków, w tym szczególnie socjalnych oraz przesunięcie części środków ze sfery bieżącej konsumpcji do sfery rozwojowej, aby podnieść dochody w następnym okresie. W tym trzecim punkcie stale przypominamy, że Skarb Państwa dysponuje płynnymi aktywami finansowymi o wartości rzędu 6 proc. PKB oraz aktywami mniej płynnymi równymi 30 proc. PKB. Trzeba z nich zrobić rozsądny użytek.
Czytaj dalej >>>
Czym dłużej będzie trwało zaniechanie, czym później zostaną podjęte zdecydowane i konsekwentnie poprowadzone działania naprawcze, tym cena, którą zapłacimy razem będzie wyższa. Aby móc utrzymywać nadmierny deficyt budżetowy oraz dalej zadłużać państwo, politycy będą coraz bardziej zdecydowanie sięgać po nasze oszczędności. Propozycja dotycząca ograniczenia wysokości składki do OFE jest tylko tego zapowiedzią. Deficytowy budżet zawsze oznacza wysysanie oszczędności, które nie są w konsekwencji przeznaczane na inwestycje, co podkopuje fundament wzrostu gospodarczego.
Gdy takiej możliwości zabraknie nastąpi zwrot w kierunku inflacji. Najgorsze co się teraz może nam przytrafić to powołanie takiej nowej Rady Polityki Pieniężnej, która czy to z kalkulacji politycznych, czy z ekonomicznego doktrynerstwa będzie prowadzić ekspansywną politykę pieniężną. Rezultatem będzie wyraźnie wyższa inflacja, która będzie mechanizmem finansowania i obniżenia wartości deficytu, niestety kosztem gospodarki i gospodarstw domowych. To będzie podkopywać wzrost z drugiej strony.
To czarny scenariusz. Ale racjonalnie trzeba przyjąć, że to co możliwe - pomimo, że złe - może się stać. Mówiąc o tym, chcemy to powstrzymać. Głównie z myślą o tym, aby nie przegrać przyszłości, bo teraźniejszość, choć względnie miła, już ekonomicznie przegraliśmy.
p
*Mirosław Gronicki, ekonomista, minister finansów w rządzie Marka Belki,
*Jerzy Hausner, ekonomista, były wicepremier i minister w rządach Leszka Millera i Marka Belki
