Subskrybuj nas na Youtube
Kacper Leśniewicz: Czy na rozmowę o umieraniu mniejszych miast w Polsce nie jest już za późno?
Przemysław Śleszyński*: Na szczęście jeszcze nie, zwłaszcza że powstrzymanie tego procesu jest sprawą fundamentalną dla kraju.
Ostatnie kilkanaście lat to znikające stacje kolejowe, urzędy pocztowe, banki, kina i domy kultury. W ich miejsce powstały budowlane markety, spożywcze dyskonty…
To nie ostatnie kilkanaście lat, ten proces zaczął się zaraz po 1989 r. W wyniku nieprzemyślanej prywatyzacji nastąpił upadek przemysłu, który spowodował degradację małych i średnich miast. To właśnie one najbardziej ucierpiały na tych zmianach. A ich obumieraniu towarzyszyła cisza, bo media nie zwracały na to uwagi. Mało kogo interesowało, co działo się na prowincji, wszyscy patrzyli na Warszawę i kilka dużych miast, zwłaszcza po reformie administracyjnej 1999 r. Największe straty poniosły miasta i miasteczka Mazur, Podlasia, Pomorza Środkowego, Lubelszczyzny i Sudetów, które utraciły swoje jedyne nieraz zakłady przemysłowe. Stały się od tego czasu głównie lokalnymi ośrodkami obsługi okolicznych funkcji rolniczych, czasem turystycznych, a niekiedy istnieją same dla siebie. Choć są też wyjątki.
Jakiś przykład?
Weźmy 9-tys. Wysokie Mazowieckie, które na Podlasiu słynie z wielkiego zakładu mleczarskiego, obsługującego nie tylko pół Polski, ale z powodzeniem eksportującego na rynki zagraniczne. Firma zapewnia pracę mieszkańcom miasta i okolicznych wsi oraz spore wpływy do kasy miasta.
Dlaczego jednym się udało, a innym nie?
Bo w Wysokiem Mazowieckiem firmy nie sprzedano koncernom zagranicznym, lecz należy ona do polskiego właściciela, który zyski inwestuje na miejscu. A niedaleko od tego miasteczka leżą Łapy, w których cukrownię sprzedano zagranicznemu inwestorowi. I jaki mamy efekt? Zakład już cukru nie produkuje, a my tę słodycz importujemy. Prof. Bolesław Domański z Uniwersytetu Jagiellońskiego już w 2000 r. postawił tezę, że znaczna część inwestycji zagranicznych w polskim przemyśle była po to, aby przejąć rynek zbytu, a nie coś produkować, a tym bardziej unowocześniać. To był problem, który w największym stopniu dotknął mniejsze i średnie miasta, bo one żyły z takich zakładów przetwórczych.
Ale przecież obecnie mamy wielki boom w eksporcie?
Tyle że zyski z tego płyną głównie do central na Zachodzie, a my jesteśmy podwykonawcą montującym z części wymyślonych w laboratoriach pod Londynem czy Monachium. Ustawia nas to na straconej pozycji, nie przyczynia się do rozwoju nauki i technologii oraz sprawia, że najzdolniejsza młodzież – zwłaszcza z mniejszych i średnich miast – wyjeżdża za chlebem z kraju.
Są przecież mniejsze miasta, w których nie ma przemysłu i świetnie sobie radzą.
To wyjątki, np. miasta turystyczne, jak Zakopane czy Karpacz. Jest także spora grupa ośrodków położonych w strefach najbliższego oddziaływania metropolii. To m.in. podwarszawskie Piaseczno, ale także miejscowości formalnie wiejskie, będące faktycznie miastami, jak np. podpoznańskie Tarnowo Podgórne czy Bieliny Wrocławskie, które korzystają z renty położenia. Ale na kondycję średnich miast wpływa również tempo ich wcześniejszego rozwoju.
Rozwijaliśmy się za wolno?
Za szybko. Jeśli miasto tworzy się przez kilkaset lat, to procesy społeczne oraz gospodarcze następują ewolucyjnie, z uwzględnieniem wpływu i roli kontekstu kulturowego. A jeśli miasto powstaje szybko, to zazwyczaj dochodzi do wielu błędów – w planowaniu przestrzennym, polityce społecznej czy kształtowaniu więzi międzyludzkich. Takie miasta gorzej znoszą sytuacje kryzysowe. W Polsce miasta średnie bardzo szybko stały się miastami 50-tys. i liczniejszymi wskutek dynamicznej industrializacji po II wojnie światowej, a potem reformy administracyjnej z 1975 r., kiedy utworzono 49 województw. Dzięki awansowi nowe stolice województw, takie jak Suwałki czy Piła, ściągały nadwyżki ludności wiejskiej. Współcześnie najgorsze dla tych miast jest nagłe zahamowanie podstaw rozwojowych, z powodu których osiągnęły one wysoką pozycję. W odróżnieniu od miast o wielowiekowej tradycji bycia „ważnymi”, nie dysponują one zabezpieczeniami, które pozwalałyby łagodzić skutki degradacji. Na przykład tradycją historyczną, diasporą społeczną czy powiązaniami z innymi ośrodkami, dającymi profity ekonomiczne w sytuacji, gdy zanika część czynników rozwojowych.
Przemysł w tym kontekście odgrywa istotną rolę? Wspomniał pan o zlikwidowanych zakładach, czy to znaczy, że zmarnowaliśmy potencjał, który mógł ochronić średnie miasta?
Należy uczciwie powiedzieć, że ten przemysł był często zacofany, ale trudno zrozumieć, dlaczego w okresie transformacji nie starano się go odtworzyć w bardziej zaawansowanej technologicznie formie. W latach 70. i 80. ubiegłego wieku nasz przemysł zaawansowanych technologii był opóźniony o dekadę w stosunku do państw zachodnich. Dzisiaj to przepaść, którą bardzo trudno będzie zasypać. Praktycznie nie mamy własnych produktów elektronicznych, biotechnologicznych, liczymy się jedynie w niektórych dziedzinach oprogramowania, ale to kropla w morzu potrzeb.
Ale jaki to ma wpływ na codzienne życie mieszkańców tych miast?
Gdy dziś odwiedzamy średnie miasta, to w oczy rzucają się fontanny, odnowione centra oraz parki. Na pierwszy rzut oka wygląda to pięknie. Ale postawmy się na miejscu młodego człowieka, który kończy studia i chce założyć rodzinę. On w pierwszej kolejności zastanawia się nad tym, gdzie mógłby znaleźć dobrą pracę.
Której w swoim miasteczku nie ma.
No właśnie. Nie ma, bo przez lata mówiło się, że przemysł to przeżytek. Tymczasem wszystkie kraje podobnej wielkości co Polska swój rozwój opierają nie na usługach latania w kosmos czy najlepszych projektantach mody, tylko na produkcji.
Postuluje pan przywrócenie przemysłu?
Reindustrializacja, a ściślej rzecz ujmując przesunięcia przestrzenne i strukturalne produkcji – bo zatrudnienie w przemyśle mamy na dość optymalnym poziomie ok. 25 proc. – jest z pewnością pomysłem, który może pomóc w ożywieniu mniejszych miast. Oczywiście mam na myśli przemysł zaawansowany technologicznie. Tu nie chodzi o wydobywanie węgla i rudy miedzi, tylko o to, co z tych surowców można wytworzyć, co będzie lepsze od innych produktów – nowocześniejsze, bardziej funkcjonalne, oszczędniejsze. Złoża surowców, które szczęśliwie mamy, winny sprzyjać rozwojowi, a nie być balastem utrwalającym zapóźnienie wielu ważnych sektorów gospodarki.
Na czym miałaby polegać nowa polityka przemysłowa?
Fundamentem muszą być strategiczne programy, a za nimi winny płynąć środki unijne nakierowane na ożywianie przemysłu. Chodzi o to, by najpierw pojawiła się u nas myśl technologiczna, a następnie produkcja. Nieważne przy tym, skąd będzie pochodził kapitał, ważne, by zyski zostawiał na miejscu. Bo dzisiaj jest tak, że produkty i usługi wymyśla się w najbardziej rozwiniętych krajach świata, a następnie szuka się miejsc o najtańszych kosztach produkcji i zyskownych rynków zbytu. To jest podstawowa przyczyna pułapki średniego dochodu dla państw, które są skazane na rozwój uzależniony. Noblista Joseph E. Stiglitz bez ogródek nazywa to współczesną formą kolonializmu. Trzeba także zachęcić największe polskie spółki, na przykład miedziowe czy naftowe, aby chciały poszerzyć swoją działalność i wejść na inne rynki produktowo-usługowe.
Może ta troska o średnie miasta jest na wyrost, mamy przecież dookoła tyle prężnie rozwijających się dużych aglomeracji.
Bo małe miasta są szczególnie ważne dla społeczno -gospodarczego rozowju. Mamy w kraju prawdziwy skarb, jakim jest policentryczny układ sieci osadniczej.
Co to oznacza?
Mamy miasta różnej wielkości – duże, średnie i małe, które są równomiernie rozłożone w regionach. Taki system jest najbardziej efektywny, bo nie ma tendencji do ujemnych sprzężeń zwrotnych, czyli większy nie zjada mniejszego. Zamiast tego jest uzupełnianie się, dobra dostępność przestrzenna do usług, mniejsze koszty transportu. Odwrotna sytuacja jest np. na Węgrzech czy w Portugalii, gdzie dominuje jeden główny ośrodek, co powoduje różnego rodzaju dysfunkcje w bardziej oddalonych od niego regionach.
Podobny scenariusz nam nie grozi?
Kilka największych miast, w tym zwłaszcza Warszawa, zaczyna niewspółmiernie rosnąć, szczególnie pod względem ekonomicznym. Ze względu na atrakcyjne miejsca pracy i zamieszkania przyciągają one coraz więcej migrantów. W ten sposób stolica i pozostałe miasta wielkiej piątki – Kraków, Wrocław, Poznań i Trójmiasto – odbierają mieszkańców mniejszym ośrodkom. Na przykład we wschodniej i centralnej Polsce, które z naturalnych powodów geograficznych leżą w najsilniejszym oddziaływaniu stolicy kraju, znaczna część migrantów przenosi się do Warszawy, kosztem Łomży, Ostrołęki czy Siedlec. Co więcej, są takie gminy położone niedaleko Olsztyna, Białegostoku czy Lublina, z których więcej osób przenosi się do stolicy zamiast do tych mniejszych miast.
Jaka jest dynamika tego procesu?
Przepaść między Warszawą a nawet miastami takimi jak Poznań czy Kraków wciąż się powiększa. Stolica bardzo szybko się rozwija, zarobki są tu najwyższe, ludzie chętnie do niej przyjeżdżają. Odbywa się to kosztem miast średnich, które nie tylko przegrywają konkurencję o migrantów, ale odnotowują też silny odpływ własnych mieszkańców. Dotychczas te ubytki były rekompensowane wysokim przyrostem naturalnym. Od ponad dwóch dekad tak się nie dzieje, bo zmienił się model dzietności.
Ale dzięki temu Warszawa i inne duże miasta rosną i mogą pociągnąć za sobą w górę inne regiony.
Nie pociągną, bo przeczą temu zarówno twarde liczby, jak i odczucie społeczne. Byłem ostatnio zaproszony do Hajnówki, aby opowiedzieć na tamtejszej radzie miasta o problemach rozwoju miast. Hajnówka potrzebuje inwestycji w miejsca pracy, bo inaczej wszyscy z niej wyjadą. Niestety, sporo ekspertów wspiera taki model zmian, w którym mniejszym nie daje się szans przetrwania. Ostatnio Forum Obywatelskiego Rozwoju opublikowało raport, w którym formułuje tezę, że skoro w Warszawie zarobki są najwyższe, to trzeba zachęcać ludzi, aby się do stolicy przenosili. Eksperci FOR uznali też program „Mieszkanie plus” za nietrafiony, bo tylko mała część inwestycji będzie w stolicy, a większość w średnich i mniejszych miastach. Jestem człowiekiem nauki i staram się ważyć słowa, ale w tym przypadku trudno mi siedzieć spokojnie i nie nazwać tego typu pomysłów głęboko ignoranckimi, a nawet szkodliwymi.
Dlaczego?
Jeśli mógłbym coś zasugerować rządowi, to skierowanie programu „Mieszkanie plus” właśnie do miast średnich, a nie do Warszawy czy Krakowa. Przypuszczam, że odwrotne poglądy wynikają z zauroczenia koncepcjami ekonomicznymi, które stawiają na rozwój wielkich metropolii – bo koncentracja jest efektywna. Tylko że Polska to nie Chiny, gdzie wielomilionowe metropolie są standardem. Jesteśmy krajem, którego ludność – wszystko na to wskazuje – za 20–30 lat skurczy się do nieco powyżej 30 mln, mamy na dodatek ukształtowaną sieć osadniczą, której nie da się wyburzyć. Radziłbym ekspertom FOR i autorom podobnych ekstrawagancji, by pojechali do Hajnówki, Ząbkowic Śląskich czy Oleśna i na miejscu wsłuchali się w głos mieszkańców, a nie patrzyli na ich problemy przez pryzmat dostatniego życia w stolicy.
Co jakiś czas w debacie pojawia się wątek deglomeracji, zaplanowanego procesu przenoszenia części instytucji poza obszar największych miast. Może to jest jakieś rozwiązanie?
Przy tak dużym terytorium potrzebujemy więcej ośrodków, w których możemy spełniać swoje potrzeby – w rytmie dziennym, tygodniowym czy miesięcznym. Chodzi o to, aby tak dopasować sieć miast i transportu, miejsc pracy czy usług, aby dostępność do tych dóbr była jak największa. Bo jeśli wszystko koncentruje się z dala od miejsca zamieszkania, jest to nieefektywne. Jeśli zatem w różnych miastach są kina, teatry, filharmonie, firmy reklamowe, inżynierskie, prawnicze, to życie w tych miastach wygląda lepiej. Jednak coraz więcej miejsc pracy oraz usług jest skoncentrowanych w Warszawie i paru największych ośrodkach. I równocześnie bardzo trudno jest zachęcić biznes prywatny do przeprowadzki do mniejszego miasta.
Możemy próbować to jakoś zmienić?
Może w tym pomóc państwo, które ma w swoich rękach urzędy, instytucje oraz trochę spółek Skarbu Państwa i mogłoby działać w tym obszarze aktywniej. Nie ma ryzyka, że przenosząc do Białegostoku czy Olsztyna jedną z ważnych instytucji, nie będzie tam potencjału, żeby je utrzymać, bo będzie brakować urzędników. Wzrośnie prestiż miasta, funkcje administracyjne przyciągną funkcje biznesowe. Pojawi się zatem potencjał dla ściągnięcia kapitału poprzez klasyczne efekty mnożnikowe. Skuteczną politykę deglomeracji prowadzi wiele państw, na przykład Stany Zjednoczone i Niemcy.
Coś podobnego dzieje się od pewnego czasu w kulturze. Coraz więcej różnego typu wydarzeń organizowanych jest w mniejszych ośrodkach.
Kultura to bardzo ważny obszar życia społecznego, w którym zachodzi proces generowania kapitału ludzkiego, ale też prestiżu miasta. To trzeba wspierać, bo to buduje więzi międzyregionalne oraz poprawia rynek pracy, przyciągając najbardziej kreatywne jednostki.
Kreśli pan ambitne wizje zmiany filozofii myślenia o mniejszych miastach i ich niewykorzystanym potencjale, ale w umysłach politycznych decydentów mocno trzyma się model, według którego najpierw rozwijają się metropolie, a potem część tego dobra spływa w dół.
Fachowo nazywa się to model polaryzacyjno-dyfuzyjny, który teoretycznie jest najbardziej efektywny. Polega on na korzyściach koncentracji – w większym mieście koszty jednostkowe są mniejsze. Model ten zakłada przepływ bodźców wzrostowych w dół, poprzez dobrą dostępność przestrzenną, czyli możliwość skorzystania z dobrodziejstw rozwoju wielkich aglomeracji dzięki rozwiniętym systemom komunikacyjnym. Wiemy jednak, że te systemy są u nas niewydolne wskutek np. kongestii (zatłoczenia) ruchu, między innymi wskutek zapóźnień infrastrukturalnych sięgających jeszcze minionego systemu, jak też błędnej polityki transportowej okresu transformacji.
Jakieś konkrety?
W pierwszej kolejności budowaliśmy drogi służące skomunikowaniu z Zachodem, zwłaszcza z Niemcami, zapominając o palącej potrzebie budowy obwodnic i wiązania wszystkich polskich ośrodków, także tych średnich, w spójny system transportowo-osadniczy. Jeździmy już dobrymi dwujezdniowymi drogami między Warszawą a Poznaniem, ale zapominamy, że byłe miasta wojewódzkie też trzeba w ten system włączać.
Kulawa ta nasza strategia transportowa.
Popełniono wiele błędów podczas planowania. Nie uwzględniono nowych realiów społeczno-ekonomicznych, pomniejszając szanse rozwojowe miast średnich. Weźmy na przykład trasę łączącą stolicę kraju z Trójmiastem wzdłuż Wisły przez przeżywający trudności Włocławek czy wymagający wsparcia Płock. Powstanie dopiero w trzeciej kolejności, po A2 z A1 i S7, a jest przecież najefektywniejsza, jeśli chodzi o łączenie dużych i średnich miast.
Czy coś jeszcze oprócz likwidacji przemysłu i nieprzemyślanego polityki transportowej miało równie negatywny wpływ na kondycję średnich miast w ostatnich 25 latach?
Jest coraz więcej dowodów, że średnie miasta straciły na reformie administracyjnej 1999 r. Wymownie pokazują to rejestrowane dane migracyjne o zameldowaniach, które w tych miastach proporcjonalnie spadły względem nowych stolic województw. Było to jedną z przyczyn pogłębienia się różnic międzyregionalnych i rozwoju polaryzacyjnego, nad którym teraz tak bolejemy.
Gminy nie palą się do kontroli. Paniczny strach przed podwyżką opłat za śmieci współtworzy patologie
Model z 49 województwami był lepszy?
Niekoniecznie, bo to była koncepcja z poprzedniego systemu, wprowadzona nie tylko z powodu równoważenia struktury osadniczej kraju, ale także z powodów politycznych. Niewielkimi województwami łatwiej było dyrygować z centrali. Ale w 1999 r. wylano dziecko z kąpielą. Wprowadzono podział, który już wówczas był krytykowany, choć dziś duża część ekspertów nie pamięta tego, co mówiła. Według mnie, biorąc pod uwagę nasz policentryczny system osadniczy, powierzchnię i ludność kraju, optymalna liczba województw powinna wynosić między 20 a 30 i dalej tylko gminy, zresztą też w znacznie mniejszej ilości.
Bez powiatów?
Powiat jest ważny z punktu widzenia dziennego lub tygodniowego cyklu życia. Jeśli miałyby być trzy szczeble, należałoby zmniejszyć liczbę województw do ok. 10, ale za to wzmocnić powiaty – powinno być ich 100–130 z o wiele silniejszymi kompetencjami. Podstawowy błąd, który popełniono w 1999 r., polegał na tym, że zachowano powiaty w kształcie, w jakim były przed 1975 r., a który uformował się jeszcze w średniowieczu. Tylko że w średniowieczu środkiem transportu był koń. Jeśli pan weźmie mapę i spojrzy na miasta powiatowe, to one były w takiej odległości od siebie, żeby móc dojechać i wrócić zaprzęgiem jednego dnia. Dziś stolice powiatów są od siebie oddalone nieraz o 15–20 minut samochodem. To jest szalenie nieefektywne.
Czy jesteśmy przygotowani jako państwo do ratowania mniejszych miast?
To jest pytanie o to, na ile pewne procesy są stabilne i trwałe, żeby można było nimi realnie sterować. Warszawy nie przeniesiemy w okolice Morza Bałtyckiego czy w rejon Tatr. Generalnie, w warunkach wolnorynkowych niezwykle trudno sterować przestrzenną polityką rozwoju, ale wielu państwom się udaje.
Ale państwo i jego instytucje mogły w tym czasie jakoś zareagować. Weźmy samorządy, dostrzega pan jakąś refleksję wokół tego tematu i świadomość skali problemu na tym poziomie?
Naukowcy i eksperci problem dostrzegają, ale co z tym zrobią politycy, tego nie wiem. O ile na poziomie centralnym widać w ostatnich latach zainteresowanie, o tyle duża część samorządów wydaje się uśpiona. A przynajmniej nie potrafi skutecznie przebić się do opinii publicznej. Ale to nic dziwnego w kontekście kolejnych kampanii wyborczych, bo wiadomo, co się dzieje z posłańcem, który przynosi złe wieści...
No dobrze, a jeśli państwo nie zastosuje odpowiednich do wagi problemu środków, to jaka przyszłość czeka mniejsze miasta?
Małe się dostosują, bo tam są mniejsze ulice, urzędy, sklepy. Ale nie chciałbym być w skórze rajców z tych średnich, między 50 tys. a 100 tys. mieszkańców, gdzie jest duży potencjał infrastrukturalny oraz niemal samodzielne osiedla, które trzeba będzie utrzymać czy zrestrukturyzować przy spadku dochodów budżetowych wskutek starzenia się populacji. Równocześnie skończą się zasoby migracyjne na wsi, o ile je zresztą pobudzimy, bo w niektórych regionach są jeszcze nadwyżki ludności rolniczej. To będzie zatem powolne wykrwawianie się, kryzys gospodarczy i ryzyko rosnących patologii społecznych.
*Przemysław Śleszyński, kierownik Zakładu Geografii Miast i Ludności w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN