Federalizacja Unii Europejskiej zbliża się wielkimi krokami. Co to oznacza dla Polski?

Największe burze zaczynają się od ciszy. W niemal kompletnej posłowie do Parlamentu Europejskiego z Komisji Spraw Konstytucyjnych (AFCO) zatwierdzili w środę projekt radyklanej reformy traktatów, na których opiera się Unia Europejska.

Gdyby wszedł on w życie UE przekształciłaby się w państwo federalne, w którym mniejszym krajom pozostałoby tyle autonomii ile posiadają obecnie landy Republiki Federalnej Niemiec. Natomiast realną władzę skupiłyby w swym ręku największe państwa. W tę stronę idzie bowiem przekształcenie instytucji UE.

Na czym polega reforma Unii Europejskiej?

Wedle koncepcji stworzonej przez AFCO Komisja Europejska, po zmianie nazwy na Europejski Organ Wykonawczy, znalazłaby się pod kontrolą Parlamentu Europejskiego. To on wskazywałby jej przewodniczącego. Natomiast Rada Europejska - złożona nadal z szefów rządów państw członkowskich - go zatwierdzała. Po czym przewodniczący Europejskiego Organu Wykonawczego dobierałby sobie 15 komisarzy i wspólnie z nimi zarządzałby Unią. On oraz europejski parlament mieliby też prawo do inicjatyw ustawodawczych.

Natomiast Radzie Europejskiej przypadłaby rola senatu, nadzorującego funkcjonowanie organów UE, a także zatwierdzającego nowe prawo. Aby działała sprawnie szefowie rządów krajowych utraciliby prawo weta i decyzje zapadałby większością głosów.

Jednocześnie wszystkie kluczowe dziedziny od polityki zagranicznej i klimatycznej poczynając na kwestiach opieki zdrowotnej, edukacji, czy systemu podatkowego, kończąc, byłby dzielone między instytucje unijne a krajowe. Przy czym nowe prawa i przepisy stanowione w Brukseli zyskałyby nadrzędność nad przepisami obowiązującymi w krajach członkowskich.

Niemcy i Francja będą rządziły Unią Europejską?

Lokalne parlamenty nadal mogłyby przyjmować własne ustawy, ale w razie sprzeczności z prawem unijnym przywoływano by je do porządku, zaś krajowe sądy orzekały wedle przepisów nadrzędnych. W mniejszych państwach wyborcy mogliby nadal w wolnych wyborach wybrać sobie posłów, czy prezydenta, a parlament rząd. Jednak rzeczywista władza, jaką by oni posiadali, dawałaby możliwość zarządzania budową dróg lub remontowania mostów, ewentualnie planowania dystrybucji środków unijnych. Ale nawet co do zmiany wysokości stawek podatku dochodowego, zgodę na to musiałaby wyrazić Bruksela. Krajowe konstytucje nadal by istniały, lecz należałoby je oddać do muzeów, jako pamiątkę minionych czasów.

Przy takiej konstrukcji ustrojowej rządziłby Unią Europejską ten, kto potrafiłby zdominować największe frakcje w Parlamencie Europejskim (jak na dziś to EPL i socjaliści) oraz Radę Europejską. Od wejścia w życie traktu lizbońskiego są to niezmiennie Niemcy i Francja. Po tym jak UE opuściła Wielka Brytania, a Włochy i Hiszpania bez finansowej kroplówki z unijnych funduszy i wsparcia Europejskiego Banku Centralnego musiałby ogłosić bankructwo, są to jeszcze bardziej Niemcy oraz Francja. Acz ta ostatnio słabnie w oczach.

Tyle wstępny projekt wielkiej reformy (syntezę można sobie obejrzeć pod tym >>>linkiem <<<

Jego pojawienia się media w Europie zachodniej w pierwszych dniach właściwie nie odnotowały. Jeśli idzie o sprawy unijne na czołówkach królował entuzjastycznie witany w Brukseli przez swych przyjaciół z Europejskiej Partii Ludowej Donald Tusk. Szczera radość i ulga, jakie można było dostrzec na twarzy Ursuli von der Leyen i lidera EPL Manfreda Webera pokazywały, jak ważny był dla nich wynik wyborów w Polsce. Jeśli można mówić o powrocie Tuska na białym koniu, to wydarzył się on nie w Warszawie, ale w środę w Brukseli.

W kwestii projektu całościowej reformy Unii ów triumfalny wjazd może mieć olbrzymie znaczenie.

Wracając do medialnej ciszy, to w spokojniejszych czasach zupełnie by nie dziwiła. Parlament Europejski jest instytucją w dużej mierze fasadową o mocno ograniczonych kompetencjach. Nie może niczego narzucić państwom członkowskim UE, jeśli nie zyska to akceptacji Rady Europejskiej. Do tego jeszcze pomysł radykalnych zmian w zapisach traktatowych winien przejść przez wieloetapową procedurę wzajemnego ucierania się stanowisk wszystkich państw.

Gdyby się jej trzymano, to po zatwierdzeniu owocu pracy AFCO przez Parlament Europejski, trafi on do Rady Europejskiej. Ta może go przyjąć większością głosów. Nawet przy dużym pośpiechu kolejny krok wedle tej procedury mógłby nastąpić dopiero po wyborach do Parlamentu Europejskiego w połowie przyszłego roku. Wówczas zostałby zwołany europejski konwent. Zebrani na nim szefowie państw, przedstawiciele parlamentów krajowych, posłowie do Parlamentu Europejskiego i przedstawiciele Komisji Europejskiej, określiliby swe stanowiska wobec proponowanych zmian traktatowych.

Jeśli z czasem udałoby się im osiągnąć porozumienie, ostatnim etapem byłaby ratyfikacja zmodyfikowanych traktatów we wszystkich państwach UE. Możliwe, iż jednak natrafiono by tu na lokalny opór. Na taką ewentualność w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (stanowi cześć traktatu lizbońskiego) w artkule 48 zapisano: „Jeżeli po upływie dwóch lat od podpisania traktatu zmieniającego Traktaty, został on ratyfikowany przez cztery piąte Państw Członkowskich i gdy jedno lub więcej Państw Członkowskich napotkało trudności w postępowaniu ratyfikacyjnym, sprawę kieruje się do Rady Europejskiej”. I to tyle. Co ciekawe, że nie precyzuje się dalszego postępowania Rady, zostawiając jej wolną rękę.

Zatem, gdy projekt reformy traktów zostanie przegłosowany przez Parlament Europejski podczas sesji plenarnej za trzy tygodnie między 20 a 23 listopada (a wszystko wskazuje na jego przyjęcie przytłaczającą większością głosów), to należałby założyć, że za jakieś trzy-cztery lata otrzymamy tego efekt końcowy Na dziś nie sposób przewidzieć, jaki on w ogóle będzie. Czyli za wcześnie aby się zacząć całą tą sprawą przejmować?

Reforma UE. Czy Polska ma się czym martwić?

Bynajmniej, jeśli weźmie się pod uwagę parę drobnych szczegółów. Najważniejszy z nich to czas. Tempo w jakim Francja oraz Niemcy tracą na znaczeniu w świecie, a ostatnio także w Europie, poraża. Dystans na niwie ekonomicznej, militarnej, czy w dziedzinie nowych technologii między obydwoma krajami, a USA jest coraz większy. Co gorsza dwadzieścia lat temu stanowiły one pożądanego sojusznika dla Chin, teraz co najwyżej mogą być dla Pekinu petentem. Za kolejną dekadę to samo może dotyczyć relacji z Indiami. Berlin i Paryż okazują wciąż wielkie ambicje, przy stale malejących możliwościach.

Ten sam proces zaczął dotykać w obu krajach dotychczasowych elit rządzących. Wyborcy bowiem coraz częściej rozglądają za nowymi, skłonnymi do zdecydowanie radykalniejszych działań. Im ubożenie zwykłych obywateli staje się powszechniejsze, poczucie zagrożenia większe (w czym niemały udział ma kryzys migracyjny), tym skrajne siły uzyskują lepsze wyniki w przedwyborczych sondażach. We Francji radykalna lewica i narodowa prawica przyciągają już więcej wyborców, niż umiarkowane centrum. W Niemczech zapowiada się, iż AfD i partia Sahry Wagenknecht mocno przetrzebią dotychczasową klasę polityczną, zgarniając dla siebie sporą pulę miejsc w Bundestagu.

Już tylko te powody skłaniają aby podjąć ryzyko „ucieczki do przodu”.

Centralizacja Unii daje możność lewarowania znaczenia największych krajów UE (kontrolując trzecią gospodarkę świata jaką pozostaje Unia, wciąż niewiele mniejszą od chińskiej, stają się znów partnerami dla Waszyngtonu i Pekinu). Można zablokować radykałów na poziomie parlamentów krajowych, zachowując dominację we właściwym centrum decyzyjnym, jakim stałaby się Bruksela. Zarządzanie wielkimi kryzysami np. migracyjnym, stałoby się łatwiejsze. Wyniki wyborów krajowych (takich jak choćby ostatnio w Polsce) nie miałyby większego wpływu na funkcjonowanie centrali. Generalnie same zyski dla obecnej klasy politycznej. To, że wyborcy w poszczególnych państwach utraciliby posiadane obecnie możliwość wpływania na politykę i polityków byłoby stratą przede wszystkim dla nich.

Niemcy i Francja muszą się spieszyć

I tu powróćmy do kwestii czasu. Za cztery lata przy obecnych tendencjach na taką transformację może być już za późno, bo Francja i Niemcy staną się zbyt słabe, by ją narzucić mniejszym krajom UE. Jeśli prześledzić wypowiedzi niemieckich polityków, to są tego świadomi. Kanclerz Olaf Scholz od swego wystąpienia w sierpniu 2022 na Uniwersytecie Karola w Pradze, gdzie wygłosił wykład na temat konieczności odchodzenia w UE od jednomyślności, zaczął montować koalicję państw, opowiadających się za likwidacją weta. Do tzw. „grupy przyjaciół” zapraszając obok Francji, także Włochy, Hiszpanię oraz mniejsze acz zamożne: Holandię, Belgię, Finlandię, Słowenię i Luksemburg. Dokooptowano do niej też Rumunię. To dyskretne zbieranie sił świadczy, iż Berlin wcale nie musi wchodzić w długoletnią procedurę zmiany traktatów.

Wspomniany wyżej artykuł 48 zawiera w sobie małą furtkę w postaci punktu 6. opatrzonego nazwą: „Uproszczone procedury zmiany”.

Mówi on, iż jeśli Parlament Europejski przedstawi Radzie Europejskiej propozycję zmian traktatowych (a stanie się tak najprawdopodobniej 14 grudnia tego roku na zaplanowanej już sesji) wówczas: „Rada Europejska może przyjąć decyzję zmieniającą wszystkie lub część postanowień części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. Zaś „część trzecia”, to właściwie wszystko jeśli idzie o spawy wewnętrzne UE. Przy czym zawsze można spróbować tę furtkę otworzyć na oścież i wymusić coś więcej.

Po takim działaniu z pominięciem konwentu, państwa członkowskie mają pół roku na ratyfikowanie zmian „zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi” – określa pkt. 6.

Jeśli odmówią, wówczas otwiera się pole możliwości. Mogą znaleźć się poza UE. Mogą dostać ofertę bycia w jakimś, tworzonym od podstaw drugim lub trzecim unijnym kręgu, bez wpływu na centrum decyzyjne i dostępu do unijnych funduszy. Mogą też przeprosić za głupi upór i jednak ratyfikować.

Rzeczą kluczową jest to, że wejście w „uproszczoną procedurę zmiany” wymaga jednomyślności szefów rządów, którzy się stawią na obradach Rady Europejskiej. Nawet opór jednego wymusza powołanie konwentu i wejście w procedurę wieloletnią.

Oczywiście wszystko, co tu zostało napisane, to tylko teoretyczne rozważania, na temat możliwego biegu zdarzeń. Jednakże tuż przed Bożym Narodzeniem polski premier (Donald Tusk?), może znaleźć się w sytuacji, w jakiej miał nieszczęścia znajdować się premier Mateusz Morawiecki, podczas przyjmowania pakietu „Fit fot 55” oraz utworzenia mechanizmu warunkowości, uzależniającego dostęp do środków unijnych od poszanowania przez państwa członkowskie praworządności. Cóż w obu przypadkach wyglądało to podobnie. Najpierw usłyszeliśmy serię okrzyków typu „nie oddamy ani guzika”, potem nastąpiło oddanie wszystkich guzików i okrzyk: „Ale im pokazaliśmy!”.

Tu ustępstwo byłoby łatwiejsze do przełknięcia bo Rada nie zmieniłaby wszystkiego wedle projektu (AFCO), lecz jedynie część traktatów, skupiając się na likwidacji weta.

Tymczasem przy obecnym systemie liczenia głosów w Radzie Europejskiej, ze swoim położeniem geograficznym, ciążeniu Niemiec w stronę Rosji i mnóstwa innych czynników wymagających szczegółowego opisania Polska - godząc się na likwidację weta - zachowałaby się jak Ukraina w grudniu 1994 r. Wówczas prezydent Leonid Kuczma, godząc się w Budapeszcie na oddanie broni atomowej, uzyskał w zamian gwarancje bezpieczeństwa od mocarstw. Ile były warte przekonano się po dwudziestu latach.

Dopóki Polska posiada prawo veta Berlin, Paryż i Bruksela muszą się liczyć ze zadaniem Warszawy, bo w ostateczności może ona wetować wszystko co się da, włącznie z budżetem UE. Zatem oddanie weta może mieć miejsce jedynie w przypadku radykalnego zmienienia sposobu liczenia głosów na forum Rady Europejskiej. Tak aby Polska w razie konieczności mogła bez kłopotu stawać się „mniejszością blokującą”. Czyli Francja i Niemcy musiałby się z nią podzielić tym luksusem, który obecnie posiadają. Tak uznając ją z równoprawnego partnera.

Inaczej pozostaje albo „nie oddać nawet guzika” w kwestii zmian traktatów, albo zacząć myśleć, jak układać sobie życie poza nową UE. Ponieważ zgodnie z ostatnio popularną retoryką rzeczą kluczową dla III RP jest obecność przy „unijnym stole”, lecz ważniejsze pozostaje, czy się przy nim siedzi, czy też na nim leży.

Andrzej Krajewski