Politycy vs. TK. Prezes NRA wie, jak zażegnać kryzys w Trybunale Konstytucyjnym

7 marca Sejm przyjął uchwałę w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015-2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego. Zaapelowano w niej do sędziów TK o rezygnację, "a tym samym o przyłączenie się do procesu demokratycznych przemian". Uchwała jest pierwszym z czterech projektów, dotyczących kompleksowej reformy TK, zapowiedzianych przez ministra sprawiedliwości Adama Bodnara oraz przedstawicieli wszystkich ugrupowań koalicji rządzącej.

Do Sejmu wpłynęły też - złożone jako poselskie - projekty dwóch ustaw o TK. Jeden to projekt nowej ustawy o TK, drugi zawiera przepisy wprowadzające do tej ustawy. Razem z uchwałą Sejmu i propozycją zmiany konstytucji stanowią pakiet kompleksowej reformy TK.

O sporze dotyczącym Trybunału Konstytucyjnego i możliwościach zażegnania kryzysu, rozmawiałam z prezesem Naczelnej Rady Adwokackiej - adw. Przemysławem Rosatim.

Aneta Malinowska, Dziennik.pl: Jakie mogą być skutki przyjęcia uchwały Sejmu z dnia 7 marca 2024 r. w sprawie Trybunału Konstytucyjnego?

Adw. Przemysław Rosati, Prezes NRA: Uchwała Sejmu, która została przyjęta, jest podsumowaniem, tego, co działo się z TK na przestrzeni ostatnich już prawie dziewięciu lat. W tej uchwale doskonale widać z jakimi sytuacjami mieliśmy do czynienia w związku z działaniami polityków wokół TK i działaniami samego TK. O części historii, które miały miejsce niestety już zapomnieliśmy. Pomimo upływającego czasu niektóre z nich nadal są delikatnie ujmując szokujące.

Ta uchwała porządkuje wszystkie dotychczasowe historie i przypomina, co doprowadziło, do tej skomplikowanej sytuacji wokół TK, która z jednej strony powoduje, że TK przestał realizować swoje funkcje określone w Konstytucji RP, a z drugiej strony w tej uchwale, jak na dłoni widać to co doprowadziło do upadku autorytetu Trybunału Konstytucyjnego.

Faktycznie Trybunał od wielu lat nie cieszy się zaufaniem Polaków.

W powszechnej opinii Trybunał Konstytucyjny nie jest obdarzany zaufaniem obywateli i innych organów władzy publicznej. To dowód na erozję jego funkcjonowania i pozycji, którą przez lata miał w oczach opinii publicznej.

Trzeba jednak pamiętać, że ta uchwała nie ma mocy prawnej. Jest deklaracją, stanowiskiem polskiego Sejmu. Nie zmienia sytuacji prawnej TK i w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji obywateli, których sprawy zostały przez TK załatwione wydanymi orzeczeniami.

Czyli jednak realnie ta uchwała niewiele zmienia. Natomiast, tu warto też dodać, że do Sejmu, w tym samym czasie, wpłynęły dwa poselskie projekty ustaw dotyczących TK… Może w nich jest nadzieja na poprawę sytuacji?

Złożone w Sejmie projekty dwóch ustaw – o Trybunale Konstytucyjnym i przepisy wprowadzającej ustawę o TK, jeżeli weszłyby w życie, to po pierwsze realnie naprawiłyby TK jako organ władzy publicznej, po drugie rzeczywiście usunęłyby skutki kryzysu, który dziś tak wydatnie dotyka Trybunał Konstytucyjny, czyniąc go niezdolnym do realizacji jego zadań określonych w Konstytucji.

Przypomnijmy, że głównym problemem TK jest zasiadanie w jego składzie osób nieuprawnionych do orzekania. I jest to jedna z dwóch podstawowych przyczyn kryzysu, o którym mówi się powszechnie. Przyczyną tej sytuacji był wybór nadmiarowych sędziów, co nastąpiło jeszcze przez Sejm w 2015 r. u schyłku VII kadencji. Później Sejm VIII kadencji stwierdził brak mocy prawnej pięciu uchwał wybierających sędziów TK, pomimo że nie mógł tak postąpić, bowiem wadliwy wybór odnosił się tylko do dwóch członków TK. Następnie wybrał trzech sędziów na prawidłowo obsadzone miejsca w TK, co zainicjowało obserwowany kryzys, który mocna destabilizuje sytuację Trybunału. Skutkiem tego jest brak zdolności TK do realizacji celów określonych w konstytucji. Innymi słowy, Trybunał przestał być swoistym bezpiecznikiem i gwarantem interesów obywateli.

A zmiana konstytucji? Jak pan ocenia ten pomysł?

Jeżeli chodzi o sam projekt konstytucji, to jest bardzo dobry kierunek. Po pierwsze na uwagę zasługuje rozwiązanie, które wzmacnia rozproszoną kontrolę konstytucyjności przepisów. Moim zdanie jest to rozwiązanie ważne, z perspektywy obywateli, ponieważ zanim sąd orzeknie o prawach i wolnościach czy obowiązkach obywatela, w związku z wydawanym orzeczeniem, będzie musiał zastanowić się, czy przepisy, które zastosuje, są zgodne z konstytucją. Ta tzw. rozproszona kontrola ma wzmacniać sytuację obywateli, których sprawy są rozstrzygane przez polskie sądy.

Podkreślenia wymaga, że rozproszona kontrola konstytucyjności przepisów wzmacnia system oceny zgodności działania władzy publicznej z konstytucją, ale nie prowadzi do wyeliminowania norm prawnych z systemu prawnego, dlatego że od tego są orzeczenia TK. W związku z powyższym to będzie istotny element uzupełniający system kontroli konstytucyjności przepisów. Ujmując to wprost, sądy stosując przepisy będą zobowiązane do każdorazowego dbania o zgodności stosowanych przepisów z konstytucją. Ten projekt wyraźnie to podkreśla.

Co jeszcze jest ważne w tym projekcie?

Druga kwestia, która moim zdaniem jest istotna, jeżeli chodzi o zmiany w konstytucji, to wyeliminowanie z możliwości ubiegania się o członkostwo w TK czynnych polityków. Miałoby to nastąpić poprzez wprowadzenie okresu czterech lat, który miałby charakter swoistej karencji.

Osobiście uważam, że należałoby rozciągnąć to także na sejmiki województw czy włodarzy miast, ale także na osoby zajmujące stanowiska w spółkach Skarbu Państwa, ponieważ są to miejsca silnie związane z władzą polityczną i od niej zależne.

Powinniśmy, jednakże pamiętać, że nawet obecnie obowiązujące przepisy konstytucji, które nakładają na kandydatów do TK obowiązek wyróżniania się wiedzą prawniczą, są w dużej mierze wystarczające. Musi być jednak spełniony podstawowy warunek, czyli determinacja polityków w prawidłowym ich stosowaniu. Innymi słowy są wystarczające, jeżeli są serio traktowane przez siły polityczne, które dokonują wyboru sędziów TK.

Problemem tutaj jest jednak permanentny od lat brak przestrzegania przepisów przez polityków.

Tak, problem polega na tym, że te przepisy przestały być przestrzegane przez polski Sejm, przez polskich polityków. W konsekwencji, te minimalne kompetencje określone w konstytucji zeszły na dalszy plan. Jeżeli popatrzymy z perspektywy dokonywanych wyborów to często nie miały większego znaczenia, bo do TK wybierano czynnych polityków, co wielokrotnie rzutowało na jakość orzecznictwa, nie budowało autorytetu Trybunału i obniżało zaufanie obywateli do tego organu.

Kolejną istotną kwestią przy ewentualnych zmianach konstytucji, jest porozumienie ponad podziałami. Czy pana zdaniem jest to możliwe?

Musimy mieć świadomość, że zarówno zmiana ustawy, jak i wprowadzenie nowej ustawy, a także zmiany w konstytucji wymagają konsensusu politycznego. Z wypowiedzi, które podły w przestrzeni publicznej, wynika, że na ten konsensus tu i teraz prawdopodobnie nie ma szans. Toczący się na naszych oczach spór polityczny nie sprzyja osiągnięciu kompromisu w tej ważnej dla obywateli sprawie. W związku z powyższym jedynym rozwiązaniem, które pozostanie z przedstawionego pakietu, które nie będzie miało większego znaczenia, jest uchwała sejmowa.

Pan ma pewien pomysł na zażegnanie kryzysu w TK. Proszę powiedzieć, co można zrobić, aby praca Trybunału wróciła na właściwe tory?

Realnym rozwiązaniem byłoby zaprzestanie aktywności w Trybunale przez osoby, które nie są uprawnione do orzekania.

Jak to zrobić?

Ponieważ przyczyną destabilizującą sytuację jest działanie samego Sejmu, to należy usunąć przyczynę, która taki skutek spowodowała. Głównym założeniem jest obowiązek działania każdego organu władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji. Dlatego Sejm powinien wprowadzić do swojego regulaminu przepisy pozwalające na wznowienie postępowania, które zakończyło się podjęciem przez Sejm uchwały o wyborze na określone stanowisko lub w skład danego organu. W tym samym regulaminie powinny istnieć podstawy takiego wznowienia. Te dwa elementy zapewniłby działanie w granicach i na podstawie prawa, czyli zgodnie z zasadą legalizmu.

To by wystarczyło?

Regulamin Sejmu przewiduje w swojej treści, że wtedy, kiedy Sejm bierze udział w obsadzeniu innego organu, to podejmuje uchwały. Natomiast nie ma przepisów, które pozwoliłyby ten proces naprawić, jeżeli byłoby to konieczne w celu wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego lub potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, czyli na orzeczenia Europejskiego trybunału Praw Człowieka lub Trybunału Sprawiedliwości UE. Wspólnym mianownikiem byłoby usuniecie wadliwie podjętych uchwał z obrotu prawnego i przywrócenie w ten sposób stanu zgodnego z prawem.

Czyli jak rozumiem Sejm, powinien móc korygować, swoje własne decyzje?

Powinna istnieć procedura, pozwalająca Sejmowi w sposób zgodny z prawem, czyli w granicach i na podstawie prawa, skorygować podjęte wcześniej decyzje, jeżeli chodzi o kreacje innych organów. I teraz istnienie samej procedury zachowałoby standard działania Sejmu w granicach prawa. Natomiast jeżeli chodzi o działanie Sejmu na podstawie prawa, to powinny istnieć podstawy do wznowienia takiego postępowania zakończonego uchwałą Sejmu. I wśród takich podstaw widziałbym po pierwsze, konieczność wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego lub wykonanie rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. W związku z tym można byłoby, moim zdaniem, przeprowadzić procedurę wznowienia takich postępowań i doprowadzenia sytuacji do zgodnej z prawem. Swoista konwalidacja popełnionych wcześniej ewidentnych błędów, których skutki odczuwamy wszyscy.

Przede wszystkim wykonując wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt K 35/15) oraz z 9 marca 2016 r. (sygn. akt K 47/15), jak również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (sygn. 4907/18), wskazującym, że obecność w składzie Trybunału Konstytucyjnego osób nieuprawnionych do orzekania narusza art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Uważa pan, że istnienie takiej procedury, takiej możliwości pomogłoby w przywróceniu praworządności w Polsce?

Istnienie takiej procedury oraz istnienie podstaw do wznowienia takich postępowań, które właśnie kreowały skład innych organów, moim zdaniem dziś pozwalałoby na realne uporządkowanie sytuacji w TK, ale nawet i w KRS.

To znaczy…?

Innymi słowy, osoby nieuprawnione do orzekania w następstwie podjętej przez Sejm uchwały, w której Sejm naprawiałby istniejącą niezgodność sytuacji z prawem, przestawałyby funkcjonować w ramach TK i to otwierałoby możliwość dokonania wyboru trzech sędziów TK i zakończyłoby to kryzys, który ogniskuje się na uczestniczeniu w Trybunale osób nieuprawnionych do orzekania.

Sejm może sam dokonać takiej zmiany?

Tak, regulamin Sejmu zmienia sam Sejm. Nie jest tutaj wymagane współdziałanie prezydenta ani Senatu. To nie jest proces legislacyjny, który musi być przeprowadzony, tak jakby Sejm miał uchwalić ustawę, tylko, co jest istotne, jest to wyłączna kompetencja Sejmu. Regulamin Sejmu jest uchwalany przez Sejm na podstawie art. 112 Konstytucji. W związku z powyższym Sejm, moim zdaniem, dziś dysponuje realnymi narzędziami, które mogłyby uporządkować tę część odnoszącą się do uczestniczenia w składach osób nieuprawnionych do orzekania.

Ta możliwość, o której rozmawiamy, jest wzorowana na wznowieniu postępowania sądowego. Generalnie każde postępowanie, w ramach której działa organ władzy publicznej, przewiduje taki instrument, jak wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania zachodzi najczęściej wtedy, kiedy po zakończeniu postępowania okaże się, że popełniono w trakcie pierwotnego postępowania błędy, które są na tyle rażące, że ustawodawca przewiduje właśnie instrument w postaci możliwości wznowienia postępowania, aby wyeliminować istniejącą sprzeczność z prawem.

I to właśnie dlatego istnieje możliwość wznowienia, zakończonych już spraw…

W każdej procedurze, która funkcjonuje w Polsce – postępowanie administracyjne, cywilne, karne, podatkowe – jest możliwość wznowienia postępowania, właśnie po to, żeby, naprawiać błędy. I temu miałby służyć instrument w postaci wznowienia postępowania prowadzonego przed Sejmem, które zakończyło się podjęciem uchwał, które post factum okazały się uchwałami wadliwymi, ponieważ w związku z ich podjęciem istnieje permanentna dysfunkcja organu, istnieje permanentny stan niezgodności z prawem. I m.in. temu służy wznowienie postępowania, żeby usuwać takie wady, które funkcjonują w systemie, albo w samej procedurze.

Sejm może mieć procedurę, którą sam przyjmuje, którą będzie mógł stosować wtedy, kiedy post factum okaże się, że jest błąd, który trzeba wyeliminować.

Może pan to zobrazować?

Wyobraźmy sobie, że do TK wybieramy profesora prawa, który zgodnie z przepisami z faktu posiadania tego tytułu spełnia kryteria pozwalające zostać sędzią TK. Następnie po wyborze okazało się, że wybrany nie jest profesorem, bo nigdy nie zrobił doktoratu i habilitacji, nie ma wykształcenia prawniczego i wprowadził tym samym Sejm w błąd co do posiadania kwalifikacji do zajmowania stanowiska sędziego. I czy to oznacza, że taka osoba ma pozostawać sędzią w TK tylko dlatego, że została do Trybunału wybrana? W momencie wyboru nikt nie miał wątpliwości do spełnienia wymagań, natomiast post factum okazało się, że jest inaczej. I czy to oznacza, że taką osobę powinniśmy pozostawić w składzie TK? Nie. Jednak dzisiaj nie ma procedury, pozwalającej na naprawienie ewidentnej niezgodności z prawem takiego wyboru, bo to byłby wybór absolutnie niezgodny z prawem.

Trzeba pamiętać, że wielokrotnie podstawą do wznowienia postępowania sądowego czy administracyjnego jest konieczność wykonania wyroku TK albo możliwość, jaką daje wyrok TK, albo wyrok sądu międzynarodowego działającego na postawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez RP. To są klasyczne podstawy, uprawniające do wznowienia postępowania i ja nie widzę powodu, żeby nie było takiej procedury, jeżeli chodzi o postępowanie prowadzone przed polskim Sejmem.

Czyli taka zmiana w regulaminie Sejmu, to jedyna realna możliwość zażegnania kryzysu w TK?

Polski Sejm jest jednym z wielu organów władzy publicznej i działa na podstawie swojego regulaminu, czyli to, co widzimy na co dzień, to jest procedura, która jest stosowana przez Sejm, aby mógł on działać. Jeżeli mamy podobne instrumenty w innych procedurach to możemy sobie wyobrazić istnienie takiej właśnie procedury w regulaminie Sejmu, która pozwalałaby samemu Sejmowi na naprawianie błędów i usuwanie stanów niezgodnych z prawem.

I jak mamy orzeczenie TK z grudnia 2015, które mówi wprost, że osoba wybrana nadmiarowo jest nieprawidłowo wybrana, więc teraz to orzeczenie powinno być wykonane. Dlatego trzeba poszukać podstawy do jego wykonania, a jeżeli jej nie ma, to Sejm powinien ją wykreować, żeby mógł realnie naprawiać swoje błędy, które mogą się zdarzyć i jak się okazuje, czasami się zdarzają.

To jest moim zdaniem jedyny możliwy sposób. Realna możliwość dokonania zmian w TK, nie przerywając kadencji. Wznowienie postępowanie, którego zakończenie rozpoczęło kadencję, nie powoduje jej przerwania. Sejm ma obowiązek wykonywać wyrok TK, bo wyroki TK, są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą.

Rozmawiała: Aneta Malinowska (aneta.malinowska@infor.pl)