– Zostałam postawiona w sytuacji, że jeśli chcę pomagać osobom bezdomnym, muszę łamać prawo. Na 80 osób w schronisku, które prowadzę, jedynie 19 przebywa w nim legalnie – mówi Adriana Porowska, dyrektor Kamiliańskiej Misji Pomocy Społecznej. Od miesięcy wraz z innymi organizacjami pozarządowymi świadczącymi pomoc bezdomnym próbuje dotrzeć z przekazem, że obecne przepisy uniemożliwiają im pracę. – Informowaliśmy zarówno Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS), jak i władze Warszawy. Jednak jedni i drudzy nie zrobili wiele, by rozwiązać problem. Z wyjątkiem przerzucania się odpowiedzialnością. I raptem dostałam z Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy pismo wzywające mnie do „wyeliminowania naruszeń i realizacji zadań zgodnie z umową dotacyjną oraz ustawą o pomocy społecznej”. Bo w mojej placówce są ludzie bez decyzji administracyjnych. Czyli co? Mam ich wyrzucić na ulicę?

– Problem nie dotyczy samej Warszawy. Jest znacznie szerszy. Systemowy. Choć trzeba pamiętać, że osoby bezdomne trafiają do wielkich miast, licząc na to, że tam będzie łatwiej im się odnaleźć – dodaje Jakub Wilczek, pracownik schroniska dla bezdomnych Towarzystwa Pomocy im. Św. Brata Alberta w Zabrzu i prezes Ogólnopolskiej Federacji na Rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności.

Nieżyciowe prawo

Winne są przepisy zawarte w ustawie z 2004 r. o pomocy społecznej – wskazują jednoznacznie pytani przez DGP eksperci. – Mamy nieżyciowe, nieprecyzyjne, a miejscami sztywne przepisy, których trudno przestrzegać. Jednocześnie ciężar odpowiedzialności za ich stosowanie został zrzucony na organizacje pozarządowe. Bo to na nie duże samorządy scedowały organizowanie pomocy bezdomnym. Kierownik schroniska staje więc przed wyborem: albo wyrzuci nielegalnych bezdomnych, albo będzie dalej stosował fortele, by pomóc ludziom i nie narazić się na wielotysięczne kary administracyjne – mówi dr Adam Ploszka z Zakładu Praw Człowieka Wydziału Prawa i Administracji UW.

Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy w przypadku osoby bezdomnej gminą właściwą do przyznania świadczenia, w tym miejsca w schronisku, jest ta, w której była ostatnio zameldowana na pobyt stały. – To pokazuje, że osoba bezdomna jest traktowana w naszym kraju inaczej. Bo w innych przypadkach właściwa jest gmina według miejsca zamieszkania. Przepis skutkuje tym, że człowiek przebywający od lat w Warszawie może zostać przekierowany po pomoc do np. Szczecina, Przemyśla czy Tarnowa – mówi dr Ploszka.

Problemem, poza wskazaniem jednostki, która ma finansować pomoc, jest ilość miejsc dla bezdomnych, jakie mają w zasobach gminy. – Według MRPiPS w stolicy jest 2,5 tys. bezdomnych, a to prawdopodobnie zaniżona liczba. Tymczasem miejsc w schroniskach jest poniżej tysiąca. We Wrocławiu: tysiąc bezdomnych i ok. 660 miejsc. Gdańsk na tle Polski mocno się wyróżnia. Miasto oddało rozwiązywanie problemu w całości sektorowi pozarządowemu. Ma też zaawansowany program mieszkaniowy dla osób wykluczonych (ok. 200 lokali) – wylicza Jakub Wilczek.

Stolica odmawia więc często udzielenia pomocy, powołując się na wspomniany przepis. Teoretycznie art. 101 ust. 7 daje możliwość dogadania się, bo gmina wcześniejszego miejsca zamieszkania lub zameldowania jest zobowiązana do zwrotu wydatków temu samorządowi, który przyznał świadczenia w obecnym miejscu pobytu osoby. – Czysta teoria, bo gminy wchodzą w spory kompetencyjne, które kończą się w sądach administracyjnych – ocenia Adam Ploszka. Jego zdaniem inną teoretyczną furtką jest ust. 3. Mówi o tym, że gmina w miejscu pobytu osoby bezdomnej jest zobowiązana świadczyć jej pomoc w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą lub sprawach niecierpiących zwłoki. – Zapis jest nieprecyzyjny, opiera się na interpretacji urzędnika.

Wąska definicja

Zdaniem Jakuba Wilczka problem stał się poważniejszy po nowelizacji ustawy o pomocy społecznej. O ile dostęp do ogrzewalni czy noclegowni nie wymaga żadnych skierowań, o tyle przyjęcie bezdomnego do schroniska jest uzależnione od decyzji administracyjnej wydawanej przez ośrodek pomocy społecznej. Dlaczego? Bo schronisko, poza miejscem do spania, oferuje też pomoc psychologiczną czy medyczną, a to oznacza większe koszty dla budżetu gminy. Przepisy mówią też o konieczności podpisania kontraktu socjalnego z taką osobą.

Jak to wygląda w praktyce, opisuje Adriana Porowska. – Załóżmy, że udaje mi się przekonać człowieka, by spróbował zmienić swoje życie. Następnie pracownik socjalny musi przeprowadzić z nim wywiad środowiskowy. To 40 stron często intymnych pytań. Dokumenty trafiają do centralnego OPS na warszawskiej Woli. Mijają kolejne dni, bo urzędnicy analizują, czy osoba spełnia kryteria przyjęcia, w tym czy na pewno jest… bezdomna – mówi. Ustawa definiuje, że to „osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania”. – I tu zaczynają się schody, bo np. ktoś jest w trakcie rozwodu bez podzielonego majątku, albo jest dłużnikiem, ofiarą przemocy domowej. Nieraz obserwowałam, że ludzie z takimi historiami nie mieścili się w definicji. I choć faktycznie żyli na ulicy, pomocy od państwa nie dostali. Słyszę, że mogą pójść do ogrzewalni. Naprawdę? Człowiek, który jest w głębokiej depresji lub na tyle słaby, że nie potrafi sam się przemieszczać?

Na bakier z konstytucją

Doktor Adam Ploszka wskazuje na inny nieżyciowy przepis tej ustawy, tj. art. 48a ust. 2d. Mówi on o tym, że osoba przebywająca w schronisku może czekać na miejsce w domu pomocy społecznej maksymalnie cztery miesiące od decyzji o uzyskaniu przydziału. – Tego terminu nie daje się dotrzymać. Mówiąc wprost: ktoś musi umrzeć, by zwolniło się miejsce – podkreśla. A Jakub Wilczek zwraca uwagę na kolejny problem: system nie widzi sporej grupy bezdomnych. Choćby ludzi młodych, którzy wychodzą z placówek pieczy zastępczej i mieszkają kątem u znajomych. – Dlatego potrzebna jest szeroka dyskusja, przy udziale gmin i organizacji pozarządowych, z inicjatywy ministerstwa. Odsyłanie osoby bezdomnej z gminy do gminy budzi wątpliwości konstytucyjne i narusza swobody człowieka.

Lesław Nawacki, dyrektor zespołu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego w Biurze RPO przekonuje, że wielokrotnie w wystąpieniach kierowanych do MRPiPS rzecznik postulował wprowadzenie nowych rozwiązań. – Padały propozycje stworzenia koszyka świadczeń dla osoby dotkniętej bezdomnością, którego realizacja byłaby obowiązkowa w oderwaniu od miejsca pobytu, a nawet scentralizowania systemu finansowania świadczeń w celu rozwiązania problemu właściwości miejscowej organu udzielającego pomocy. Elastycznego stosowania wymagają zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego, a rewizji – procedura zawierania kontraktu socjalnego z osobą bezdomną. W opinii rzecznika problemem jest także brak odpowiednich mechanizmów koordynacji działań jednostek samorządu oraz resortów pracy i zdrowia – wylicza.

Z apelem o wprowadzenie zmian w przepisach, opisującym sytuację w mieście, występowały też władze stolicy. Pismo w tej sprawie – podpisane przez wiceprezydenta Pawła Rabieja – zostało wysłane w grudniu 2018 r. Osiem miesięcy później wystosował kolejne, przy czym „wobec braku reakcji ministra” skierował je do wojewody „z prośbą o wskazanie rozwiązania dylematu”.

Co na to MRPiPS? Jego zdaniem istniejące przepisy nie budzą zastrzeżeń. Natomiast sygnały o trudnościach „w kierowaniu osób do placówek zapewniających wsparcie odpowiednie do ich potrzeb czy pozostawiania ich bez należytej opieki, świadczą raczej o konieczności podnoszenia efektywności współpracy pomiędzy poszczególnymi podmiotami zaangażowanymi w pomoc dla osób bezdomnych”. Ponadto resort nie planuje rozszerzenia definicji osoby bezdomnej ani zmian w zasadach finansowania tej pomocy.

Tymczasem zdaniem dr. Ploszki RPO powinien rozważyć skierowanie art. 101 ust. 2. ustawy o pomocy społecznej do Trybunału Konstytucyjnego. Dlaczego? – Narusza co najmniej trzy artykuły konstytucji. Artykuł 75, który nakłada na władze publiczne obowiązek przeciwdziałania bezdomności, a ten przepis w istocie utrudnia realizację tego obowiązku. Artykuł 52, który mówi, że każdy ma wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, podczas gdy ten przepis pozbawia bezdomnego tego prawa. Wreszcie art. 32, który precyzuje, że „wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne – ocenia.