Subskrybuj nas na Youtube
Emilia Świętochowska: Aż 80 tys. – mniej więcej tyle stron liczą unijne porozumienia zawarte w ostatnich pięciu dekadach. Zjednoczone Królestwo będzie musiało je teraz, po Brexicie, przesiać i zdecydować, które zostają, a które trzeba wyeliminować lub poprawić. Czy to jest do zrobienia w dwa lata?
Adam Łazowski*: To absolutnie nierealne. Po pierwsze muszą być dochowane wszystkie unijne procedury, a to potrwa. Po drugie – negocjowanie warunków rozwodu oraz przyszłych relacji ze swojej natury będzie bardzo czasochłonne. Im głębsza integracja państwa trzeciego z UE, tym bardziej złożona umowa i obowiązki. Spójrzmy na przykład na same załączniki do umowy stowarzyszeniowej Unii Europejskiej z Ukrainą w sprawie wolnego handlu, bo podejrzewam, że umowa ze Zjednoczonym Królestwem może mieć podobny kształt. To prawie 2 tys. stron. W tych załącznikach jest wymienionych ok. 300 aktów unijnych, które Ukraina musi wdrożyć w ciągu najbliższych lat. Do tego jeszcze dochodzą obszary działalności UE, gdzie konkretne akty prawne nie są wprost wymienione, bo wiadomo, o jakie chodzi, albo ich listy ustala się później. Same przepisy fitosanitarne zawierają się w ok. 270 aktach unijnych. Kluczem do negocjacji ze Zjednoczonym Królestwem nie będą zatem wizje polityczne jej przywódców, lecz twarde realia. Zwłaszcza że UE stawia sprawę jasno – jeśli chcecie mieć dostęp do wspólnego rynku, to musicie respektować nasze przepisy. Nie ma żadnych szans, żeby sfinalizować ją w dwa lata.
Jeśli zatem nie uda się wynegocjować nowej umowy w ciągu dwóch lat, jak wymaga tego art. 50 o Unii Europejskiej...
Nie ma żadnego jeśli. Przecież trzeba będzie uregulować warunki rozwodu i spisać wszystko, co będzie obowiązywało dalej, a co nie. To gigantyczne przedsięwzięcie. Należy też sobie uświadomić, że w momencie wystąpienia prawo UE przestaje w Zjednoczonym Królestwie obowiązywać. W przypadku dyrektyw nie jest to duże utrudnienie, bo są one wdrażane do prawa krajowego, za to jeśli chodzi o rozporządzenia, to pojawia się olbrzymi problem, gdyż stosuje się je bezpośrednio. W podręcznikach przeczyta pani co prawda, że przepisy krajowe nie są do tego potrzebne, ale to nie do końca prawda. Niemal w każdym państwie członkowskim potrzebne jest uchwalenie przepisów, które umożliwiają stosowanie rozporządzeń i je uzupełniają. Jeśli wszystkie rozporządzenia przestaną nagle obowiązywać, będziemy mieć potężne dziury w prawie. Zostaną tylko chaotyczne przepisy, które same w sobie są bez sensu, bo odnoszą się do czegoś, co już nie istnieje w porządku prawnym.
Sugeruje pan, że Zjednoczonemu Królestwu grozi paraliż?
Zgadza się. Zauważmy, że rozporządzenia regulują tak kluczowe dziedziny jak transport, cła, produkcja żywności, finanse czy polityka rolna. Parlament będzie więc musiał od podstaw stworzyć na przykład kodeks celny. Na nowo trzeba będzie uchwalić mechanizmy ochrony rynku. Od nowa stworzyć krajową politykę rolną, skończą się też pokaźne dopłaty dla rolników. Paradoksalnie Walia, która głosowała za wystąpieniem z Unii, otrzymuje bardzo dużo dotacji unijnych na wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju. Tam znajdują się obszary najbiedniejsze, które ucierpiały w wyniku upadku kopalni i przemysłu ciężkiego. Walijscy brexitowcy myślą teraz, że te pieniądze dalej im się należą i na pewno się znajdą. Tymczasem po obniżeniu ratingu i wzroście kosztów zadłużenia budżet brytyjski może temu nie podołać. I ta świadomość dociera już do Borisa Johnsona i reszty brexitowców.
Jak więc to wszystko ogarnąć?
Potrzebna będzie armia prawników, ale nikt nie wie, skąd ich wziąć. Brytyjska administracja publiczna przeszła ostatnio cięcia i zwyczajnie brakować będzie sił przerobowych. W ciągu następnych lat prawnicy będą musieli przejrzeć system prawny Zjednoczonego Królestwa i sprawdzić, gdzie są rozporządzenia unijne, a następnie przygotować przepisy krajowe, które wejdą w ich miejsce. To samo trzeba będzie zrobić w Walii, Szkocji i Irlandii Północnej, bo część rozporządzeń podlega kompetencjom delegowanym. Zwolennicy Brexitu myślą, że to wszystko się zrobi automatycznie i bezproblemowo. Nie jestem tego pewien. Weźmy chociażby rozporządzenie o odszkodowaniach za opóźnienia i odwołania lotów. Od początku figuruje ono na czarnej liście linii lotniczych, więc zaraz zacznie się lobbowanie, by się tego rozporządzenia pozbyć.
Mijają więc dwa lata, a końca negocjacji nie widać. Co wtedy?
Termin ten można przedłużyć, ale wymagana byłaby do tego zgoda Rady Europejskiej. Nie ma przy tym pewności, że będzie w tej kwestii jednomyślność, bo zawsze ktoś może się zbuntować. A wtedy dojdzie do przypadkowego, zupełnie niekontrolowanego i nieuregulowanego prawnie zerwania relacji Zjednoczonego Królestwa z UE. Co więcej, straci ono też wszystkie umowy o wolnym handlu z państwami trzecimi, bo ich stroną jest Unia. I trzeba będzie je od nowa negocjować. Formalnie do momentu wystąpienia z UE Zjednoczone Królestwo jest objęte wspólną polityką handlową i nie może tak po prostu zawierać samodzielnie umów z państwami trzecimi. Równie dobrze mogą one powiedzieć rządowi brytyjskiemu, że dopóki nie wystąpicie z Unii, nie będziemy marnować czasu i pieniędzy, bo co jeśli zmienicie zdanie? Jest jeszcze jeden poważny problem: brytyjski rząd nie ma technicznych możliwości, by przeprowadzić tak potężne przedsięwzięcie jak wyjście z UE. Ostatni raz negocjował umowę o wolnym handlu prawie 45 lat temu. „Financial Times” oszacował, że w brytyjskiej administracji publicznej jest obecnie ok. 20 osób, które byłyby w stanie podołać takiemu zadaniu. Tymczasem do wynegocjowania nowej umowy potrzeba co najmniej 500.
A w Westminsterze zdają sobie z tego sprawę?
I tak, i nie. Specjaliści zdają sobie z tego sprawę, natomiast w pewnych kręgach dominuje postkolonialne myślenie, że cały świat padnie przed Zjednoczonym Królestwem na kolana i będzie chciał z nim negocjować. A czasy się zmieniły. Mamy potężne bloki gospodarcze, a nie imperia, zaś tradycyjna, XIX-wieczna idea suwerenności przeszła do lamusa. Jedynym suwerennym państwem w sensie, w jakim pojęcia tego używają brexitowcy, jest dziś Korea Północna. Obecnie wolny handel negocjuje się całymi blokami państw, a rząd, które chce to zrobić samodzielnie, już na wstępie stawia się na dosyć słabej pozycji. Nie wspominając o tym, że nie wiemy nawet, czy za 2–3 lata Zjednoczone Królestwo będzie jeszcze w ogóle istnieć.
Bo Szkocja szykuje się do kolejnego referendum w sprawie niepodległości?
Na pewno w tej chwili ma pełen mandat, by rozpisać nowe referendum. Nicola Sturgeon, pierwsza minister Szkocji i szefowa Szkockiej Partii Narodowej, rozpoczęła już ofensywę dyplomatyczną w UE.
Niepodległa Szkocja musiałaby od nowa ubiegać się o członkostwo w Unii?
Przed dwoma laty po pierwszym referendum w sprawie niepodległości UE jasno stwierdziła, że Szkocja musiałaby wystąpić z UE, aby do niej ponownie przystąpić, czyli przejść proces akcesyjny. Tego stanowiska nie może zmienić, bo wyglądałoby to niepoważnie, a na dodatek mogłoby sprowokować do secesji Katalonię. W każdym razie, jeśli faktycznie Szkocja ogłosi niepodległość, to UE będzie musiała wymyślić jakąś przyspieszoną procedurę akcesji. Ale to wszystko na razie nie jest przesądzone. Co więcej przekształcenie Londynu w kilkumilionowe mikropaństwo na wzór Luksemburga też wchodzi w grę, choć na razie wygląda pewnie na kolejną fantazję. Pod petycją do mera Londynu Sadiqa Khana o to, aby ogłosił metropolię niepodległym państwem, podpisało się już ponad 177 tys. osób.
Wolne Miasto Londyn?
Coś w tym stylu. W miejscowości, w której mieszkam, wchodzącej w skład londyńskiej metropolii, poparcie dla pozostania w Unii sięgnęło 70 proc. Podobnie zresztą w całym Londynie. Trudno się więc dziwić, że londyńczycy nie mogą się pogodzić z wynikiem referendum.
Premier David Cameron też nie sprawia wrażenia, jakby się spieszył do Brexitu. Za to europejscy przywódcy zaczęli już popędzać Zjednoczone Królestwo, by nie zwlekało ze złożeniem formalnego wniosku o wystąpienie z UE. Ile w ogóle czasu ma teraz na to rząd brytyjski?
To nie jest kwestia prawna, lecz polityczna. Artykuł 50 traktatu o UE nie wskazuje wprost, w jakim terminie i w jakiej formie taki wniosek ma być złożony. Zapewne można porównać go do wniosku o akcesję, który jest zwykłym listem dyplomatycznym stwierdzającym, że państwo ubiega się o członkostwo. Naturalnie rządowi brytyjskiemu zależy na tym, aby cały proces rozpoczął się jak najpóźniej i aby jak najwięcej ustalić w toku rozmów nieoficjalnych, bo od momentu złożenia wniosku zaczyna biec termin dwóch lat. Poza tym, jak podkreślają niektórzy konstytucjonaliści, żeby rząd mógł w ogóle złożyć wniosek o wystąpienie z UE, potrzebna jest ustawa parlamentu. Z tym będzie problem, bo znakomita część laburzystów, a też torysów, głosowała przeciwko Brexitowi.
Czy brytyjskich parlamentarzystów nie wiąże jednak wola wyborców?
Wiąże i siłą rzeczy taka ustawa będzie musiała zostać przyjęta. Ale myślę, że to się nie stanie, dopóki nie będzie wybrany nowy przewodniczący torysów. Druga przyczyna jest bardziej prozaiczna: nikt nie ma pomysłu, co robić dalej. Mam wrażenie, że zarówno Boris Johnson, jak i Michael Gove, dwie postacie Partii Konserwatywnej, które parły do wystąpienia, nawet nie zakładali, że mogą zwyciężyć w referendum. To miała być zwykła polityczna hucpa. Propozycji, które przedstawili przed kilkoma tygodniami, takich jak jednostronne ograniczenie jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości UE, zawieszenie swobody przepływu pracowników i stopniowe wypowiadanie kolejnych praw europejskich, nie można traktować poważnie. Z tak absurdalnymi pomysłami nie ma co liczyć na wynegocjowanie z UE czegoś sensownego.
Załóżmy, że brytyjski rząd wszczyna jednak procedurę wystąpienia z Unii. Na co może liczyć z jej strony?
Wbrew temu, co się myśli w Zjednoczonym Królestwie, nie jest to gra równorzędnych partnerów. To wyłącznie kwestia siły. Jeden przeciwko 27. To nie UE występuje ze Zjednoczonego Królestwa, lecz odwrotnie. Artykuł 50 traktatu o UE jest tak skonstruowany, że daje ogromną przewagę negocjacyjną stronie unijnej. Każde państwo trzecie, które kiedykolwiek negocjowało umowę stowarzyszeniową z UE, doskonale wie, jak bardzo trudny to proces. A Zjednoczone Królestwo już jest traktowane jak państwo sąsiedzkie. Wystarczy spojrzeć na to, co ostatnio zaproponował Donald Tusk. Najpierw negocjowanie umowy o wystąpieniu, a dopiero potem umowy o przyszłych relacjach. Niepewność co do tego, jak będą one wyglądały, spowoduje kolejne potężne tąpnięcie brytyjskiej gospodarki. Z prawniczego punktu widzenia to też zaproszenie do katastrofy.
Bo w międzyczasie pojawi się próżnia?
Przerwa w relacjach między Zjednoczonym Królestwem a Unią może sięgnąć 5–7 lat. Owszem, mogą być wprowadzone jakieś przepisy przejściowe, ale będzie to wymagało niezwykłej ekwilibrystyki prawniczej. Bo co z aktami prawnymi UE, czy będą dalej obowiązywać na Wyspach? Jeśli zmienią się unijne przepisy transportowe, to firmy brytyjskie będą nimi związane? Czy Trybunał Sprawiedliwości UE będzie miał nadal jurysdykcję? Na wszystkie te pytania trzeba będzie odpowiedzieć. Co więcej, zawsze jest ryzyko, że sprawa umowy stowarzyszeniowej ze Zjednoczonym Królestwem zostanie poddana w którymś z państw członkowskich pod referendum, a jego obywatele zagłosują na „nie”, tak jak ostatnio się to stało w Holandii w sprawie umowy z Ukrainą. Wtedy mamy zupełny casus pascudeus.
Jakie rozwiązanie byłoby w takim razie najlepsze z perspektywy brytyjskiego rządu?
Jestem zwolennikiem tego, aby równocześnie wynegocjować zarówno wyjście, jak i przyszłe relacje w jednej umowie. Ewentualnie w dwóch, choć pod warunkiem że będą one związane klauzulą gilotyny, co oznacza, że obie mogą wejść w życie tylko razem. Takie rozwiązanie pozwala uniknąć próżni prawnej.
Załóżmy, że się udaje. Czy Zjednoczonemu Królestwu marzą się dziś takie same relacje gospodarcze z Unią, jakie ma Norwegia, która należy do Europejskiego Obszaru Gospodarczego?
Z jednej strony wydaje się, że to naturalna opcja, bo dawałaby dostęp do rynku wewnętrznego. Z drugiej strony zwolennicy wystąpienia z UE szli przecież na referendum pod standardami odzyskania wolności, niezależności i suwerenności. Tymczasem jeśli Zjednoczone Królestwo przystąpiłoby do EOG, to musiałoby wcielać w życie rozporządzenia i dyrektywy UE, jednocześnie nie mając żadnego wpływu na ich kształt i uchwalenie. To nie wszystko. Oprócz regulacji dotyczących rynku wewnętrznego w załącznikach do umowy o EOG są też przepisy związane z ochroną środowiska, ochroną konsumenta, zamówieniami publicznymi czy prawem pracy. Zdaje się, że nie o to brexitowcom chodziło. I raczej nie da się logicznie wytłumaczyć wyborcom, dlaczego po wystąpieniu z Unii nadal muszą respektować jej przepisy. Myślę więc, że opcja norweska szybko upadnie.
A inne opcje?
Jest jeszcze wariant szwajcarski, jednak ten z kolei jest nie do zaakceptowania dla Unii. Jej relacje ze Szwajcarią zawierają się dziś w ok. 120 umowach dotyczących materii od handlu zegarkami i serem po kwestię przepływu osób. System ten nie działa, bo raz, że tych umów jest zbyt wiele, dwa, nie ma wspólnych organów na szczeblu politycznym ani mechanizmów kontroli przestrzegania prawa. Efekt jest taki, że Szwajcaria narusza umowę o przepływie osób, a UE nie może wyciągnąć wobec niej żadnych konsekwencji poza wypowiedzeniem tej umowy. Ale gdyby to zrobiła, jednocześnie wypowiedziałaby kilka innych ściśle powiązanych z nią umów. Model turecki, czyli unia celna, też nie wchodzi w rachubę, bo nie obejmuje przepływu usług i kapitału ani swobody przedsiębiorczości. A przecież dla Londynu swobodny dostęp do rynków finansowych to warunek konieczny. Umowy o wolnym handlu z Koreą Południową czy Singapurem też pomijają wiele kluczowych kwestii, na których zależy brytyjskiemu rządowi. Wymyślenie ram prawnych dla przyszłych relacji Zjednoczonego Królestwa z Unią nie będzie więc proste. Oczywiście będzie to raj dla prawników, bo ktoś to wszystko będzie musiał wynegocjować.
*Adam Łazowski, profesor prawa UE na Uniwersytecie Westminsterskim w Londynie