Subskrybuj nas na Youtube
Piotr Szymaniak: Jak pan ocenia projekt ustawy o Sądzie Najwyższym, który zmienia jego strukturę i zakłada przeniesienie sędziów SN w stan spoczynku?
Jerzy Kwaśniewski*: Projekt nie może być interpretowany w oderwaniu od będącej częścią tej reformy, uchwalonej już ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Co do zasady konstytucja oddaje regulowanie ustroju sądów w ręce parlamentu. Zgodnie z art. 180 ust. 5 konstytucji w sytuacji zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku. To wyjątek od ogólnej zasady nieusuwalności.
Spór o dopuszczalność przenoszenia sędziów w stan spoczynku jest więc sporem o to, czy mamy do czynienia z rzeczywistą zmianą ustroju SN. Jeśli uznamy, że rzeczywiście dochodzi do istotnej zmiany organizacji i zadań, a nawet zakresu kompetencji SN, to wówczas ustawodawca zwykły na mocy art. 180 ust. 5 konstytucji może zadecydować o przeniesieniu w stan spoczynku sędziów SN.
Jerzy Kwaśniewski*: Projekt nie może być interpretowany w oderwaniu od będącej częścią tej reformy, uchwalonej już ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Co do zasady konstytucja oddaje regulowanie ustroju sądów w ręce parlamentu. Zgodnie z art. 180 ust. 5 konstytucji w sytuacji zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku. To wyjątek od ogólnej zasady nieusuwalności.
Spór o dopuszczalność przenoszenia sędziów w stan spoczynku jest więc sporem o to, czy mamy do czynienia z rzeczywistą zmianą ustroju SN. Jeśli uznamy, że rzeczywiście dochodzi do istotnej zmiany organizacji i zadań, a nawet zakresu kompetencji SN, to wówczas ustawodawca zwykły na mocy art. 180 ust. 5 konstytucji może zadecydować o przeniesieniu w stan spoczynku sędziów SN.
Zmiana ustroju SN jest konieczna? Czy w obecnej formule – z podziałem na izbę karną, cywilną, prawa pracy i wojskową – jest on dysfunkcyjny?
To jest pytanie w dużej mierze polityczne.
To jest pytanie w dużej mierze polityczne.
Zadaję je bez takiego kontekstu i proszę o merytoryczną, prawniczą ocenę.
Podnoszone dysfunkcje SN, takie jak przewlekłość w rozpatrywaniu skarg kasacyjnych i kasacji, nie zostaną rozwiązane za pomocą tego projektu. Zwłaszcza jeśli zmniejsza się o połowę liczbę sędziów orzekających w SN. Z drugiej strony jest to element programu wyborczego większości parlamentarnej, która na podstawie norm konstytucyjnych – i tylko w zgodzie z nimi – ma prawo go realizować.
Podnoszone dysfunkcje SN, takie jak przewlekłość w rozpatrywaniu skarg kasacyjnych i kasacji, nie zostaną rozwiązane za pomocą tego projektu. Zwłaszcza jeśli zmniejsza się o połowę liczbę sędziów orzekających w SN. Z drugiej strony jest to element programu wyborczego większości parlamentarnej, która na podstawie norm konstytucyjnych – i tylko w zgodzie z nimi – ma prawo go realizować.
Czy zmiana ustroju SN nie wynika tylko z tego, że jest to niezbędny warunek, by móc przenieść sędziów w stan spoczynku w zgodzie z konstytucją? Z prawideł techniki prawodawczej wynika, że prawo zmieniamy na samym końcu, kiedy nie jesteśmy w stanie osiągnąć celów innymi środkami. Czy jest to więc zmiana jakościowa czy kadrowa?
Gdyby proponowana zmiana miała charakter pozorny i ograniczała się do zmiany nazw izb, bez istotnego znaczenia dla funkcjonowania SN, to przenoszenie w stan spoczynku byłoby obejściem konstytucji sprzecznym z zasadą nieusuwalności sędziów. To materia do oceny Trybunału Konstytucyjnego.
Gdyby proponowana zmiana miała charakter pozorny i ograniczała się do zmiany nazw izb, bez istotnego znaczenia dla funkcjonowania SN, to przenoszenie w stan spoczynku byłoby obejściem konstytucji sprzecznym z zasadą nieusuwalności sędziów. To materia do oceny Trybunału Konstytucyjnego.
Według pana proponowana ustawa zawiera zmiany istotne czy pozorne?
Istotną zmianą jest bardzo wyraźne wyodrębnienie, również organizacyjne, izby dyscyplinarnej. Oznacza to całkowitą autonomię tej izby. W moim odczuciu tak daleko idąca zmiana może powodować, że mamy do czynienia ze zmianą ustroju SN. Z drugiej strony nie wydaje mi się, żeby uzasadniała ona tak poważną ingerencję, jak przesunięcie wszystkich sędziów SN w stan spoczynku. Tak daleka ingerencja byłaby dopuszczalna pod warunkiem, że decyzja o pozostawieniu sędziego w stanie czynnym należałaby nie do ministra sprawiedliwości, ale do Krajowej Rady Sądownictwa i prezydenta, których ustrojowa pozycja obejmuje podejmowanie decyzji personalnych w sądownictwie.
Istotną zmianą jest bardzo wyraźne wyodrębnienie, również organizacyjne, izby dyscyplinarnej. Oznacza to całkowitą autonomię tej izby. W moim odczuciu tak daleko idąca zmiana może powodować, że mamy do czynienia ze zmianą ustroju SN. Z drugiej strony nie wydaje mi się, żeby uzasadniała ona tak poważną ingerencję, jak przesunięcie wszystkich sędziów SN w stan spoczynku. Tak daleka ingerencja byłaby dopuszczalna pod warunkiem, że decyzja o pozostawieniu sędziego w stanie czynnym należałaby nie do ministra sprawiedliwości, ale do Krajowej Rady Sądownictwa i prezydenta, których ustrojowa pozycja obejmuje podejmowanie decyzji personalnych w sądownictwie.
Tusk poprosił prezydenta o spotkanie. "Nie ma pola do interwencji ze strony szefa Rady Europejskiej"
Taka poprawka została już zgłoszona. Czy ona usuwa wątpliwości co do konstytucyjności nowej ustawy o SN?
Zależy, w jakim zakresie kompetencje pierwotnie przyznane w projekcie ministrowi sprawiedliwości zostaną scedowane na KRS i prezydenta. To rada jest konstytucyjnym organem łączącym funkcję ochronną wobec niezawisłości sędziów z funkcją demokratycznej legitymizacji wymiaru sprawiedliwości, jest ustrojowym pośrednikiem w systemie równoważenia sił pomiędzy władzami ustawodawczą i wykonawczą a sądowniczą. Najbardziej jaskrawym nadużyciem byłoby przyznanie ministrowi sprawiedliwości uprawnienia do wskazywania sędziów SN, którzy pozostaną w stanie czynnym. Arbitralność decyzji w tej sprawie budzi wątpliwości konstytucyjne.
Zależy, w jakim zakresie kompetencje pierwotnie przyznane w projekcie ministrowi sprawiedliwości zostaną scedowane na KRS i prezydenta. To rada jest konstytucyjnym organem łączącym funkcję ochronną wobec niezawisłości sędziów z funkcją demokratycznej legitymizacji wymiaru sprawiedliwości, jest ustrojowym pośrednikiem w systemie równoważenia sił pomiędzy władzami ustawodawczą i wykonawczą a sądowniczą. Najbardziej jaskrawym nadużyciem byłoby przyznanie ministrowi sprawiedliwości uprawnienia do wskazywania sędziów SN, którzy pozostaną w stanie czynnym. Arbitralność decyzji w tej sprawie budzi wątpliwości konstytucyjne.
Projekt nie zawiera kryteriów, na podstawie których minister miałby podjąć taką decyzję; ani też delegacji do wydania rozporządzenia, które by je określało.
Obszarów, w których ustawa oddaje kompetencje KRS w ręce ministra sprawiedliwości, było w pierwotnym projekcie więcej, w tym wybór sędziego pełniącego obowiązki I prezesa SN. Oczywiście gdyby obecna I prezes została przeniesiona w stan spoczynku.
A I prezes SN z definicji jest też przewodniczącym Trybunału Stanu.
To kwestia drugorzędna. Wedle pierwotnego projektu sędzia pełniący obowiązki I prezesa SN, wskazany przez ministra, wspólnie z nim dokonywałby delegacji sędziów sądów powszechnych do SN. Oni mieliby, przynajmniej tymczasowo, uzupełnić wakujące stanowiska. Gdyby rzeczywiście powierzyć ministrowi sprawiedliwości pełnię kompetencji w tym obszarze, jak przewidywał projekt, wówczas to on dokonałby obsadzenia wszystkich stanowisk w SN. W przepisach przejściowych znajdujemy też regułę, wedle której sędziowie delegowani mogliby orzekać w składzie jednoosobowym (w ramach przedsądu), a podczas rozpatrywania spraw merytorycznych dwóch z trzech sędziów mogliby stanowić sędziowie delegowani. To oznacza, że większość spraw mogłaby być rozpatrywana przez sędziów wskazanych przez ministra. Taka konstrukcja ewidentnie naruszałaby zasadę niezależności sądu i istotę rozdziału pomiędzy władzą wykonawczą a sądowniczą. Również normy dotyczące powoływania sędziów do zreformowanego SN dają dodatkowe uprawnienia ministrowi sprawiedliwości. To on ma przyjmować kandydatury i przedstawiać je KRS.
To kwestia drugorzędna. Wedle pierwotnego projektu sędzia pełniący obowiązki I prezesa SN, wskazany przez ministra, wspólnie z nim dokonywałby delegacji sędziów sądów powszechnych do SN. Oni mieliby, przynajmniej tymczasowo, uzupełnić wakujące stanowiska. Gdyby rzeczywiście powierzyć ministrowi sprawiedliwości pełnię kompetencji w tym obszarze, jak przewidywał projekt, wówczas to on dokonałby obsadzenia wszystkich stanowisk w SN. W przepisach przejściowych znajdujemy też regułę, wedle której sędziowie delegowani mogliby orzekać w składzie jednoosobowym (w ramach przedsądu), a podczas rozpatrywania spraw merytorycznych dwóch z trzech sędziów mogliby stanowić sędziowie delegowani. To oznacza, że większość spraw mogłaby być rozpatrywana przez sędziów wskazanych przez ministra. Taka konstrukcja ewidentnie naruszałaby zasadę niezależności sądu i istotę rozdziału pomiędzy władzą wykonawczą a sądowniczą. Również normy dotyczące powoływania sędziów do zreformowanego SN dają dodatkowe uprawnienia ministrowi sprawiedliwości. To on ma przyjmować kandydatury i przedstawiać je KRS.
Grałby rolę pierwszego sita.
Miałby przedstawiać tylko jedną kandydaturę na jedno wolne miejsce. Mając SN wypełniony delegowanymi sędziami, mógłby tak długo grać z KRS, aż doprowadziłby do przeforsowania swojego kandydata. Pomoże mu zasada, zgodnie z którą jeśli KRS w terminie 14 dni od przedstawienia kandydatury nie wypowie się w tej kwestii, uznaje się, że zarekomendowała prezydentowi kandydata zgłoszonego przez ministra.
Miałby przedstawiać tylko jedną kandydaturę na jedno wolne miejsce. Mając SN wypełniony delegowanymi sędziami, mógłby tak długo grać z KRS, aż doprowadziłby do przeforsowania swojego kandydata. Pomoże mu zasada, zgodnie z którą jeśli KRS w terminie 14 dni od przedstawienia kandydatury nie wypowie się w tej kwestii, uznaje się, że zarekomendowała prezydentowi kandydata zgłoszonego przez ministra.
W tak krótkim terminie nie zawsze będzie to możliwe. A przecież reforma miała uzdrowić system wyboru sędziów przez KRS.
Reforma KRS daje sędziom zasiadającym w radzie rzeczywistą, demokratyczną legitymację do sprawowania swych funkcji. Dzięki poprawkom zgłoszonym przez prezydenta ich wybór, dokonywany większością trzech piątych głosów, będzie musiał nastąpić w drodze politycznego konsensusu. To zdecydowane wzmocnienie konstytucyjnego organu stojącego na straży niezależności władzy sądowniczej, oczekiwany element demokratyzacji procesu wyboru sędziów i ich awansów. To ważne, bo w przypadku sędziów bardzo ważna jest niezawisłość, ale też wprowadzona z poszanowaniem rozdziału władz rozliczalność.
Czy nie łatwiej by było dodać nową izbę w SN i powołać do niej nowych sędziów, bez przenoszenia dotychczasowych w stan spoczynku? I czy dostrzega pan w projekcie ustawy o SN coś, co usprawni jego działania?
Można sobie wyobrazić po prostu dodanie izby dyscyplinarnej. Dodanie tej izby ocenić należy zresztą pozytywnie. Dziś SN jest sądem kasacyjnym w postępowaniach dyscyplinarnych dla zawodów prawniczych i takim pozostanie. Ale będą orzekać w nich wyspecjalizowani sędziowie, co jest uzasadnione. To może być dobra zmiana, pod warunkiem że będzie to odrębny byt wobec SN, a na wybór sędziów do tej izby nie będzie miał wpływu przedstawiciel władzy wykonawczej.
Nie usłyszałem jednak ze strony projektodawców żadnych argumentów przemawiających za zmianą funkcjonujących dzisiaj izb SN. Do znudzenia będę jednak powtarzał, że ocena zasadności zmian w ustroju SN to decyzja natury politycznej i może być realizowana przez większość parlamentarną w konstytucyjnych granicach jej kompetencji.
Można sobie wyobrazić po prostu dodanie izby dyscyplinarnej. Dodanie tej izby ocenić należy zresztą pozytywnie. Dziś SN jest sądem kasacyjnym w postępowaniach dyscyplinarnych dla zawodów prawniczych i takim pozostanie. Ale będą orzekać w nich wyspecjalizowani sędziowie, co jest uzasadnione. To może być dobra zmiana, pod warunkiem że będzie to odrębny byt wobec SN, a na wybór sędziów do tej izby nie będzie miał wpływu przedstawiciel władzy wykonawczej.
Nie usłyszałem jednak ze strony projektodawców żadnych argumentów przemawiających za zmianą funkcjonujących dzisiaj izb SN. Do znudzenia będę jednak powtarzał, że ocena zasadności zmian w ustroju SN to decyzja natury politycznej i może być realizowana przez większość parlamentarną w konstytucyjnych granicach jej kompetencji.
*Mec. Jerzy Kwaśniewski, Instytut na rzecz Kultury Prawnej "Ordo Iuris"