Problem w tym jednak - zauważa wybitny ekonomista Amartya Sen w tekście, który dziś publikujemy - że tego rodzaju porównania nie uwzględniają wielu elementów składających się na rzeczywisty rozwój. Takich jak choćby jakość życia, poziom bezpieczeństwa czy zakres wolności. Jeśli zgodzimy się, że o rozwoju decyduje nie tylko wskaźnik PKB, przewaga demokracji nad innymi ustrojami w tej dziedzinie okaże się, zdaniem Sena, bezsprzeczna.

Tekst jest fragmentem książki "The Idea of Justice", która ukazała się w tym roku nakładem wydawnictwa Penguin. Tytuł, część śródtytułów oraz skróty pochodzą od redakcji "Europy".

p

Amartya Sen*:

Dlaczego demokratyczne instytucje są fundamentem ekonomicznej stabilności

Głód w Bengalu w 1943 roku, którego byłem świadkiem w dzieciństwie, pochłonął ogromne żniwo. Stało się tak nie tylko z powodu braku demokracji w kolonialnych Indiach, ale również z powodu nałożonych na indyjską prasę surowych restrykcji w dziedzinie podawania informacji i krytyki, jak również dobrowolnie obranej przez brytyjskie media praktyki "milczenia" o głodzie (rzekomo ze względów wojennych, żeby nie pomagać wojskom japońskim znajdującym się w Birmie, czyli u wrót Indii). Połączony skutek wymuszonego i dobrowolnego milczenia mediów był taki, że w brytyjskiej metropolii nie toczyła się poważna debata na temat głodu, także w parlamencie, który bardzo długo nie zastanawiał się nad koniecznymi do podjęcia działaniami w tej sprawie.

Katastrofa, której można było uniknąć

Polityka państwa nie tylko nie pomogła, ale wręcz pogłębiła głód. Nie było publicznie zorganizowanej pomocy dla przeżywającego tragedię regionu, a ponieważ rząd brytyjski w Delhi zawiesił handel ryżem i zbożem między indyjskimi prowincjami, żywność nie mogła docierać do Bengalu prywatnymi kanałami, mimo że jej ceny były tam znacznie wyższe. Po drugie, zamiast próbować sprowadzić żywność do Bengalu z zagranicy, urzędnicy chcieli ją eksportować z tego regionu. Jeszcze w styczniu 1943 roku, tuż przed wybuchem głodu, wicekról Indii powiedział szefowi władz bengalskich, że "po prostu musi wysyłać więcej ryżu dla Cejlonu, nawet gdyby samemu Bengalowi miało zabraknąć!".

Polityka ta była oparta na przekonaniu, że w Bengalu nie nastąpił wyraźny spadek produkcji żywności, toteż nie ma ryzyka głodu. W tej pierwszej kwestii rząd z grubsza miał rację, ale nie uwzględnił faktu, że radykalnie wzrósł popyt na żywność, przede wszystkim w związku z przybyciem żołnierzy i innego personelu wojskowego, nowymi inwestycjami budowlanymi i inną aktywnością gospodarczą związaną z wojennym boomem. Jeszcze bardziej niezwykłe od zignorowania wzrostu popytu na żywność było niedostrzeganie przez rząd w Delhi, że tyle tysięcy ludzi umiera każdego dnia na ulicach: trzeba bardzo mocno wierzyć w teorię, żeby nie zauważać tak widocznych faktów, które ją obalały. Demokratyczny system z publiczną krytyką i presją parlamentarną nie pozwoliłby urzędnikom, łącznie z gubernatorem Bengalu i wicekrólem Indii, myśleć tak, jak myśleli.

Trzecim szkodliwym elementem polityki rządu był program redystrybucji żywności na terenie Bengalu. Rząd skupował na wsi żywność po wysokich cenach i wprowadził system reglamentacji z cenami urzędowymi, przeznaczony przede wszystkim dla mieszkańców Kalkuty. Był to element polityki wojennej, który miał na celu zmniejszenie niezadowolenia wśród ludności miejskiej. Ten dodatkowy bodziec popytowy jeszcze bardziej podbił ceny, które stały się nie do udźwignięcia dla ludności wiejskiej. Żadne z tych kwestii nie przedostały się do debaty parlamentarnej w tym okresie prasowej cenzury i autocenzury.

Pisane w języku bengali gazety z Kalkuty protestowały tak głośno, jak pozwalali urzędnicy - czyli niezbyt głośno, żeby nie dławić "ducha bojowego". Echa tej krytyki nie docierały do Londynu. W stolicy imperium odpowiedzialna dyskusja o tym, co należy zrobić, zaczęła się dopiero w 1943 roku, kiedy Ian Stephens, odważny redaktor naczelny kalkuckiego "The Statesman" postanowił zerwać z dobrowolną polityką milczenia i w dniach 14 i 16 października opublikował drastyczne reportaże i kąśliwe komentarze redakcyjne. W brytyjskich kręgach rządowych w Indiach nastąpiło poruszenie, a w Westminsterze rozpoczęły się poważne debaty parlamentarne. W listopadzie - czyli o wiele za późno - zorganizowano pomoc publiczną (wcześniej działały tylko prywatne organizacje dobroczynne). Głód zakończył się w grudniu, częściowo dzięki nowym zbiorom, ale przede wszystkim dzięki wspomnianej pomocy.

Zapobieganie klęskom głodu i debata publiczna

W krajach demokratycznych z regularnymi wyborami, partiami opozycyjnymi, wolnością słowa i względnie wolnymi mediami nigdy nie było poważniejszej klęski głodu - nawet gdy panowała tam ogólnie trudna sytuacja żywnościowa. Tezę tę początkowo przyjęto sceptycznie, ale obecnie jest ona dosyć powszechnie akceptowana. To prosta, ale ważna ilustracja ochronnego działania wolności politycznej. Demokracja indyjska ma wiele wad, ale generowane przez nią bodźce polityczne wystarczyły do uniknięcia poważniejszych klęsk głodu po uzyskaniu niepodległości. Ostatni wielki głód - bengalski - miał miejsce zaledwie cztery lata przed odejściem Imperium Brytyjskiego z półwyspu. Ten stały element dziejów Indii za rządów brytyjskich natychmiast zniknął po wprowadzeniu demokracji.

Chiny przewyższają Indie pod względem większości wskaźników gospodarczych, ale w latach 1958 - 61 miał tam miejsce największy głód w historii ludzkości, z liczbą ofiar szacowaną na 30 milionów. Chociaż głód szalał przez trzy lata, nie było presji na władzę, aby zmieniła swoją katastrofalną politykę: w Chinach nie było niezależnego parlamentu, partii opozycyjnych ani wolnej prasy. Historia klęsk głodu jest ściśle związana z rozwojem rządów autorytarnych (brytyjskie Indie czy Irlandia), państw monopartyjnych (ZSRR w latach 30. czy Chiny i Kambodża później) oraz dyktatur wojskowych (Etiopia czy Somalia). Dzisiaj głodują mieszkańcy Korei Północnej.

Bezpośrednie skutki głodu ponosi tylko społeczeństwo, a nie rządzący, ale kiedy władza jest rozliczana przez opinię publiczną, a media mogą swobodnie dostarczać informacji, władza ma skuteczny bodziec do tego, by walczyć z klęskami głodu. Oprócz publicznej debaty i krytyki jako bodźców do działania dla władzy warto poruszyć jeszcze dwie inne konkretne kwestie. Po pierwsze, odsetek ludności cierpiącej czy nawet zagrożonej głodem z reguły jest niewielki, znacznie niższy niż 10 proc. A zatem gdyby było tak, że tylko bezpośrednio dotknięci obywatele głosują przeciwko rządowi, jego bezczynność pozostawałaby bezkarna. Głód jest polityczną katastrofą dla rządu dzięki debacie publicznej, która mobilizuje większość społeczeństwa do protestu przeciwko "bezdusznej" władzy i do prób jej obalenia. Los ofiar głodu staje się bardzo ważną kwestią polityczną, która może zdecydować o preferencjach wyborczych większości obywateli. Jednym z niepoślednich osiągnięć demokracji jest zdolność zainteresowania ludzi niedolą innych.

Druga kwestia dotyczy nie motywującej, lecz informacyjnej funkcji demokracji. Na przykład chiński głód w latach 1958 - 1961, efekt "Wielkiego Skoku" obejmującego m.in. radykalne przyspieszenie kolektywizacji rolnictwa, był pilnie strzeżoną tajemnicą. Ani społeczeństwo chińskie, ani świat nie wiedziały zbyt wiele o przyczynach i skali głodu.

Brak swobodnego obiegu informacji sprawił, że władza sama wprowadziła się w błąd, wierząc we własną propagandę i optymistyczne raporty aparatczyków z terenu rywalizujących o względy Pekinu. Niezliczone spółdzielnie, które produkowały za mało zbóż, miały oczywiście świadomość własnych problemów, ale nie docierały do nich informacje o sytuacji gdzie indziej. Żaden kolektyw nie chciał się okazać jedyną czarną owcą, toteż w raportach dla władz wszystkie one podawały zawyżone dane. W okresie największego nasilenia głodu centrala sądziła, że zbóż jest o 100 milionów ton więcej, niż rzeczywiście było.

Katastrofalna polityka "Wielkiego Skoku" nie została znacząco zmodyfikowana w trzyletnim okresie głodu. Bezczynność ta wynikała nie tylko z braku opozycji politycznej i niezależnych mediów, ale również z faktu, że władza nie dostrzegała potrzeby zmian, nie mając dostatecznych informacji o skali problemu.

Demokracja i sukces ekonomiczny

Wśród zwolenników demokracji rzadko słyszy się pogląd, że ustrój ten sam z siebie sprzyja rozwojowi gospodarczemu - demokracja i rozwój na ogół są postrzegane jako odrębne i w większości niezależne od siebie cele. Z kolei przeciwnicy demokracji chętnie mówią o sprzecznościach między demokracją i rozwojem. Często powołują się tutaj na przykład krajów wschodnioazjatyckich, którym udało się osiągnąć sukces gospodarczy bez demokracji. Na obserwacji garści takich przykładów zbudowano coś w rodzaju ogólnej teorii: demokracje wypadają na tym polu całkiem źle w porównaniu z reżimami autorytarnymi. Czyż Korea Południowa, Singapur, Tajwan i Hongkong nie notowały imponujących wyników, nie spełniając, przynajmniej w okresie początkowym, podstawowych kryteriów demokracji? I czy po reformach gospodarczych podjętych w 1979 roku autorytarne Chiny nie rozwijały się znacznie szybciej od demokratycznych Indii?

Aby rozstrzygnąć tę kwestię, musimy lepiej sprecyzować pojęcia rozwoju i demokracji (zwłaszcza roli wyborów i debaty publicznej). Oceny rozwoju nie da się oddzielić od jakości życia ludzi i poziomu wolności. Rozwoju nie można mierzyć wyłącznie przez pryzmat PKB, dochodów osobistych czy industrializacji - to elementy ważne, ale tylko jako środki do osiągnięcia rzeczywistych celów. Ich wartość należy oceniać pod kątem jakości życia i wolności ludzi, które muszą stanowić trzon pojęcia rozwoju.

Jeśli rozwój rozumieć szerzej, z akcentem położonym na jakość życia, wtedy stanie się oczywiste, że rozwój i demokracja są ze sobą immanentnie powiązane. Często pada pytanie, czy wolność polityczna jest "czynnikiem rozwoju", ale nie możemy tracić z oczu zasadniczej prawdy, że swobody polityczne i prawa obywatelskie są "konstytutywnymi składnikami" rozwoju. Ich związku z rozwojem nie trzeba ustalać pośrednio, poprzez wkład, jaki wnoszą w przyrost PKB.

Ale kiedy już uznamy istnienie tego fundamentalnego związku, musimy dokładniej przeanalizować pojęcie demokracji, ponieważ oprócz swobód politycznych i praw obywatelskich są też inne wolności, na które należy zwrócić uwagę. Musimy np. zająć się kwestią biedy. Mamy zatem powód interesować się wzrostem gospodarczym, nawet w wąskich kategoriach wzrostu PKB czy dochodu per capita. Ogólny związek między wzrostem gospodarczym a eliminacją biedy jest generalnie potwierdzony. Wzrost gospodarczy nie tylko prowadzi do indywidualnego bogacenia się, ale również zwiększa dochody skarbu państwa, co pozwala budować szkoły, szpitale i inną podnoszącą jakość życia infrastrukturę. Czasami dochody publiczne rosną szybciej niż PKB (tak było w ostatnich latach w Indiach, przy czym różnica wynosiła około 2 proc.). Rząd może to wykorzystać do rozdzielania owoców ekspansji gospodarczej na większą liczbę ludzi. Jest to oczywiście możliwość tylko potencjalna, ponieważ rzeczywiste wykorzystanie rosnących dochodów publicznych to kolejne zagadnienie o wielkim znaczeniu, jednak wzrost gospodarczy stwarza warunki, w których władza może dokonać w tym zakresie odpowiedzialnego wyboru.

Znana teza o niekompatybilności demokracji i szybkiego rozwoju gospodarczego była oparta na selektywnych porównaniach między pewnymi krajami czy grupami krajów, np. Azją Wschodnią i Indiami. Porównania oparte na szerszym materiale nie dają już jednak empirycznego potwierdzenia jej prawdziwości. Ponadto sztandarowy przykład Indii nie może już być wykorzystywany, ponieważ wzrost gospodarczy w tym kraju znacznie przyspieszył, a przecież Indie nie są dzisiaj mniej demokratyczne niż były w latach 60. i 70. Istnieją przekonujące dowody na to, że główną przyczyną sukcesów gospodarczych takich krajów jak "azjatyckie tygrysy" nie był autorytarny system polityczny, lecz klimat przyjazny dla przedsiębiorczości.

Demokracja, równość i wybór polityczny

Tylko w niektórych regionach Indii pilne potrzeby społeczne zyskały odpowiednie wsparcie polityczne. Chyba najlepszym przykładem jest Kerala, gdzie państwo zaangażowało się w takie projekty, jak zapewnienie powszechnej edukacji, podstawowej opieki zdrowotnej i elementarnej równości płci oraz reforma rolna.

Trudno uciec od ogólnego wniosku, że wyniki gospodarcze, możliwości społeczne, głos polityczny i debata publiczna są ze są głęboko powiązane. Na tych polach, gdzie głos polityczny i społeczny jest wykorzystywany z większą determinacją, obserwujemy wyraźne oznaki zmian, na przykład w dziedzinie równości płci. W Indiach istnieje długa tradycja zaangażowania kobiet w życie publiczne, także na wysokich stanowiskach politycznych, ale zjawisko to generalnie ogranicza się do relatywnie niewielkich - i przede wszystkim zamożniejszych - segmentów społeczeństwa. Temat ten coraz donośniej wybrzmiewa jednak w debacie publicznej i chociaż Indie mają przed sobą jeszcze długą drogę w likwidowaniu nierówności płciowej, rosnące zaangażowanie świata polityki w kwestię społecznej roli kobiet jest ważnym i pozytywnym elementem indyjskiej praktyki demokratycznej.

Społeczne inicjatywy mnożą się również w innych dziedzinach, takich jak szerszy dostęp do szkół, szkolne posiłki, prawo do opieki zdrowotnej, ochrona środowiska i gwarancje zatrudnienia. Ruchy te uzupełniają i wzmacniają debaty, które toczą się w mediach.

Demokratyczna wolność może być wykorzystywania do szerzenia sprawiedliwości społecznej, ale nie jest to automatyczne i wymaga zaangażowania obywateli. Posługiwałem się tutaj głównie przykładami azjatyckimi, przede wszystkim z Indii i Chin, ale podobne wnioski płyną z obserwacji innych regionów, w tym także Stanów Zjednoczonych i Europy.

Inkluzywność i prawa mniejszości

Na koniec pragnę zająć się jedną z najtrudniejszych kwestii, z którymi musi zmierzyć się demokracja: napięciem między zasadą rządów większości i prawami mniejszości. Demokracja często bywa postrzegana wyłącznie przez pryzmat urny wyborczej i rządów większości, ale szersze rozumienie demokracji jako obejmującej również debatę publiczną pozwala włączyć prawa mniejszości w zasadniczą strukturę tego ustroju. XVIII-wieczny pionier teorii wyboru społecznego markiz de Condorcet ostrzegał przed "rozpowszechnioną wśród republikanów maksymą, zgodnie z którą ogół ma prawo poświęcić nielicznych".

Konflikt między rządami większości i prawami mniejszości może się jednak pojawić, toteż ważnym elementem dobrze funkcjonującego systemu demokratycznego jest budowa klimatu tolerancyjnych wartości.

Kwestia ta wiąże się z rolą demokracji w zapobieganiu przemocy międzywyznaniowej. Problem ten jest bardziej skomplikowany niż łatwa konstatacja, że demokracja eliminuje klęski głodu. Opinia publiczna nie ma szczególnego powodu, by odczuwać wrogość do potencjalnych ofiar głodu, toteż poprzez debatę publiczną wywiera presję na władze i skłania je do interwencji. W przypadku przemocy międzywyznaniowej ekstremiści mogą demagogicznie podsycać wrogość między poszczególnymi wspólnotami.

Rolą demokracji jest tutaj walka z zatruwającym stosunki między wspólnotami fanatyzmem metodą inkluzyjności i dialogu. Zadanie to jest szczególnie ważne w wieloreligijnych niepodległych Indiach, które powstały do życia po okresie krwawych wewnętrznych konfliktów w latach 40. ubiegłego wieku. Tak właśnie widział to zagadnienie Mahatma Ghandi, podkreślający znaczenie inkluzyjności jako ważnego elementu demokracji, którą pragnął zbudować kierowany przez niego ruch niepodległościowy.

Generalnie można mówić o sukcesie na tym polu. Sekularyzm demokratycznych Indii przetrwał, ale od czasu do czasu dochodzi do eksplozji przemocy międzywyznaniowej, często podsycanej przez ugrupowania polityczne, które korzystają na tych podziałach. Demagogii fanatyków należy przeciwstawić głoszenie tolerancyjnych wartości. Trzeba m.in. podkreślać, że tożsamość religijna jest tylko jednym z elementów tożsamości człowieka. Na przykład wszystkich zamieszkałych w Indiach hindusów, muzułmanów, sikhów i chrześcijan łączy wspólna narodowość, a niektórych inne elementy tożsamości takie jak język, literatura, zawód czy miejsce zamieszkania. Demokratyczna polityka pozwala dyskutować o tych pozareligijnych powinowactwach. Fakt, że po zamachach terrorystycznych na Bombaj w 2008 roku przeprowadzonych przez muzułmanów z Pakistanu nie doszło do odwetu na indyjskich muzułmanach, w dużym stopniu był efektem debaty publicznej, w którą zaangażowali się muzułmanie i niemuzułmanie.

Tolerancyjne wartości powinni krzewić nie tylko politycy, ale również media, pomagając różnym wspólnotom lepiej się nawzajem zrozumieć. Sukces demokracji zależy nie tylko od struktury instytucjonalnej, ale także od rzeczywistych wzorów zachowań politycznych i społecznych. Nie można przekazać sprawy wyłącznie w "pewne" instytucjonalne ręce. Funkcjonowanie instytucji demokratycznych, tak samo jak innych, opiera się na działaniach konkretnych ludzkich podmiotów, które mogą (ale nie muszą) wykorzystywać instytucje do realizacji rozsądnych celów.

Amartya Sen

przeł. Tomasz Bieroń

p

*Amartya Sen, ur. 1933, ekonomista, filozof, laureat Nagrody Nobla w 1998 roku. Wykładał na wielu prestiżowych uniwersytetach (m.in. w Oxfordzie, Harvardzie oraz London School of Economics). Zajmuje się problematyką rozwoju ekonomicznego i społecznego oraz sprawiedliwej dystrybucji dóbr. Opublikował kilkadziesiąt książek m.in. "On Economic Equality" (1973) i "The Quality of Life" (1993). Po polsku ukazały się: "Nierówności: dalsze rozważania" (2000) oraz "Rozwój i wolność" (2002). W "Europie" nr 204 z 1 marca ub.r. zamieściliśmy jego tekst "Imperialne złudzenia".