Próg wyborczy nawet 16,5 proc.? Kontrowersje wokół ordynacji wyborczej do PE. Zobacz, jak jest w innych krajach

Zgodnie z prawem europejskim każde państwo ma prawo niemalże dowolnie kształtować procedury wybierania swoich reprezentantów do PE. Najważniejszym ograniczeniem jest wymóg, że we wszystkich krajach członkowskich wybory muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności. Oznacza to, że suma zdobytych głosów powinna stosunkowo wiernie przekładać się na liczbę uzyskanych mandatów przez każde z ugrupowań, uwzględniając przy tym jednak pięcioprocentowy (celowo niezbyt wysoki, aby realnie zachować proporcjonalność) próg wyborczy.

W Polsce dotychczas wybierano europosłów w dość specyficzny i skomplikowany sposób. Głosy oddane na listy poszczególnych ugrupowań były najpierw sumowane w skali całego kraju, a następnie na tej podstawie obliczano przysługującą partiom liczbę mandatów, zgodnie z metodą d’Hondta, sprzyjającą najsilniejszym. Warunkiem uczestnictwa w podziale, było zdobycie co najmniej 5 proc. głosów.

Następnie, dopiero gdy już wiadomo, ile miejsc w parlamencie dostanie dane ugrupowanie, przechodzono do przyporządkowywania ich poszczególnym okręgom. I tu pojawiał się problem, który stał się jednym z głównych argumentów formułowanych przez rządzących przy uzasadnianiu wprowadzanych zmian. Mianowicie na skutek przydzielania post factum liczby mandatów w okręgach, system stawał się nietransparentny – wyborcy przed pójściem do urn nie wiedzieli ilu europosłów będzie pochodzić z ich regionu. To zależało od tego jak wielka będzie ogólna frekwencja w okręgu oraz liczba oddanych głosów na kandydatów z danej listy.

Nowa ordynacja ma zmienić dotychczasowy stan rzeczy, przydzielając konkretną z góry przyznaną liczbę mandatów przypadających na każdy okręg. Problem jednak w tym, że w każdym z nich ma być od teraz do zdobycia co najmniej trzy mandaty. Tak mała liczba powoduje, iż aby wziąć udział w podziale miejsc partiom nie wystarczy już samo pokonanie progu 5 proc. głosów w skali kraju. Oprócz tego muszą osiągnąć w którymś z okręgów tak dobry wynik, ażeby zbliżyć się do któregoś z najsilniejszych ugrupowań i wziąć udział w ostatecznym podziale mandatów.

Bowiem im mniej mandatów do zdobycia w danym okręgu, tym większy odsetek głosów trzeba zdobyć. Przykładowo – gdy do zdobycia jest zaledwie jeden mandat, pewną gwarancję jego uzyskania daje zdobycie ponad połowy głosów. Pułap ten zmniejsza się wraz z większą liczbą mandatów do uzyskania. Według szacunków Biura Legislacyjnego Senatu, wprowadzona przez PiS modyfikacja spowoduje, że efektywny, nieformalny próg wyborczy może wynieść nawet 16,5 proc.

A to z kolei wykluczy możliwość dostania się do Parlamentu Europejskiego mniejszych partii. Konieczne będzie zatem wchodzenie w przedwyborcze sojusze z największymi podmiotami sceny politycznej i tworzenie wraz z nimi wspólnych list.

Podział na okręgi nie jest w Europie zbyt popularnym rozwiązaniem. Istnieje również we Włoszech, Belgii i Irlandii. W żadnym z tych państw nie ma jednak tak wysokiego ustawowego progu wyborczego jak w Polsce. We Włoszech wynosi on 4 proc, zaś w Belgii i Irlandii nie ma go wcale. Podział na okręgi do niedawna istniał w Wielkiej Brytanii i we Francji.

Jednak pierwsze z tych państw opuszcza właśnie unijne struktury, a drugie w 2017 roku wprowadziło reformę znacznie upodabniającą ten kraj do reszty członków UE. Funkcję okręgu pełni tam bowiem całe terytorium państwa. Pozwala to na obniżenie efektywnego progu wyborczego i tym samym lepsze odzwierciedlenie proporcji poparcia społecznego dla poszczególnych ugrupowań podczas przydzielania mandatów. W ten sposób w parlamencie widoczne jest większe zróżnicowanie partyjne, które odbywa się kosztem najsilniejszych frakcji. W niektórych przypadkach może doprowadzić nawet do dużego rozproszenia mandatów na wiele oddalonych od siebie ideologicznie ugrupowań.

Zabrać silniejszym, dać słabszym

Efekt zróżnicowania nasila się, gdy połączony jest z likwidacją progu wyborczego. A nie jest to zjawisko odosobnione – brak go bowiem w 13 krajach: Belgii, Irlandii, Portugalii, Bułgarii, Estonii, Słowenii, Danii, Finlandii, Luksemburgu, Malcie, Holandii, Hiszpanii i Niemczech. Co ciekawe, w tym ostatnim państwie próbowano już dwukrotnie wprowadzić próg na poziomie 5 i 3 proc. Za każdym razem jednak przepisy te zostały zakwestionowane przez tamtejszy Federalny Trybunał Konstytucyjny. Na skutek braku progu wyborczego, swojego reprezentanta w Europarlamencie miało aż 13 niemieckich ugrupowań. W Hiszpanii przynajmniej jednego przedstawiciela posiadało natomiast dziesięć partii.

Co prawda, w mniej zaludnionych państwach brak okręgów i progu wyborczego nie powoduje rozbicia, jednak jest to spowodowane faktem, iż jest w nich również do zdobycia zdecydowanie mniej mandatów, co automatycznie przekłada się na wzrost efektywnego progu wyborczego. I tak, według wyliczeń Biura Legislacyjnego Senatu, w Finlandii wynosi on 5,5 proc., w Bułgarii 4,2 proc., a w Austrii 4 proc. Na skutek tego, w Finlandii w 2014 roku do PE weszli deputowani z siedmiu, a we wspomnianych pozostałych dwóch państwach - pięciu ugrupowań.

Konsekwencją podziału na okręgi jest kolejna różnica polskiego modelu w stosunku do części państw Unii Europejskiej - brak listy krajowej. W Niemczech, we Francji, Portugalii, Hiszpanii, Rumunii oraz na Węgrzech wyborcy głosują jedynie na listę partyjną – nie mają możliwości wyboru pomiędzy konkretnymi kandydatami z danego ugrupowania. Adekwatnie do liczby uzyskanych przez listy mandatów, do parlamentu wchodzą osoby z czołowych, początkowych miejsc. Kolejność kandydatów na listach jest natomiast ustalana przez władze partyjne, a elektorat nie ma na to bezpośredniego wpływu.

Polska nie jest jedynym krajem, w którym opracowany sposób przeliczania głosów na mandaty będzie całkowicie odrębny od innych i podwyższy efektywny próg wyborczy ponad ustawową regulację. W Irlandii i na Malcie od lat funkcjonuje bowiem system pojedynczego głosu przechodniego (tzw. STV) wynikający z tamtejszej tradycji politycznej. Polega on na tym, iż wyborca szereguje kandydatów w odpowiedniej kolejności. Oddaje ona preferencje polityczne głosującego. Wówczas, jeśli kandydat wybrany jako pierwszy zapewni sobie już mandat, to pozostałe oddane na niego głosy są przekazywane na innych startujących, wskazanych przez wyborcę jako następni. System ten charakteryzują mało mandatowe okręgi, co z kolei powoduje dość wysoki efektywny próg wyborczy – na Malcie wynosi on 11,3 proc., a w Irlandii nawet 17,6 proc. Niemniej, nie ma tam progów ustawowych, co powoduje, że mogą dostać się również kandydaci niezależni. W irlandzkich wyborach do PE z 2014 roku sukces odniosło trzech kandydatów niezwiązanych z żadnym z tamtejszych ugrupowań. Z kolei m.in. możliwość ułożenia kandydatów hierarchicznie przez elektorat pozwala na określenie tego systemu mianem proporcjonalnego.

Niektóre państwa wprowadzają też inne regulacje wydające się nietypowe z punktu widzenia polskiego wyborcy. Jako przykład nasuwa się przymus udziału w głosowaniu, który obowiązuje w Belgii, Bułgarii, Grecji, Luksemburgu i na Cyprze. W przypadku niespełnienia tego obowiązku grozi kara finansowa. Inną ciekawostką może być fakt, iż w Belgii, Francji i Holandii możliwe jest głosowanie poprzez pełnomocnika (w Polsce taką możliwość mają jedynie niepełnosprawni bądź osoby powyżej 75. roku życia), zaś w Estonii da się oddać swój głos przez Internet.

Obserwując europejskie trendy można stwierdzić, że większość państw w wyborach do PE zmierza raczej ku urozmaiceniu partyjnemu. Tymczasem nowa polska ordynacja doprowadzi do większego ujednolicenia sceny politycznej, występując niejako wbrew tej tendencji. Z pewnością nowa ordynacja wyborcza nie kończy demokratycznej rywalizacji politycznej przy okazji wyborów do Europarlamentu, lecz poprzez wspieranie największych ugrupowań, może powodować zmierzanie Polski ku modelowi dwupartyjnemu. Nie tylko w wyborach na europejskim szczeblu.

Kilka dni temu z apelem o zawetowanie zmian w ordynacji wyborczej zwrócili się do prezydenta przedstawiciele Kukiz'15, Partii Razem, PSL, Prawicy Rzeczypospolitej oraz Klubu Jagiellońskiego. Co zrobi Andrzej Duda?