Ekspert obala obiegową opinię. Tyle czasu ma Sejm na uchwalenie budżetu

Nowy Sejm, nowy budżet

Dziennik.pl: Czy nowy parlament jest związany decyzjami poprzedniego? Co mówi na ten temat zasada dyskontynuacji?

Prof. Marek Zubik, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, Uniwersytet Warszawski: Zasada dyskontynuacji prac parlamentu to stałe, funkcjonujące od niepamiętnych czasów rozwiązanie, które odnosi się do działalności organu przedstawicielskiego pochodzącego z wyborów powszechnych. Każde wybory przynoszą bardziej aktualną legitymację polityczną, która pochodzi od narodu. Dyskontynuacja prac parlamentu pozwala zatem, aby w nowym składzie parlament nie był zmuszony do dalszego prowadzenia prac niezakończonych przez swoich poprzedników. W szczególności parlament w każdej kadencji musi mieć możliwość rozpatrzenia projektu ustawy przy zachowaniu trzech czytań w Sejmie i możliwości dokonywania zmian w projekcie, który do niego trafia.

Jak to wygląda w przypadku prac nad ustawą budżetową?

Wspomniana zasada dotyczy również prac nad budżetem państwa. Jest to konieczne, gdyż nie ma bardziej polityczno-programowej ustawy w państwie, jak właśnie ustawa budżetowa. Ona wyznacza publiczne środki finansowe, które umożliwiają rządowi realizowanie jego polityki. Jeśli zasada dyskontynuacji nie objęłaby ustawy budżetowej, nowy rząd - ze względu na mechanizmy konstytucyjne - byłby zmuszony realizować program swoich poprzedników, który to program mógł być odrzucony przez wyborców.

Skrócenie kadencji Sejmu. Wyjątek od reguły

Jeśli w ciągu czterech miesięcy prezydent nie otrzyma ustawy budżetowej do podpisu, to może skrócić kadencję parlamentu?

Pamiętać jednak należy, że jest to rozwiązanie wyjątkowe o charakterze sankcyjnym. Dotyczy sytuacji, gdyby rząd nie miał dostatecznego poparcia w Sejmie, a państwu groziłby brak podstawy prawnej do finansowania jego funkcji. Chodzi tu jednak o sytuację, w której parlament przeciągałby prace nad tą ustawą. Nie może być natomiast stosowane do przypadku, kiedy parlament nie ma możliwości rozpatrzenia ustawy budżetowej ze względu na konstytucyjny terminarz związany z wyborami!

Czy jeśli poprzedni rząd przesłał do Sejmu projekt budżetu we wrześniu, to ten termin wrześniowy obowiązuje Sejm nowej kadencji? I nowy rząd, który powstanie?

W mojej ocenie absolutnie nie! Właśnie zasada dyskontynuacji powoduje, że przerywa się bieg czteromiesięcznego terminu, gdyż traktuje się projekt złożony w poprzednim parlamencie za niebyły. Koniec kropka. Wraz z rozpoczęciem nowej kadencji na rządzie ciąży obowiązek ponownego przedstawienia parlamentowi projektu ustawy budżetowej. Proszę jednak pamiętać, że mamy do czynienia z dyskontynuacją prac parlamentu, a nie rządu. Tym samym działań rządowych nie trzeba powtarzać od początku.

Choć stara się to przedstawiać inaczej, w Polsce jest jednolita praktyka parlamentarna co do rozumienia zasady dyskontynuacji również w odniesieniu do ustawy budżetowej. Dziwi mnie zatem, że wątpliwości w tej sprawie pojawiają się nieomal dokładnie co kadencję.

Czyli nie znajdziemy w naszej historii najnowszej żadnego wyjątku?

Nigdy w Polsce nie doszło do odstępstwa od tej zasady w przypadku ustawy budżetowej. W przypadku zmiany kadencji parlamentu zawsze kolejne rządy czuły się w obowiązku przekazać ponownie Sejmowi projekt ustawy budżetowej. Dotyczyło to nawet tych sytuacji, kiedy nie dochodziło do zmiany większości rządowej po wyborach.

Projekt złożony w poprzedniej kadencji nie może wiązać nowego parlamentu, gdyż chroni parlament przed tym, żeby władza wykonawcza trikami politycznymi nie doprowadziła do skrócenia kadencji parlamentu przy użyciu konstrukcji zracjonalizowanego parlamentu, nieprzewidzianej na taką sytuację.

Ile czasu ma nowy rząd na uchwalenie budżetu

Uporządkujmy. Nowy rząd, który powstanie w X kadencji Sejmu, nie jest zobowiązany przedstawić prezydentowi Andrzejowi Dudzie projektu budżetu do 29 stycznia 2024 roku, czyli cztery miesiące po wysłaniu projektu budżetu do Sejmu przez premiera Mateusza Morawieckiego?

W rozpoczętej właśnie nowej kadencji - wzorem chociażby tego, co stało się przy zmianie kadencji parlamentu w 2019 r. - nowy rząd zobowiązany jest ponowić projekt ustawy budżetowej. W mojej ocenie dopiero od tego terminu zacznie biec czteromiesięczny termin, który otworzy ewentualnie prezydentowi drogę do skrócenia kadencji parlamentu.

Tryb postępowania z projektem budżetowym nie może być fikcją w parlamencie. Sejm ma mieć zapewnioną możliwość racjonalnego rozpatrzenia tego projektu ustawy w trzech czytaniach, a to oznacza, że musi mieć na to czas. To jest centralna kompetencja Sejmu. Potem Senat ma mieć zapewniony czas na zajecie się tą ustawą. Raz jeszcze powtórzę - nowo wybrany parlament ma świeżą legitymację polityczną i musi mieć prawo zaakceptować cele polityki państwa według nowych kryteriów, jakie wskazał naród w niedawnych wyborach.

Wynika z tego, że nowy Sejm ma zdecydowanie więcej czasu na pracę nad nową ustawą budżetową?

Nowy parlament ma dokładnie takie same kompetencje, co poprzedni. Składa się jednak z nowych parlamentarzystów. Przewidziane w Konstytucji cztery miesiące to limit czasu na uchwalenie ustawy budżetowej, po którym może nastąpić ruch prezydenta, pozwalający mu na przecięcie sporu między rządem a parlamentem. Ale nie jest to rozwiązanie pozwalające prezydentowi wraz z rządem na rozgrywanie parlamentu. Dopóki wybory wyłoniły większość zdolną do stworzenia rządu i uchwalenia ustawy budżetowej, a prezydent będzie realizował swoje kompetencje w zgodzie z założeniami Konstytucji, dopóty nie dojdzie do potrzeby korzystania z rozwiązania w postaci skrócenia kadencji Sejmu. Zawsze skrócenie kadencji Sejmu przez prezydenta jest w polskim prawie konstytucyjnym wyjątkiem od zasady. Tym samym również okoliczności związanych z procedurą budżetową nie należy tu interpretować w sposób rozszerzający.

Jeśli prezydent postanowiłby skrócić kadencję parlamentu, ale niezgodnie z warunkami Konstytucji, to naraża się na odpowiedzialność konstytucyjną. Pamiętajmy, że parlament - nawet już po wydaniu postanowienia o skróceniu kadencji Sejmu - może nadal działać aż do przedednia pierwszego posiedzenia nowo wybranego parlamentu. O ile będzie do tego stosowna większość, będzie mógł, działając jako Zgromadzenie Narodowe, zdecydować o postawieniu w stan oskarżenia prezydenta, która to uchwała odsunie osobę prezydenta od pełnienia przez niego zadań i kompetencji głowy państwa na rzecz marszałka Sejmu.

rozmawiał Tomasz Mincer