Jak powstaje nowa ustawa? Poznaj przebieg procesu legislacyjnego

Kto może wystąpić z inicjatywą ustawodawczą?

Inicjatywa ustawodawcza, czyli prawo do przedkładania projektu ustawy Sejmowi, przysługuje podmiotom określonym w obowiązującej Konstytucji RP. Zaliczono do nich:
• prezydenta RP,
• Radę Ministrów (rząd),
• Senat - ma inicjatywę ustawodawczą jako całość, ale projekt ustawy musi być zgłoszony za pośrednictwem grupy 10 senatorów lub komisji senackiej, • posłów - wymagane jest by projekt ustawy był zgłaszany przez grupę co najmniej 15 posłów lub stałą komisję sejmową,
• grupę co najmniej 100 tysięcy obywateli – tzw. inicjatywa ludowa lub obywatelska. Prawo do niej przysługuje obywatelom posiadającym czynne oraz bierne prawa wyborcze i stanowi jedną z form demokracji bezpośredniej.

Kiedy inicjatywa ustawodawcza ulega ograniczeniu?

Konstytucja przewiduje dwa przypadki, gdy prawo do inicjatywy ustawodawczej ulega ograniczeniu. Pierwszy z nich stanowią projekty ustawy budżetowej oraz ustaw, które bezpośrednio wyznaczają sytuację finansów państwowych – prawo do inicjatywy ustawodawczej w tych kwestiach przysługuje jedynie Radzie Ministrów. Drugi to projekt ustawy o zmianie Konstytucji. Tak owy mogą przedłożyć wyłącznie: co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów (92 osoby), Senat lub prezydent.
Projekt może proponować zmiany w obowiązującej ustawie - to znaczy nowelizować ją albo stanowić próbę uchwalenia zupełnie odrębnego aktu prawnego. Sposób postępowania z wniesionym projektem w Sejmie, czyli procedurę ustawodawczą, określają Konstytucja RP oraz Regulamin Sejmu RP.

Jak skorzystać z inicjatywy ustawodawczej

Projekty ustaw składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu (w praktyce parlamentarnej przyjęło się określenie „wnieść do laski Marszałkowskiej”), który zarządza ich drukowanie i doręczenie posłom. Z powodu dużej ilości projektów dotyczących tego samego problemu np. zmiany przepisów określonego kodeksu, każdemu z nich zostaje nadany indywidualny numer druku sejmowego. Wszystkie projekty muszą również zawierać uzasadnienie, które przedstawia potrzeby i cele proponowanej ustawy, zawiera przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe oraz prawne, wskazuje źródła finansowania, czy też zawiera oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej. Marszałek Sejmu ma prawo zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeżeli nie został on uzasadniony zgodnie z wymogami prawnymi.

Wnioskodawca, korzystając z inicjatywy ustawodawczej, wskazuje też przedstawiciela, którego upoważnia do reprezentowania swoich interesów podczas prac sejmowych nad wnoszonym projektem. Ostatni może zostać skierowany przez Marszałka Sejmu do Komisji Ustawodawczej, jeżeli wystąpi podejrzenie, że jest sprzeczny z prawem - w tym z prawem Unii Europejskiej lub podstawowymi zasadami techniki prawodawczej. Krok poprzedzają konsultacje z Prezydium Sejmu. Jeśli Komisja, większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy swoich członków, zaopiniuje projekt jako niedopuszczalny, Marszałek ma prawo zatrzymać proces legislacyjny.

Pierwsze czytanie

Rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm odbywa się w trzech czytaniach. Genezy nazwy „czytanie” należy doszukiwać się w fakcie, iż dawniej na sali obrad czytano cały projekt ustawy.

Pierwsze czytanie ma zazwyczaj miejsce na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej. Wspomniany wcześniej reprezentant wnioskodawców przedstawia wówczas projekt-wraz z uzasadnieniem i oświadczeniem o zgodności z prawem UE- na forum komisji, która przystępuje do jego szczegółowej analizy. Wyjątkowo istotne projekty ustaw, które dotyczą m. in. zmian ustrojowych w państwie, praw i wolności obywateli, prawa wyborczego, kodeksów oraz podatków i finansów, reprezentowane są w trakcie posiedzenia plenarnego Sejmu. Istnieje możliwość skierowania do tego również innych projektów ustaw, jeżeli przemawiają za tym ważne względy. Inicjatywą tego typu dysponuje Marszałek Sejmu.

Pierwsze czytanie obejmuje uzasadnienie projektu przez reprezentanta wnioskodawców- który wtedy odpowiada również na wszelakie pytania ze strony posłów- oraz debatę dotyczącą ogólnych założeń projektu.W przypadku, gdy pierwsze czytanie ma miejsce na posiedzeniu Sejmu, kończy się ono podjęciem uchwały o skierowaniu projektu do jednej bądź kilku komisji właściwych ze względu na tematykę, jakiej ten dotyczy. Już na tym etapie może też zostać złożony wniosek o odrzucenie projektu w całości.
Komisje, prowadząc analizy, mogą poprawiać i modyfikować treść poszczególnych artykułów proponowanej ustawy. Niekiedy powołują ze swego grona specjalne podkomisje, by móc szczegółowiej rozpatrzyć dany projekt. Ponadto zasięgają opinii u zaproszonych specjalistów z danej dziedziny tj. ekspertów komisji. Obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach komisji i podkomisji ma upoważniony reprezentant wnioskodawcy. Są one otwarte także dla przedstawicieli mediów.

W rezultacie tych prac komisja ustala wspólne stanowisko w sprawie analizowanego projektu i przedstawia go w formie sprawozdania, gdzie zamieszany jest wniosek o przyjęcie projektu bez poprawek, przyjęcie projektu z określonymi poprawkami lub odrzucenie projektu. Do sprawozdania dodaje się także, po pisemnym zgłoszeniu, wnioski oraz propozycje poprawek odrzuconych przez komisje, które stanowią później przedmiot obrad jako wnioski mniejszości. Komisja wyłania ze swego grona posła sprawozdawcę, jakiego rolą jest przedstawienie sprawozdania oraz efektów prac komisji nad projektem w trakcie drugiego czytania.

Drugie czytanie

Odbywa się zawsze na posiedzeniu Sejmu, obejmując przedstawienie sprawozdania komisji oraz przeprowadzenie dyskusji, podczas której mogą być zgłaszane kolejne poprawki czy wnioski. Prawo wnoszenia poprawek w czasie drugiego czytania posiadają: wnioskodawca (np. Prezydent w przypadku prezydenckiego projektu), grupa co najmniej 15 posłów, przewodniczący klubu lub koła poselskiego, a także Rada Ministrów. Mogą być one proponowane do momentu zakończenia drugiego czytania. Termin jest ostateczny dla wnioskodawcy, który zamierza wycofać projekt. Ma znaczenie także dla poselskich projektów ustaw, jeśli bowiem jeden czy kilku posłów wycofa poparcie dla wspomnianego, przez co ilość podpisów spadnie poniżej 15, projekt ten zostanie uznany za wycofany.

W przypadku zgłoszenia następnych poprawek bądź wniosków podczas drugiego czytania, projekt zostaje ponownie skierowany do komisji, gdzie są one rozpatrywane i oceniane. Następnie organ wnosi o ich przyjęcie lub odrzucenie poprzez sprawozdanie przedstawiane Sejmowi. Natomiast, jeśli projekt nie został skierowany powtórnie do komisji, może odbyć się niezwłocznie czytanie trzecie.

Trzecie czytanie

Na posiedzeniu Sejmu poseł sprawozdawca przedstawia dodatkowe sprawozdanie komisji oraz jej stanowisko wobec zgłoszonych podczas II czytania poprawek. Kolejny krok stanowi głosowanie posłów, zarówno nad zgłoszonymi wnioskami, jak i poprawkami. Na początku ma miejsce głosowanie nad potencjalnym wnioskiem o odrzucenie projektu w całości, potem nad poprawkami do poszczególnych artykułów, a w końcu projektem jako całości, uwzględniającej zmiany wynikające z zaakceptowanych poprawek.
Ustawa jest uchwalana zwykłą większością głosów (więcej głosów jest za niż przeciw) w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Przepisy prawa przewidują też inne proporcje głosów konieczne do uchwalenia ustawy w szczególnych przypadkach. Następnie Marszałek przekazuje ustawę (w tym momencie projekt stał się już ustawą, mimo że jeszcze nie jest ona obowiązującym aktem prawnym) do Senatu.

Prace w Senacie

Procedury rozpatrywania ustaw przez Senat określają Konstytucja RP oraz Regulamin Senatu.

Marszałek Senatu, po otrzymaniu ustawy uchwalonej przez Sejm, kieruje ją do właściwych komisji senackich (jednej bądź kilku), których zadaniem jest przeanalizowanie dokumentu oraz opracowanie projektu stanowiska Senatu w jego kwestii. Ma na to nie więcej niż 14 dni. Następnie, podczas posiedzenia Senatu mają miejsce debata i głosowanie, w rezultacie których Senat podejmuje uchwałę. Może ona zawierać wniosek o przyjęcie ustawy bez zmian (wtedy jest przekazywana Prezydentowi do podpisu), wniosek o jej odrzucenie w całości lub wprowadzenie poprawek (wówczas jest ponownie kierowana do Sejmu). Senat dysponuje ściśle określonym czasem na podjęcie decyzji w sprawie ustawy, a wynosi on w przypadku: ustaw zwykłych - 30 dni od jej przekazania, ustawy budżetowej - 20 dni, a ustaw pilnych – 14 dni. Jeśli w tym terminie Senat nie wprowadzi żadnych poprawek, ani nie zadecyduje o odrzuceniu ustawy, zostaje ona przyjęta w brzmieniu ustalonym przez Sejm.

Analizowanie uchwały Senatu przez Sejm

Ostateczna decyzja dotycząca kształtu ustawy należy do Sejmu. W przypadku, gdy Senat podejmie uchwałę o wprowadzeniu poprawek lub zadecyduje o odrzuceniu ustawy w całości, to zostaje ona kierowana przez Marszałka Sejmu pod obrady tej samej komisji, która uprzednio pracowała nad dokumentem. Komisja, przy udziale senatora sprawozdawcy, debatuje w sprawie stanowiska Senatu, po czym przedstawia kolejne sprawozdanie, wnioskując o przyjęcie senackich poprawek w całości, części lub o ich zupełne odrzucenie. Sejm ma prawo zarówno nie wyrazić zgody na poprawki Senatu, jak i na przyjęcie wniosku o odrzucenie ustawy. Dzieje się to za pośrednictwem osiągnięcia bezwzględnej większości podczas głosowania z zachowaniem kworum. Jeżeli takiej nie będzie, w ostatecznym tekście ustawy muszą zostać uwzględnione zmiany wprowadzone przez Senat lub jego sprzeciw zostaje zaakceptowany, przez co ustawa upada. Po rozpatrzeniu stanowiska Senatu, ustawa zostaje skierowana do prezydenta RP.

Rola prezydenta w trybie ustawodawczym

Głowa państwa ma możliwość podjęcia kilku kroków. Pierwszym z nich stanowi podpisanie ustawy w ciągu 21 dni od jej przedstawienia (7w przypadku ustawy budżetowej). Tym samym zarządza jej publikację w Dzienniku Ustaw. By dokument stał się obowiązującym aktem prawnym musi jednak minąć określony czas, zwany vacatio legis. Zazwyczaj wynosi on 14 dni, jednak w uzasadnionych przypadkach może zostać skrócony, co przewiduje Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Konstytucja przewiduje też instytucję weta prezydenta (tzw. weto ustawodawcze), które jest jednoznaczne z odmówieniem podpisania ustawy i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia przez Sejm wraz z umotywowanym wnioskiem. Wówczas nie ma on jednak możliwości wprowadzenia jakichkolwiek poprawek. Jeżeli weto prezydenta zostanie odrzucone większością 3/5, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, zostaje on zmuszony do podpisania ponownie uchwalonej ustawy i wydania decyzji o jej ogłoszeniu. Brak większości oznacza zatrzymanie procesu legislacyjnego, w konsekwencji czego ustawa nie nabiera mocy prawnej.

Ostatnią ewentualność, z jakiej może skorzystać prezydent, stanowi skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. Dzieje się tak w sytuacji, gdy występują wątpliwości, czy dokument jest zgodny z obowiązującą Konstytucją. Jeśli organ sądowniczy potwierdzi zgodność z ustawą zasadniczą, prezydent nie może odmówić złożenia podpisu. Jeżeli jej zaprzeczy, ustawa upada.

Niekiedy zdarza się, iż Trybunał orzeka nieprawidłowość tylko wybranych przepisów ustawy. Wówczas prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, może podpisać dokument z pominięciem wspomnianych przepisów bądź zwrócić go Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. Ostatnie oznacza ponowne rozpatrzenie ustawy przez obie izby parlamentu, które ma prowadzić do takiej modyfikacji jej treści, by nie przeczyła ona Konstytucji. Poprawiona wersja jest przekazywana prezydentowi do podpisu.

Proces uchwalania ustawy budżetowej

Tryb ustawodawczy wygląda inaczej np. w przypadku ustawy budżetowej, wówczas zyskuje bardziej sformalizowany charakter. Jej projekt zwyczajowo przedstawia się na posiedzeniu plenarnym Sejmu Premier albo Minister Finansów.Procedura budżetowa wiąże się z ograniczeniem roli Senatu, który nie ma prawa odrzucenia uchwały Sejmu. Może natomiast zgłosić poprawki po trzecim czytaniu, z tym zastrzeżeniem, że zwiększenie wydatków ma nie powodować zwiększenia deficytu budżetowego w stopniu większym niż przewiduje to projekt ustawy. Na podjęcie decyzji w sprawie dokumentu, wyższa izba parlamentu ma 20 dni. Jej poprawki mogą być odrzucone przez Sejm bezwzględną większością głosów. Przepisy wykluczają zaistnienie weta prezydenta w przypadku ustawy budżetowej, może on jednak skierować ją do Trybunału, który musi wydać stosowne orzeczenie w ciągu dwóch miesięcy. Na podpisanie dokumentu przez prezydenta i ogłoszenie jej publikacji przewidziano 7 dni. Wszystkie opisane zmiany mają na celu zapewnienie przyjęcia ustawy w przewidzianym terminie. Inicjatywa ustawodawcza w przypadku procedury budżetowej (oraz ustaw o udzieleniu gwarancji finansowej przez państwo) zastrzeżona jest wyłącznie do Rady Ministrów.

Jak zgłosić obywatelski projekt ustawy

Proces ten inicjuje każdorazowo powstanie powstanie Komitetu Inicjatywy Ustawodawczej. Tworzy go grupa co najmniej 15 obywateli polskich, którzy posiadają prawo wybierania do Sejmu oraz złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu. Zyskuje on osobowość prawną, z chwilą przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia o powstaniu komitetu wraz z danymi osobowymi członków i przekazania 1000 pierwszych podpisów popierających projekt ustawy. Jeżeli zawiadomienie spełnia wymogi formalne, Marszałek wydaje postanowienie o jego przyjęciu. Ma też obowiązek ogłosić w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim, fakt nabycia osobowości prawnej, adres komitetu oraz miejsca udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu. Od tej chwili następuje zbieranie pod projektem ustawy 100.000 podpisów obywateli. Treść dokumentu musi być wówczas ogólnie dostępna i nie ulegać zmianom. Podpisy sumują się, więc pierwsze 1.000 stanowi część wymaganej liczby 100 tysięcy. Największa trudność tkwi na tym, iż należy zmieścić się w określonym terminie. Zebrane podpisy nie mogą być dostarczone później niż 3 miesiące od daty postanowienia Marszałka Sejmu o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu lub postanowienia Sądu Najwyższego (kiedy Marszałek odmówił przyjęcia zgłoszenia i uzyskało ono moc w wyniku postanowienia SN – w trybie art. 6 ust. 5 ustawy o wykonywaniu inicjatywy).

Projekty obywatelskie rzadko uzyskują akceptację zmieniających się większości sejmowych. Z tego powodu funkcjonują przepisy zapewniające im formalną przewagę nad innymi projektami. Pierwszy z nich dotyczy wyjątku w zasadzie dyskontynuacji - praca nad projektami obywatelskimi nie kończą się wraz z kadencją Sejmu. Ponadto muszą rozpocząć się w określonym czasie. Pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się w terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu, a w przypadku kiedy jest to kolejna kadencja (projekt nie został objęty zasadą dyskontynuacji) - w terminie 6 miesięcy od daty pierwszego posiedzenia Sejmu.

y