Instytucja, która należała do filarów powojennego ładu międzynarodowego, już wcześniej drżała w posadach pod ciężarem porażek z ostatnich lat. Północnokoreański test jądrowy z zeszłego poniedziałku może doprowadzić do jej runięcia.
Początkowo rząd chiński uzgodnił z nowym premierem japońskim Shinzo Abe, że północnokoreańska próba jądrowa byłaby nie do przyjęcia i uznał ją za skandaliczną. Pekin mówił nawet
o "retorsjach", co zabrzmiało pocieszająco, podobnie jak "poważne reperkusje", którymi zagroził prezydent George W. Bush.
Zabawa w przepychanki
Nic z tego: po paru dniach Rada Bezpieczeństwa powróciła do swojej ulubionej zabawy w dyplomatyczne przepychanki. Stany Zjednoczone, z poparciem
brytyjskim i francuskim, zaproponowały rezolucję opartą na rozdziale VII Karty ONZ, poświęconym "akcjom w razie zagrożenia pokoju, naruszenia pokoju i aktów agresji".
Artykuł 42 tego rozdziału jednoznacznie upoważnia Radę Bezpieczeństwa do "przeprowadzenia siłami powietrznymi, morskimi lub lądowymi takiej akcji, jaką uzna za konieczną dla
utrzymania albo przywrócenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Akcja ta może obejmować demonstrację, blokadę i inne operacje sił zbrojnych, powietrznych, morskich lub lądowych
członków ONZ".
Chińczycy i Rosjanie zareplikowali, że ewentualna rezolucja może się powoływać wyłącznie na artykuł 41 rozdziału VII, przewidujący jedynie "środki niepociągające za sobą użycia siły zbrojnej". Stali członkowie Rady nie mogli też dojść do porozumienia w kwestii, jakiego rodzaju sankcje wobec Korei Północnej należałoby zastosować. W czwartek przedstawiciele Chin i Rosji zaczynali już mówić w ten sposób, jakby odpowiedzialność za kryzys spoczywała na Stanach Zjednoczonych. "Niektóre stanowcze wypowiedzi innych członków Rady Bezpieczeństwa – stwierdził ambasador rosyjski – zaszkodziły całej sprawie i zaostrzyły sytuację". W końcu mocartstwa uzgodniły tekst rozolucji, ale trudno żywić nadzieję, że coś ona zmieni.
Ten sam schemat zachowań obserwujemy w tym roku wokół cienko zawoalowanego irańskiego programu jądrowego: Stany Zjednoczone, Wielka Brytania i Francja domagają się działań w reakcji na odmowę zaprzestania wzbogacania uranu przez Teheran, a Chiny i Rosja rozmydlają, rozwadniają i przewlekają sprawę.
Na pierwszy rzut oka takie zachowanie Pekinu i Moskwy wydaje się pozbawione sensu. Fakt, że dysponująca prawem weta piątka stałych członków to akurat Chiny, Wielka Brytania, Francja, Rosja
i Stany Zjednoczone – mało sympatyczny klub byłych imperiów i kryptoimperiów – jest spuścizną decyzji podjętych przed ponad 60 laty.
Front mało zwarty
Pierwotna idea była taka, że zwycięzcy II wojny światowej będą pełnili funkcję organu wykonawczego ONZ, aby instytucja ta nie stała się równie
bezsilna jak jej poprzedniczka, Liga Narodów. Franklin Roosevelt, który znacznie przecenił trwałość i siłę reżimu Czang Kaj-szeka, zażyczył sobie, aby czwartym członkiem zostały Chiny.
Winston Churchill, który obawiał się, że Chińczycy będą chodzili na pasku USA, poparł kandydaturę wyzwolonej Francji.
Ale stosunki między supermocarstwami stoczyły się w zimną wojnę, Wielka Brytania przestała być mocarstwem, tracąc swoje imperium i nie znajdując dla siebie lepszej roli niż "młodszy brat wujka Sama", Chiny wpadły w ręce komunistów, zostawiając swoje miejsce w Radzie Bezpieczeństwa kadłubowemu reżimowi nacjonalistycznemu na Tajwanie, a Francja nie okazała zbytniej wdzięczności za wyzwolenie. Nic dziwnego, że Rada Bezpieczeństwa coraz częściej nie mogła dojść do porozumienia. Nic dziwnego, że zdołała wyegzekwować tylko niewielką część uchwalonych przez siebie rezolucji.
Pod jednym względem stali członkowie pozostają autentycznym klubem: są jedynymi legalnymi państwami nuklearnymi uznawanymi przez układ o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej z 1968 r. i już choćby z tego tytułu można by oczekiwać, że wystąpią zwartym frontem przeciwko Korei Północnej i Iranowi. Fakt, że nie występują, mocno sugeruje, że Chiny i Rosja nie wierzą już w zasadę nieproliferacji. Znacznie większe znaczenie każde z nich przywiązuje do swojej pozycji regionalnego mocarstwa. Chiny traktują politycznie nieobliczalną, lecz gospodarczo zależną od nich Koreę Północną jako swego rodzaju dżokera we wschodnioazjatyckich rozgrywkach, natomiast Rosja widzi w nienawidzącym Ameryki naftowym Iranie potencjalnego partnera w nowym porządku światowym ześrodkowanym na kwestiach energetycznych.
Wielu komentatorów obecny kryzys skłonił do postawienia pytania, czy układ o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej ma jeszcze sens. Od 1968 r., kiedy został podpisany, z pewnością ograniczył wzrost liczby państw nuklearnych, ale Izrael, Indie i Pakistan go nie podpisały, Korea Północna z niego wystąpiła, a Iran prawie na pewno go narusza. Istotne pytanie brzmi jednak, czy Rada Bezpieczeństwa ONZ ma jeszcze sens. Generalnie dla każdej instytucji jest złym znakiem, kiedy większość ekspertów zgadza się, że trzeba ją zreformować. Dzisiaj wśród osób zajmujących się stosunkami międzynarodowymi nie ma prawie nikogo, kto opowiadałby się przeciwko reformie Rady Bezpieczeństwa. Ostatnie propozycje wyszły od G. Johna Ikenberry’ego i Anne-Marie Slaughter, którzy opublikowali raport końcowy Princeton Project on International Security, zatytułowany "Budowa świata wolności w ramach prawa". "W 2006 r. nie ma sensu – piszą – aby pięć państw, które reprezentują rozkład sił z okresu po zakończeniu II wojny światowej, miało prawo wetować zasadne działania".
Popierają propozycję oenzetowskiego Panelu Wysokiego Szczebla (wysuniętą w 2004 r.), aby status stałych członków Rady Bezpieczeństwa bez prawa weta uzyskały Brazylia, Niemcy, Japonia i
dwa państwa afrykańskie, przypuszczalnie największe ludnościowo, czyli Egipt i Nigeria. Wzywają również do tego, aby nie można było wetować "rezolucji upoważniających do
konkretnych działań w odpowiedzi na kryzys". Zdaniem autorów raportu takie rezolucje powinny wymagać jedynie "kwalifikowanej większości głosów – na przykład
trzech czwartych głosujących członków Rady".
Pokój bez widoku
Taka Rada Bezpieczeństwa reprezentowałaby znacznie większy odsetek ludności świata (55 proc. zamiast obecnych 29 proc.) i z pewnością nie uprawiałaby
takich "krętactw i obstrukcji", na jakie słusznie skarżą się Ikenberry i Slaughter.
Pewne zastrzeżenie jednak się nasuwa. Kwalifikowana większość wynosiłaby 9 na 11 członków. Przypuśćmy – najzupełniej teoretycznie – że w przegłosowanej mniejszości znalazłaby się Wielka Brytania i Stany Zjednoczone. Co wtedy?
Zreformować instytucję, w której nadreprezentowane są państwa anglojęzyczne? Czy wyście powariowali? Znacznie sprytniej byłoby wywalić Chińczyków (oddając ich miejsce Tajwanowi) i Rosjan (ponieważ ich miejsce było przewidziane dla nieistniejącego dzisiaj Związku Radzieckiego). Coś mi jednak mówi, że tak się nie stanie.
Mój znajomy Diego Aria, były przewodniczący Rady Bezpieczeństwa, nazwał pomieszczenie, w którym Rada się spotyka, pokojem bez widoku. Dlaczego? Bo zasłony są zawsze zaciągnięte, ale także dlatego, że nawet w najbardziej oczywistych sytuacjach nigdy nie ma widoków na jednomyślność. Włamując się do klubu państw nuklearnych, Kim Dzong Il udowodnił ponad wszelką wątpliwość, że stali członkowie Rady Bezpieczeństwa rzeczywiście nie potrafią się ze sobą zgodzić w żadnej sprawie. Jeśli dwóch klubowych zrzęd – Chin i Rosji – nie wyrzuci się albo nie przywiedzie do rozsądku, to sala obrad Rady Bezpieczeństwa wkrótce stanie się również pokojem bez sensu.
Niall Ferguson, jeden z najwybitniejszych europejskich historyków. Wykładowca historii politycznej i gospodarczej na uniwersytecie oksfordzkim oraz Stern School of Business, New York University. Autor m.in. "The Pity of War" poświęconej źródłom I wojny światowej oraz "Empire" – historii imperium brytyjskiego. Stały współpracownik "Los Angeles Times", "The Sunday Telegraph" i DZIENNIKA.